Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
31
прокуратуру, являющуюся одним из элементов структуры власти. В этой связи
«не правы те, кто утверждает, что прокуратура остается в прежнем состоянии и
49
не подвергается реформированию. Объективно это невозможно».
50
Федеральный закон от 5 июня 2007 г.
ввел в систему прокуратуры России
Следственный комитет при прокуратуре РФ и его территориальные
следственные управления и отделы, к компетенции которых было отнесено
производство предварительного следствия по уголовным делам о тяжких и
особо тяжких преступлениях.
В настоящее время продолжается интенсивная работа по
совершенствованию деятельности прокуратуры путем проведения
организационно-штатных мероприятий (по
обеспечению законности в
экономической и социальной сферах, на транспорте, на досудебной и судебной
стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе
и других направлениях).
Столь подробный экскурс в историю нам понадобился для того, чтобы
поразмыслить над феноменом долгожительства надзорного органа, объективно
оценить его достоинства и недостатки в современных условиях и по
возможности спрогнозировать ближайшее будущее прокуратуры.
Стремление власти усилить свой потенциал влечет увеличение количества
ее органов, расширения круга их задач, функций и полномочий. Такое желание
кроется в функциональном предназначении прокуратуры как важнейшего
элемента в механизме реализации власти. Законодательная и исполнительная
ветви власти объективно заинтересованы в надзорных функциях прокуратуры,
которые позволяют соблюдать
и исполнять требования законов. Судебная
власть не может реализовать себя без обвинительной функции прокуратуры в
уголовном процессе, да и в гражданском процессе невозможно осуществлять
правосудие без прокурора, призванного защищать государственные интересы,
права неопределенного круга лиц, которые в силу материальных условий,
физических недостатков, возраста и других причин самостоятельно не могут
обратиться за
49
См.: Смирнов А. Какая власть «оседлает» прокуратуру // Российская юстиция. 2002. № 1.
50
О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон Российской Федерации от 5 июня 2007
г. № 87-ФЗ.
защитой своих прав.
32
Вот почему правовой статус прокуратуры, ее функции и полномочия, на
протяжении развития общества изменялись; прокуратура приобретала
различные черты, отражающие усиление или ослабление той или иной ветви
власти.
1.2. Правозащитная деятельность прокуратуры в системе разделения
властей
Важнейшим фактором эффективного функционирования любого
государственного органа, выполнения стоящих перед ним задач по защите прав
и свобод человека является его место в сложившейся системе организации
власти, формы и направления его взаимодействия с иными элементами
государственного механизма. Положение органов прокуратуры в системе
органов современного российского государства может быть оценено как
одно из
наиболее проблемных. Статус прокуратуры и занимаемая ею «ниша» в
структуре аппарата государства остаются в значительной степени
неопределенными и двусмысленными, что, безусловно, в конечном счете не
может не отражаться на результативности ее правозащитной деятельности.
Истоки этой неопределенности, очевидно, заложены уже в нормах
действующей Конституции Российской Федерации, которая явно не уделяет
институту прокуратуры должного внимания.
Так, в части 1 статьи 11 Конституции перечисляются органы,
осуществляющие государственную власть в России: ими названы Президент
Российской Федерации, Федеральное собрание (Государственная Дума и Совет
Федерации), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Как видим,
органы прокуратуры в этом перечне отсутствуют, что дает некоторым авторам
основание делать вывод, будто российская
51
государственную власть.
прокуратура не осуществляет
Для решения этого вопроса, как представляется, недостаточно ссылки на
единственную статью Конституции.
51
См., например: Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: защита прав человека.
Нормативные акты, анализ, комментарии. СПб., 2001.
33
Согласно развернутому доктринальному определению, предложенному
В.Е. Чиркиным, ветвь государственной власти – это «обособленная
организационно-функциональная структура целостного механизма
осуществления государственной власти, органы которой, реализуя
определенную функцию государственного механизма по управлению
обществом, при осуществлении своих полномочий не подчинены органам
других ветвей государственной власти и применяют в своей деятельности
специализированные формы, методы и
процедуры».52 Таким образом, можно
говорить об организационном, функциональном и процедурном критериях
ветви власти.
Власть чаще всего понимается как возможность одного субъекта оказывать
результативное воздействие на поведение другого, как способность подчинять
другого своей воле. Таким образом, с юридической точки зрения власть может
рассматриваться как наличие у определенного лица или организации
полномочий, которые
позволяют предписывать другому субъекту тот или иной
вариант поведения, причем последний обязан выполнять эти указания. Статья 6
Закона о прокуратуре именуется «Обязательность исполнения требований
прокурора», и в ее части 1. устанавливается правило, в соответствии с которым
требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в
статьях 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат
безусловному исполнению в
установленный срок (речь идет, в частности, о
правах прокурора требовать от руководителей и других должностных лиц
указанных органов представления необходимых документов, материалов,
статистических и иных сведений; вызывать должностных лиц и граждан для
объяснений по поводу нарушений законов; возбуждать производство об
административном правонарушении; освобождать своим постановлением лиц,
незаконно подвергнутых административному задержанию
на основании
решений несудебных органов; отменять дисциплинарные взыскания,
наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, и т.п.).
Кроме того, согласно ч.3 той же ст.6 Закона, неисполнение требований
прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от
52
Чиркин В.Е. О понятии «ветвь государственной власти» // Право и политика. 2003. № 4. С.6.
34
явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Об
обязательности исполнения отдельных видов требований прокурора говорится
также в части 1 статьи 24, части 2 статьи 30 и статье 34 Закона о прокуратуре.
Из этого следует вполне очевидный вывод, что законодательство наделяет
прокуроров властными полномочиями, иначе говоря, рассматривает
прокуратуру как орган власти. Но, может быть
, есть основания усомниться в
том, что власть прокуратуры носит государственный характер?
Часть 1 статьи 1 Закона о прокуратуре гласит, что прокуратура Российской
Федерации – единая федеральная централизованная система органов,
осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на
территории Российской Федерации. Указание на то обстоятельство, что
надзор
осуществляется «от имени Российской Федерации» (т.е. государства), никак не
позволяет предположить, будто бы деятельность прокуратуры носит
негосударственный характер.
В части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре указывается, что «при
осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не
подменяют иные государственные органы», из чего с неизбежностью вытекает,
что прокуратура законом рассматривается в
качестве государственного органа.
Прокурорские работники являются государственными служащими
государственной службы Российской Федерации (ч.1 ст.40 Закона); являясь
представителями государственной власти, они находятся под особой защитой
государства (ч.1 ст.45).
Итак, если установлено, что прокуратура обладает властными
полномочиями и что она представляет собой составную часть государственного
механизма, то вывод о том, будто бы
прокуратура не осуществляет
государственную власть, выглядит явно некорректным и вступает в
противоречие с положениями законодательства. Более того, определение
прокуратуры как «федеральной централизованной системы» говорит о том, что
она является именно федеральным органом государственной власти.
Нам представляется совершенно очевидным, что умолчание о прокуратуре
в части 1 статьи 11 Конституции РФ при назывании органов,
осуществляющих
35
государственную власть, никоим образом не может означать, что прокуратура
действительно не входит в число этих органов, поскольку нет никаких
убедительных свидетельств в пользу того, будто данный перечень носит
исчерпывающий характер.
Единственным аргументом, пожалуй, могут служить некоторые
формулировки Закона о прокуратуре, а именно: «органы прокуратуры…
осуществляют полномочия независимо от федеральных органов
государственной
власти» (ч.2 ст.4); «воздействие в какой-либо форме
федеральных органов государственной власти… на прокурора или следователя
с целью повлиять на принимаемое им решение» (ч.1 ст.5). Но и это, как
представляется, не является доказательством того, что прокуратура выведена за
пределы федеральных органов государственной власти. Во всех приведенных
формулировках имеются в виду,
разумеется, иные федеральные органы
государственной власти.
В этой связи нам представляется необходимым внести соответствующие
редакционные поправки в Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации», а именно: заменить в части 2 статьи 4 и в части 1 статьи 5 слова
«федеральных органов государственной власти» на «иных федеральных органов
государственной власти», – что должно внести некоторую дополнительную
ясность
в юридический статус органов прокуратуры.
Основная проблема, возникающая в этой связи, касается места органов
прокуратуры в системе разделения властей. В соответствии со статьей 10
Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и
судебной власти самостоятельны.
Конституция Российской Федерации оставила
открытым вопрос о месте
прокуратуры в системе органов власти. «К сожалению, функционирующая
концептуальная модель не дает полного и ясного ответа как на теоретические,
так и на многие практические вопросы. Более того, даже среди прокурорских
работников практикуются разные подходы к однотипным делам. Это вполне
объяснимо, ибо нынешняя политическая жизнь России – противоречивая
и
36
крайне сложная сфера, где наблюдаются глубокие и быстрые перемены: отказ
от старых стереотипов и поиск новых образов, переосмысление исторического
53
опыта и критика классических авторитетов».
«Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя
неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти,
пытаются прозондировать общественное мнение и директивные органы на
готовность поддержать их точку зрения, заключающуюся в необходимости
ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого от других
органов федеральной власти органа путем ее превращения в департамент
(управление) Министерства юстиции».54 Но выполняемые прокуратурой
функции имели и имеют настолько важное значение для становления и развития
российской государственности, что законодатель счел необходимым включить в
Конституцию России отдельную статью, посвященную прокуратуре. Это
свидетельствует о признании за прокуратурой особого места в системе
государственных органов.
К какой же из трех ветвей власти следует относить органы прокуратуры?
Это вопрос уже в течение длительного времени является предметом
оживленного обсуждения среди научных и практических работников. Как
известно, действующее российское законодательство не дает на него
однозначного ответа, равным образом невозможно обнаружить единую модель
в историческом или зарубежном опыте
. Нельзя не согласится с высказыванием
М. Барщевского: «За рубежом прокуратура с точки зрения разделения властей
55
относится либо к исполнительной, либо к судебной власти".
Так, в
Соединенных Штатах Америки прокуратура входит в систему исполнительной
власти, а во Франции относится к судебной системе (впрочем, фактически и там
56
они занимают промежуточное положение).
53
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика.
2001. №3. С.25-26.
54
См.: Чуглазов Г. Прокуратура в системе государственной власти // Законность. 2003. № 2. С. 30.
55
См.: Барщевский М. Подчинить Генеральную прокуратуру Министерству юстиции // Газета. 2002.
21 октября.
56
См. подробнее: Халиулин А.Г. Прокуратура в системе органов Российского государства //
Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. Тезисы научнопрактической конференции. Часть I. М., 2005. С.11.
37
Отрицать пользу изучения и использования чужого опыта только потому,
что он чужой, нельзя. Навязывать его, ссылаясь всего лишь на то, что у нас не
так, как у других, на наш взгляд неправильно.
Интересно в данном контексте высказывание Монтескье: «Каждый народ
имеет свое собственное государственное устройство, английское является
государственным устройством англичан, и
если бы захотели дать его пруссакам,
это было бы столь же абсурдно, как решение дать прусское государство туркам.
Каждое государственное устройство есть только продукт, манифестация
57
собственного духа данного народа и ступени развития сознания его духа».
К. Хорни при изучении психологии личности доказала необходимость
учитывать культурный уровень индивида (обычаи, традиции той национальной
58
общности, к которой он принадлежит).
Этот тезис, на наш взгляд, следует
учитывать и при создании властных органов в каждом конкретном государстве,
а не слепо копировать чужой, пусть и положительный, опыт. Россия –
федеративное государство с самой большой территорией в мире, с национальнотерриториальным делением, где без органа, осуществляющего надзор за
59
исполнением законов, сложно сохранить территориальную целостность.
Поэтому создание прокуратуры как «отдельной власти» – явление уникальное.
Именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов
всеми органами власти.
В Российской империи, как отмечалось в параграфе 1.1. главы 1, Генералпрокурор одновременно являлся министром юстиции, хотя нельзя на этом
основании утверждать, что прокуратура входила в состав исполнительной
власти, поскольку разделение властей не
признавалось и вся власть
сосредоточивалась в руках императора; после судебной реформы 1864 года
прокуратура стала в большей степени тяготеть к судебной власти.
А. Кони, выдающийся русский юрист и судебный деятель, спустя 30 лет
после судебной реформы 1864 года, подвел некоторые ее итоги. Называя
прокуратуру «наследием петровских времен и одним из лучших украшений
екатерининских учреждений
57
См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1995. С.168.
58
См. подробнее: Хорни К. Собрание сочинений в 3-х т. Том 1. М., 1997. С. 329-346.
59
Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 15.
», он образно описал последствия этого
38
"достижения" упомянутой реформы для России: «Упразднение связанных с нею
прав и обязанностей по надзору за ходом не судебных дел (то, что называется на
современном языке надзором за исполнением законов) следует признать
большою ошибкою составителей Судебных уставов. В торопливом
осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений
место, поросшее бурьяном и
стоявший на страже леса...».
полусгнившими деревьями, был срублен дуб,
60
История государства, ментальность народа всегда влияют на
конституционное закрепление принципа разделения властей, на его
практическое проявление в данном государстве.
К примеру, в литературе было высказано мнение, что «прокуратура в
период с 1922 г. до 1991 г. была органом единой советской государственной
61
власти».
Анализ действующего законодательства показывает тесную взаимосвязь
органов прокуратуры со всеми ветвями государственной власти:
законодательной, исполнительной и судебной. Так, согласно статье 9 Закона о
прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих
полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных
правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы,
обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и
нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене
62
или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
«Интенсивный
законотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах,
необходимость правового обеспечения эффективной реализации проводимых в
стране реформ и действенной борьбы с преступностью, обеспечения
соответствия принимаемых нормативно-правовых актов Конституции РФ и
федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и
выявляемых противоречий, а также необходимость исчерпывающего знания
законов и правильного
их применения требуют от органов прокуратуры
активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и
60
См.: Орлов М. Нет прокуратуры – нет проблемы? // Законность. 2003. № 1. С. 24.
61
Халиулин А.Г. Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России.
Кемерово, 1997. С. 93.
62
Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов. М., 2006.
39
достоверного учета нормативных правовых актов Российской Федерации и ее
63
субъектов».
По поводу принадлежности органов прокуратуры к законодательной ветви
власти в литературе было высказано множество различных мнений. Так, одни
авторы считают, что содержание статьи 129 Конституции РФ и место этой
статьи в тексте Основного Закона во многом являются результатом
политической борьбы и в какой-то мере политического компромисса по вопросу
о месте
и роли прокуратуры и отражают скорее политическую ситуацию в
стране в октябре-декабре 1993 г., чем реальную роль прокуратуры в
государстве. Более того, в проекте Конституции России за прокуратурой
предлагалось оставить лишь поддержание государственного обвинения в суде и
64
надзор за следствием и дознанием.
Согласно другой точке зрения «прокуратура как орган надзора за
исполнением законов должна находиться при законодательной власти
65
России»,
поскольку прокуратура заботится о претворении законов в жизнь, о
точном и неуклонном их исполнении. Как известно, до 1993 года прокуратура в
соответствии с Конституцией РСФСР являлась органом высшего надзора за
точным и единообразным исполнением закона. «Существовала точка зрения о
том, что прокуратура в данный период была своего рода контрольным органом
законодательной
назначался Верховным Советом и был ему подотчетен».
власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор
66
Однако, на наш
взгляд, тот факт, что Генеральный прокурор ранее назначался Верховным
Советом, не дает оснований считать прокуратуру органом законодательной
власти. Верховным Советом в прошлом назначались и Председатель Совета
Министров, и его заместители, и министры, которые являлись органами
исполнительной власти.
63
Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации
законодательства в прокуратуре Российской Федерации: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа
1996 г. № 47 // Текст приказа официально опубликован не был.
64
Григоров К.А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в
современных условиях // Российское право в Интернете. 2004 № 2.
65
Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. № 9. С. 21.
66
Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном
механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 21.
40
Конституцией РФ 1993 года была создана, по мнению К.А. Григорова,
паритетная модель назначения Генерального прокурора РФ – представление
вносит Президент РФ, а вопрос о назначении решает орган законодательной
власти – Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Вместе с тем, тот факт,
что Генерального прокурора РФ назначает на должность и освобождает от
должности Совет Федерации
, не может быть основанием для постановки
вопроса о том, что прокуратура может быть "вписана" в систему
67
законодательной власти в качестве ее контрольного органа.
Поэтому вполне
понятно, что прокуратура не может быть отнесена к органам законодательной
власти.
Функциональная «близость» тех или иных государственных органов еще
не является достаточным основанием для решения вопроса об их месте в
системе разделения властей. Например, прокуратура не менее «близка» по
своим задачам к различным контрольным и надзорным подразделениям в
системе исполнительной власти. Есть основания полагать, что контроль и
надзор представляют собой «сквозные», универсальные формы деятельности,
характерные для государства в целом, а не какой-то отдельной ветви власти.
Поэтому необоснованными представляются и попытки отнести прокуратуру к
органам исполнительной власти. Включение прокуратуры в систему органов
исполнительной власти приведет к тому, что органы
исполнительной власти
будут осуществлять надзор за исполнением законов законодательными
(представительными) органами власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления, что, безусловно, нарушит равновесие
ветвей власти и превратит исполнительную ветвь власти в главенствующую. А
«поскольку в России министерства являются отраслевыми органами
исполнительной власти, которые сформировались в советской системе власти»,
почему данное мнение не получило поддержки.68
вот
В качестве своеобразного указателя на то, к какой же ветви власти
принадлежит прокуратура в рамках современной российской правовой системы,
иногда рассматривается тот факт, что статья 129 Конституции РФ, посвященная
прокуратуре, расположена в главе «Судебная власть». Так, «Конституция,
67
Григоров К.А. Указ. соч.
68
Там же.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]