Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
131
Уполномоченного по правам человека,
198
направляемые Президенту РФ, в Совет
Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, во все высшие
судебные инстанции и Генеральному прокурору Российской Федерации, где
находят освещение проблемы соблюдения прав осужденных.
Изменение политики в сфере исполнения наказаний, выдвижение на
передний план правозащитной функции прокуратуры, требуют решительного
отхода от повторяющихся из года в год
недостатков (проявление формализма,
неэффективность надзора, нереагирование на факты несвоевременного
рассмотрения представлений прокуратуры, нетребовательность в устранении
нарушений законности, отсутствие контроля за фактическим принятием
администрацией пенитенциарных учреждений мер по устранению выявленных
нарушений и причин, способствующих им, и др.), максимального возрастания
интенсивности прокурорского надзора. Так, прокурорам, осуществляющим
надзор за исполнением законов в следственных изоляторах
(военным
прокурорам – на гауптвахтах) надлежит «регулярно, в том числе в вечернее и
ночное время, проверять законность содержания под стражей подозреваемых и
обвиняемых в совершении преступлений, осужденных. При выявлении лиц,
содержащихся там без законных на то оснований, а также лиц, срок содержания
под стражей которых истек, незамедлительно принимать меры к их
освобождению. По каждому факту незаконного содержания граждан в
следственном изоляторе проводить проверки, материалы которых при наличии
199
оснований передавать в соответствующие следственные органы»,
а в случае
обнаружения иных нарушений закона тщательно выявлять их причины и
принимать меры к их устранению.
Для осуществления надзора за соблюдением законов в исправительных
учреждениях прокурор вправе: а) посещать в любое время исправительные
учреждения, опрашивать осужденных, знакомиться с документами и
оперативными материалами; б) требовать от администрации исправительного
198
Подробнее см.: Зубарев С.М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы в
механизме обеспечения прав осужденных к лишению свободы // Гражданин и право. 2006. № 2; Доклад
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год.
199
Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об
организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном
судопроизводстве». П. 1.7.
132
учреждения создания условий, обеспечивающих права осужденных; в)
проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений,
постановлений администрации исправительных учреждений; г) требовать от
должностных лиц объяснения, вносить протесты и представления, возбуждать
уголовные дела и производства об административных правонарушениях; д)
отменять дисциплинарные взыскания, наложенные на осужденных в нарушение
закона, немедленно освобождать осужденных из штрафных помещений.
Требования
прокурора относительно соблюдения установленных законом
порядка и условий содержания осужденных подлежат обязательному
исполнению администрациями исправительных учреждений.
Важной частью прокурорского надзора является работа с жалобами и
обращениями осужденных и их родственников. Прием родственников
осужденных осуществляется в помещении прокуратуры, а осужденных – в
исправительных учреждениях при их посещении. По всем обращениям (в том
числе и письменным), поступающим в прокуратуру, проводятся проверки, о
результатах которых авторы обращений уведомляются, при необходимости
даются разъяснения положений законодательства. По выявляемым недостаткам
и нарушениям принимаются меры прокурорского реагирования: вносятся
предостережения о недопустимости нарушений закона, протесты на
противоречащие закону приказы и распоряжения администрации,
представления об устранении нарушений закона, принимаются иные меры
.
Сотрудники прокуратуры также принимают участие в судебных заседаниях
по вопросам, связанным с исполнением приговоров, – при рассмотрении
ходатайств осужденных об условно-досрочном освобождении, освобождении от
отбывания наказания в связи с болезнью осужденного, при рассмотрении
представлений администрации учреждения о замене осужденным неотбытой
части более мягким видом наказания, изменении вида исправительного
учреждения.
Прокурорские
проверки должны выявлять не только условия содержания
осужденных в учреждениях уголовно-исполнительной системы (обеспечение
питанием хорошего качества, достаточным для поддержания их здоровья и сил,
возможности получения вещевых и продовольственных посылок и передач от
133
родственников и других лиц; личный прием осужденных и арестованных
врачами и руководством учреждений, соответствие имеющейся в
исправительных учреждениях жилой площади установленным нормам и т.д.),
но и нарушения, допускающиеся сотрудниками администраций исправительных
учреждений.
Исполнение наказаний и иных мер уголовно-правовой ответственности, не
связанных с изоляцией от общества, включает в себя: 1) ведение
учета
осужденных; 2) разъяснение осужденным порядка и условий отбывания
наказания; 3) привлечение осужденных к отбыванию наказания согласно
приговору (определению, постановлению) суда; 4) осуществление контроля за
соблюдением осужденными условий отбывания наказания, их поведением,
исполнением возложенных на них судом обязанностей и запретов;
5) осуществление контроля за исполнением требований приговора
администрацией организаций, в которых работают осужденные, а
также
органами, правомочными аннулировать разрешение на занятие определенной
деятельностью, запрещенной для осужденных; 6) проведение воспитательной и
профилактической работы; 7) применение к осужденным мер поощрения и
взыскания, установление обязанностей и запретов, предусмотренных Уголовноисполнительным и
Уголовным кодексами РФ; 8) проведение первоначальных
мероприятий по розыску
осужденных; 9) привлечение к ответственности
осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания или исполнения
200
обязанностей, возложенных судом.
Надзорная компетенция прокуроров распространяется и на службу
201
судебных приставов,
включенную в число государственных структур.
«Учитывая довольно специфическое положение этой службы в системе органов
государственной власти (Министерство юстиции РФ осуществляет
организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных
приставов через Главного судебного пристава) и характер ее деятельности,
законодатель счел необходимым учесть это обстоятельство и в Законе о
200
Данные приведены Отделом по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний
Прокуратуры Ростовской области, 2005 // См.: www.mail_prok@donpac.ru.
201
См.: О судебных приставах: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (с изм. от 3 марта
2007 г.).
134
прокуратуре РФ».
202
Более того, на практике нередко встречаются случаи, когда
«только проверки прокуратуры выявляют факты бездействия должностных лиц
203
службы судебных приставов».
Еще одним направлением прокурорской деятельности выступает участие
прокурора в рассмотрении дел в судах уголовных, гражданских и иных дел.
В целях обеспечения надлежащего исполнения прокурорами своих
обязанностей Генеральной прокуратурой РФ был издан приказ от 20 ноября
2007 г. № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного
судопроизводства».
Данное направление имеет свои подотрасли (подфункции
): 1) участие
прокурора в рассмотрении гражданских, уголовных, арбитражных и
административных дел; 2) оспаривание незаконных решений, приговоров,
определений и постановлений суда. Еще И.Я. Фойницкий указывал на то, что по
содержанию деятельность прокурора в суде распадается на
законоохранительную и обвинительную. В этом он видел не только интересы
обвинения, но главным образом интересы правосудия
и законности.
204
Впоследствии подобную позицию занимали многие процессуалисты, в
205
частности В.М. Савицкий.
Прокурор обязан принять все меры для скорейшего рассмотрения дела в
суде, объективно исследовать оглашенные судом доказательства,
квалифицированно поддерживать обвинение или давать заключение,
ориентируя суд на вынесение законного акта, а в случае вынесения судом
незаконного акта – его обжаловать. Так, по данным статистики, в защиту
интересов граждан и государства в 2008 году прокурорами
206
направлено 42 527 исков и заявлений.
в суды было
202
Рябцев В. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российская юстиция. 1999. № 4.
203
См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год. М., 2007.
204
Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. 1. СПб., 1884. С. 616, 618. 620.
205
Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 57-58.
206
21.01.2009. Сегодня в прокуратуре области состоялось заседание расширенной коллегии, на
которой подведены итоги за истекший год // Новости прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области
http://www.volgoproc.ru/?nid=885.
135
Таким образом, «главное общее предназначение прокуратуры и суда как в
целом в механизме государства и общества, так и в сфере судопроизводства –
207
это выполнение правозащитной функции».
В этой связи представляется обоснованной позиция Р.В. Скоморохова и
В.Н. Шиханова: «Информацию о качестве проводимого расследования и уровне
законности следует аккумулировать в органах прокуратуры. Это обусловлено,
во-первых, тем, что прокурор является государственным обвинителем в суде,
во-вторых, его надзорными полномочиями за ходом предварительного
расследования, а в-третьих –
полномочиями по проверке законности
принимаемых правовых решений (об отказе в возбуждении уголовного дела, о
прекращении уголовного преследования и т.д.), т.е. надзором за результатом
расследования. В частности, суды могут направлять прокурору справки формы
№ 6 о результатах судебного разбирательства, а также информацию (по
установленной форме) о полноте и качестве собранных доказательств
эпизодов
преступной деятельности и доказанности участия обвиняемых в совершении
208
преступления».
Сопоставление статистических показателей, связанных с деятельностью
судов, в статистике других ведомств имеет большое значение как для выявления
объективных и субъективных причин выявленных расхождений, так и для
совершенствования нормативной основы учета в судебной статистике и
статистике других ведомств. В статистике органов прокуратуры в отчете формы
П «О работе прокурора» имеется ряд
сопоставимых показателей судебной
статистики и статистики органов прокуратуры в разделах 2 «Надзор за
исполнением законов органами, осуществляющими предварительное
расследование», и формы 5 «Участие прокурора в судебном разбирательстве по
уголовным делам», а также в форме № 1Е «О следственной работе» в разделе
209
3.
Прокурор участвует в рассмотрении уголовных дел, при этом участие
государственного обвинителя обязательно в судебном разбирательстве
207
Кобзарев Ф.М. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации:
Учебник /под ред. А.Ф. Смирнова. М., 2005. С. 184.
208
Скоморохов Р.В., Шиханов В.Н. Уголовная статистика: обеспечение достоверности. М., 2006.
209
Андрюшечкина И.Н. Анализ основных показателей деятельности судов общей юрисдикции на
основе данных судебной статистики // Судья. 2007. № 3, 4.
136
уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения. Государственное
обвинение могут поддерживать несколько прокуроров. Государственный
обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании,
излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам,
возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду
предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому
наказания. Прокурор
предъявляет или поддерживает предъявленный по
уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан,
общественных или государственных интересов. Однако если в ходе судебного
разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что
представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому
обвинение, он может отказаться от обвинения с изложением суду мотивов
отказа. Государственный обвинитель
до удаления суда в совещательную
комнату для постановления приговора может также изменить обвинение в
сторону смягчения.
Процессуальное положение государственного обвинителя прокурор
занимает только в суде первой инстанции. Что же касается участия прокуратуры
в контрольных стадиях уголовного процесса, а также в производстве по вновь
открывшимся обстоятельствам, задача прокурора – своим участием
содействовать правильному
законному разрешению дела. Процессуальный
закон предусматривает право прокурора ходатайствовать о пересмотре
вступившего в законную силу судебного решения путем принесения
апелляционного, кассационного или надзорного представления, поводом для
которого могут явиться жалобы и заявления граждан, поступившие в органы
прокуратуры.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано
самостоятельное структурное подразделение – Управление по обеспечению
участия
прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. Его задача – защита
конституционных прав граждан, вовлеченных в сферу уголовного
судопроизводства, а также охраняемых законом интересов общества и
государства путем обеспечения поддержания в суде от имени государства
обвинения по уголовным делам, принесения апелляционных, кассационных и
137
надзорных представлений на незаконные, необоснованные или несправедливые
судебные решения по уголовным делам.
Для выполнения этих обязанностей Управление разрабатывает
мероприятия, направленные на повышение качества и эффективности участия
прокуроров в стадии судебного производства; анализирует и обобщает
информацию, характеризующую состояние этой работы, практику применения
уголовного и уголовно-процессуального законодательства; организует работу,
связанную с внедрением
новых форм судопроизводства; изучает и внедряет
положительный опыт работы; проводит работу с отраслевыми кадрами,
стажировку работников нижестоящих прокуратур, совместно с управлением
кадров организует и осуществляет учебно-методические мероприятия;
совместно с управлением методического обеспечения и НИИ проблем
укрепления законности и правопорядка, исходя из потребностей практики,
разрабатывает пособия и рекомендации для прокуроров,
выступающих в судах
по уголовным делам; оказывает практическую помощь подчиненным
прокурорам в организации работы по участию в рассмотрении уголовных дел;
проводит проверки исполнения требований приказов и указаний Генерального
прокурора РФ по вопросам участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел
судами, контролирует устранение выявленных недостатков. Управление готовит
проекты представлений в Пленум Верховного Суда
РФ о даче разъяснений по
вопросам применения материального и процессуального права, а также
заключения по проектам таких постановлений; участвует в подготовке
предложений о совершенствовании действующего законодательства, дает
заключения по проектам законодательных актов.
Работа управления строится по зонально-предметному принципу на основе
взаимодействия с другими подразделениями Генеральной прокуратуры РФ, а
также
сотрудничества в проведении аналитической работы с Верховным Судом,
Министерством юстиции РФ, учебными и научными учреждениями.
Подразделения, выполняющие подобного рода деятельность, созданы
также в прокуратурах субъектов Федерации, прокуратурах крупных городов, а в
прокуратурах большинства городов и регионов деятельность по обеспечению
138
участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами осуществляют
специальные группы и прокуроры (помощники прокуроров).
Таким образом, основными направлениями деятельности Управления и его
подразделений, являются: контроль за работой прокуратур субъектов
Российской Федерации и специализированных прокуратур по организации
участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел, подготовке
апелляционных, кассационных и надзорных представлений на судебные
решения по уголовных делам, разрешению жалоб на вступившие в силу
приговоры, определения и постановления судов; непосредственное участие в
рассмотрении уголовных дел судами всех инстанций в случаях,
предусмотренных приказами и указаниями руководства Генеральной
прокуратуры РФ, а также рассмотрение жалоб на вступившие в законную силу
судебные решения по уголовным делам.
Обеспечению законности
в сфере экономики, социальной сфере, в защите
прав граждан, публичных интересов в значительной мере способствует участие
прокуроров в гражданском и арбитражном процессах. Оно дает ощутимые
результаты, выражающиеся в восстановлении нарушенных прав и других
общезначимых ценностей. О качестве и эффективности работы прокуратуры
свидетельствует тот факт, что иски прокуроров в порядке гражданского
судопроизводства
удовлетворяются судами более чем на 90 %, кассационные и
надзорные представления по гражданским делам – более чем на 80 %.
Проблемы участия прокурора в гражданском и арбитражном
судопроизводстве весьма актуальны. В настоящее время мы наблюдаем две
полярные тенденции в этой сфере деятельности прокурора. Одна из них состоит
в том, что проводимая в стране судебная реформа идет по пути усечения прав
прокурора как в гражданском, так и в арбитражном судопроизводствах. Так,
урезаны полномочия прокурора в арбитражном процессе, где они сводятся лишь
к предъявлению заявлений в суд в защиту государственных и общественных
интересов, принесение представления на неправосудные постановления суда
только по делам, возбужденным по инициативе прокурора. На иные незаконные
постановления арбитражных судов прокурор не в праве принести кассационное
представление. Другая же тенденция состоит в усилении и расширении прав
139
прокурора в части правозащитной функции, для выполнения которой прокурору
в части 4 статьи 27 Закона о прокуратуре представлены следующие полномочия.
В случае, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным
причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и
свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан
либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело общественное значение,
прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в
интересах пострадавших». То есть прокурор обязан защищать публичные
интересы, а также интересы несовершеннолетних, ветеранов, престарелых,
инвалидов и иных наиболее незащищенных категорий граждан в судебном
производстве.
Анализ состояния законности в гражданско-правовой сфере по материалам
прокурорских проверок свидетельствует об устойчивой тенденции роста
нарушений законодательства. Несвоевременная выплата заработной платы,
иные нарушения норм трудового, жилищного, градостроительного, санитарноэпидемиологического, природоохранного законодательства, законодательства,
регламентирующего права и льготы особой категории граждан – инвалидов,
пенсионеров, несовершеннолетних детей, вызывают рост их обоснованных
обращений в
органы прокуратуры и, как следствие, увеличение числа исков и
заявлений, предъявленных прокурорами в суд общей юрисдикции.
В этой сфере хорошие результаты показывает Астраханская область,
прокуроры которой за 10 месяцев 2008 года направили в суд «более 9 тысяч
исков и заявлений на общую сумму 125 миллионов рублей: свыше 7,5 тысяч
исков на 115 миллионов рублей – в интересах
государства и общества, около 1,5
тысячи исков на 10 миллионов рублей – в интересах граждан. Судами
рассмотрено 6820 исков, из них удовлетворено 6634 на общую сумму 45
миллионов рублей и по 180 заявлениям требования прокуроров удовлетворены
ответчиками добровольно в досудебном порядке на общую сумму 45 миллионов
140
рублей. Удовлетворяемость исковых требований прокуроров от числа
210
рассмотренных составляет 99,9 %».
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о двух
основных формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве:
– при подаче прокурором заявления в защиту интересов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или
в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц; в
защиту прав и законных интересов гражданина, если гражданин по
состоянию
здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не
может сам обратиться в суд);
– при вступлении прокурора в процесс, уже начавшийся по инициативе
211
других лиц, в целях дачи заключения по рассматриваемому вопросу.
По вопросу позитивности такого участия прокурора в гражданском
судопроизводстве высказываются различные точки зрения. В частности,
отдельные исследователи полагают, что участие прокурора в гражданском
судопроизводстве должно быть сведено к минимуму, из которого исключается:
дача прокурором заключений по рассматриваемому делу, возможность его
вступления в дело на любой стадии гражданского судопроизводства,
полномочия на
подачу кассационных и частных жалоб (представлений).
212
Некоторые авторы вообще выступают против участия прокурора в гражданском
213
судопроизводстве, определяя такое участие как "юридический атавизм.
Представляется обоснованной точка зрения ученых, предлагающих
214
минимизировать функции прокурора в гражданском судопроизводстве.
Минусом данного статуса органов прокуратуры в гражданском
судопроизводстве является то, что, во-первых, функция защиты прав и
210
Прокуратура Астраханской области – официальный сайт. Прокуратура области уделяет особое
внимание социальной направленности исковой работы. Результаты правозащитной деятельности
прокуратуры за 10 месяцев 2008 года. См.: http://
www.astrprok.ru/?viewarch=147&dpage=111&m=63&p=.2.7.11.12.13.&pgl=1.
211
Тарабрин Д.В. Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция.
2007. № 2.
212
См.: Степина Л. Проект ГПК РФ и роль прокурора в гражданском судопроизводстве // Законность.
2001. №7. С. 42.
213
См.: Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел – юридический атавизм //
Российская юстиция. 2001. № 5. С. 6.
214
См.: Безлепкин А.В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод
человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 14;
Тарабрин Д.В. Указ. раб. и др.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]