Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
181
основания правозащитной деятельности прокуратуры: это Конституция
Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные
законы, международные договоры Российской Федерации, а в отношении
деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации
− также нормативные правовые акты Президента Российской Федерации,
принятыми в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В
данном перечне, впрочем, упущены из виду
Постановления Конституционного
Суда Российской Федерации. Представляется необходимым в целях
поддержания логической последовательности внести в ст.3 Закона
соответствующее дополнение, указав на Постановления Конституционного
Суда Российской Федерации как на правовое основание деятельности органов
прокуратуры.
Фактическим основанием правозащитной деятельности является
поступившая в органы прокуратуры информация о нарушениях или
недостаточной обеспеченности конкретных прав и
свобод человека.
Соединяя фактическое и юридическое основание, прокуратура
осуществляет правовую квалификацию и на этом основании принимает
решение о наличии или отсутствии необходимости для прокурорского
реагирования. Кроме того, это служит ориентиром для определения формы
правозащитной деятельности. Если выявленные факты необеспеченности прав
человека вытекают из недостатков действующего законодательства, то
прокуратура избирает правотворческую форму
деятельности, если же
нарушения прав человека происходят вопреки требованиям закона, то
задействуется правоприменительный (правоохранительный) инструментарий.
4. Угрозы как элемент правозащитного механизма – это те факторы и
субъекты, которые порождают ситуацию нарушения или необеспеченности прав
человека и которым противодействуют органы прокуратуры в ходе своей
правозащитной деятельности. Необходимость выделения этого элемента
достаточно очевидна: «первым
элементом охраны выступает ее объект, а если
есть объект охраны, то должны быть источники угрозы, от которых он
охраняется. В целом их можно было бы назвать субъектами, от которых
182
охраняется объект. Именно они (субъекты) могут нападать, посягать,
282
осуществлять враждебные действия…».
Источники (субъекты) нарушения прав человека, которым может
противостоять прокуратура, достаточно четко указаны в ч.2 ст.1 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации»: это федеральные
министерства, государственные комитеты, службы и иными федеральные
органы исполнительной власти; представительные (законодательные) и
исполнительные органы субъектов Российской Федерации; органы местного
самоуправления; органы военного управления; органы контроля; органы,
осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие; судебные приставы; администрации органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры
принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и
заключенных под стражу; органы управления и руководители коммерческих и
некоммерческих организаций.
Из этих положений видно, что полномочия прокуратуры не всеобъемлющи
и что она
обеспечивает защиту прав человека не от всех возможных
посягательств. Остается целый ряд субъектов, которые могут нарушать права и
свободы человека, но прокурорским надзором они не охватываются. К таким
субъектам, выведенным из-под правозащитной юрисдикции прокуратуры,
относятся, в частности: Президент Российской Федерации, Федеральное
Собрание РФ, все органы судебной власти, а также
граждане. Тем не менее в
отношении этих субъектов прокуратура сохраняет такой серьезный инструмент
воздействия, как уголовное преследование.
5. Средства правозащитной деятельности прокуратуры – это те
конкретные юридические меры, которые она правомочна применять в случае
выявления нарушений прав человека. К ним относятся, в частности:
прокурорский протест; требование о предоставлении материалов; возбуждение
уголовного дела
или производства об административном правонарушении;
представление об устранении нарушений закона; предостережение о
недопустимости нарушения закона; участие в рассмотрении дел судами;
282
Варданян Д.С., Летяев В.А. Правозащитная система России и личность. Волгоград, 2007. С.47-48.
183
представление о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по
гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам
(полномочие Генерального прокурора РФ); внесение предложений об
изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных
нормативных правовых актов; издание приказов, указаний, распоряжений
внутриорганизационного характера и др.
6. Результаты правозащитной деятельности прокуратуры
– это реально
имеющие место изменения в общественной жизни, вызванные принятыми
прокуратурой мерами по обеспечению и защите прав человека. Для их оценки
необходим регулярный мониторинг, направленный на определение степени
эффективности правозащитной деятельности прокуратуры.
Таким образом, механизм правозащитной деятельности прокуратуры –
это динамическая система взаимосвязанных факторов, образующих
завершенный цикл прокурорской деятельности по защите
конституционных прав, свобод и законных интересов человека. Основными
элементами данного механизма выступают субъекты, объекты, основания,
угрозы, правовые средства и социальные результаты защиты конституционных
прав и свобод.
3.2. Правовые формы и методы деятельности прокуратуры в целях
обеспечения прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации
Российская прокуратура традиционно стоит на страже прав и свобод
человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление
надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности,
способствуя тем самым реальному обеспечению гарантированных
Конституцией РФ прав и свобод.
Работа по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
находит отражение в текущих и перспективных планах работы прокуратуры.
Мероприятия по защите их прав и свобод включаются во все разделы планов
работы. «Использовать всё в комплексе – анализ, умелый контроль, …знание
людей, категорий дел, умение находить не только факты, но и основания,
направления, где эти факты искать, где преступление выявлять» – вот главные
184
задачи прокурора. Как отмечают сами прокурорские работники, необходимо
«привить людям заинтересованность и поднять положение прокурора в
гражданском и арбитражном процессе», «методами общего надзора выявлять,
отслеживать, давать оценки, реагировать на факты преступлений».
283
Однако прокурор не может подменять другие государственные органы.
Поэтому необходимо кардинально решить еще одну проблему – заставить
контролирующие органы выполнять свои функции. От исполнения законов
зависит достижение высокого уровня социально-экономической жизни,
обусловливающего динамику и структуру всех преступлений.
Правоохранительная деятельность многопланова, функционально
разнородна. Так, прокурором осуществляются следующие направления
(функции) правоохранительной деятельности
: конституционный контроль,
правосудие, организационное обеспечение деятельности судов; прокурорский
надзор; выявление и расследование преступлений, оказание юридической
помощи. Для выполнения указанных функций выделяются конкретные органы,
284
которые и именуются правоохранительными.
Следовательно, прокурорский
надзор – направление правоохранительной деятельности, а прокуратура –
элемент системы правоохранительных органов.
Говоря о правозащитной, а не о правоохранительной функции
прокуратуры, мы исходим из того, что в соответствии со статьей 2
Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуроры осуществляют надзор за
исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в
целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод, а также охраняемых законом интересов общества и
государства.
Применяя термин "защита" прав и свобод граждан и законных интересов
государства, мы полагаем, что во многих случаях он является синонимом
термина "охрана", поскольку законодателем оба этих термина используются для
обозначения деятельности, которая состоит в обеспечении, соблюдении прав и
свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов
государства. Так, в статьях 2 и 45 Конституции РФ говорится о государственной
283
Шевченко С. Защита человека – главная задача прокурора // Законность. 2005. № 10.
284
Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М.: Зерцало, 1997. С.7-19.
185
защите прав и свобод человека и гражданина, а в статье 82 – об охране этих
прав и свобод. В статье 7 Конституции сказано, что в Российской Федерации
признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные
формы собственности, а в статьях 9 и 114 применяется термин "охрана"
собственности.
285
Реализация правозащитной функции основана на государственно-властных
полномочиях прокуратуры. Законодательство, возложив на органы прокуратуры
«обязанность защиты прав и свобод человека и гражданина на основе
законности и верховенства закона, предоставляет органам прокуратуры,
прокурорского надзора соответствующие полномочия для осуществления этих
задач и функций».
286
Полномочия прокурора – это объем прав и обязанностей, которыми
располагает должностное лицо прокуратуры для осуществления возложенных
на него функций. Так, прокурор в целях своевременного выявления нарушений
законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц
вправе осуществлять полномочия, предусмотренные статьей 22 Закона о
прокуратуре.
287
Разноплановость предоставленных прокурору полномочий обусловила
появление в юридической литературе попыток их классификации.
Отдельные авторы выделяют: 1) полномочия по своевременному
выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и
285
Чурилов А.В., Гущин В.3. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом
государстве // Государство и право. 1998. № 5. С. 60.
286
Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб., 2001.
287
А именно: 1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории
и в помещения поднадзорных ему организаций, учреждений и предприятий: федеральных органов
исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления,
органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих
2) иметь доступ к документам и материалам вышеперечисленных органов и организаций; 3) проверять
исполнение законов в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона, акцентируя внимание
на защите закрепленных в Конституции РФ личных, трудовых, имущественных, жилищных, экологических,
избирательных, политических и иных прав и свобод человека и гражданина; 4) требовать от руководителей
и
других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов,
статистических и иных сведений; 5) при осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и
управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений
по жалобам на действия подчиненных организаций; 6) требовать выделения специалистов для выяснения
возникших вопросов; 7) требовать от руководителей и других
проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, 8) требовать
проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; 9) вызывать
должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
должностных лиц поднадзорных органов
организаций,
186
условий) и установление виновных в этом лиц; 2) полномочия, направленные на
устранение уже выявленных нарушений (реальных или возможных) законов и
способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности
лиц, виновных в нарушении закона;
288
другие – группируют их на: 1)
полномочия по осуществлению уголовного преследования и 2) полномочия по
289
осуществлению надзора.
Третьи считают, что полномочия прокурора должны
классифицироваться следующим образом: 1) полномочия прокурора в связи с
осуществлением им процессуального руководства уголовным преследованием;
2) полномочия прокурора в связи с осуществлением им надзора за
процессуальной деятельностью органов, осуществляющих ОРД и
предварительное расследование (следствие и дознание); 3) полномочия
прокурора в связи с его участием в уголовно-процессуальной
деятельности в
целях создания условий законности и исключения нарушений прав и законных
интересов всех участников уголовного процесса.
290
В.И. Басковым и Б.В. Коробейниковым выделены: 1) полномочия
прокурора в связи с осуществлением им функции надзора за исполнением
законов; 2) полномочия прокурора в связи с участием его в уголовнопроцессуальной деятельности и 3) полномочия властно-распорядительного
291
характера.
Исходя из того, что прокурорский надзор представляет собой
государственно-властное наблюдение за единообразным исполнением правовых
предписаний с принятием мер к восстановлению нарушенных прав, «прокурор
выполняет роль государственного гаранта реализации основного назначения
уголовного судопроизводства, что обязывает его инициативно и своевременно
предупреждать нарушение законов участниками уголовного
292
судопроизводства».
Масов А.П. предлагает в надзорной деятельности прокурора ориентировать
на мероприятия, которые должны проводиться в тех государственных органах,
на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод
288
Например, см.: Ястребов В.Б. Учебник прокурорского надзора. М., 2005. С. 218.
289
См.: Прокурорский надзор / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 4-е изд. М., 2003. С. 230-231.
290
Крюков В.Ф. Указ. раб.
291
Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: Учебник для студентов юридических
вузов и факультетов с приложением нормативных актов. М., 2001. С. 143.
292
Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам:
современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. № 10.
187
человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы и их
должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные
на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и
свобод.
293
Поэтому, осуществляя надзор, прокурор должен действовать строго в
рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в
оперативно-хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их.
В.И. Шинд относит к сфере правового регулирования деятельности
прокуроров и элементам их компетенции такие полномочия прокурора,
которыми определяются: 1) вопросы, по которым они вправе принимать
решение или участвовать в их решении; 2) форма осуществления надзора; 3)
объекты, за законностью деятельности которых прокуроры осуществляют
надзор; 4) пределы надзора (пространственные и временные).
294
Ряд ученых разграничивают правомочия прокурора по признаку их
целенаправленности – на правовые средства, используемые для выявления
нарушений законности и обстоятельств, способствующих их совершению, или
их устранения или их предупреждения; либо по признаку использования их в
уголовном судопроизводстве (правовые средства, применяемые прокурором в
уголовном процессе или вне его) или в гражданском судопроизводстве; либо по
признаку широты использования в прокурорской работе – на всеотраслевые
(общие) и отраслевые (в конкретных отраслях надзора) правовые средства.
295
Нам близка классификация определения компетенции прокуратуры при
решении задачи устранения нарушений законности при издании правовых актов
по четырем направлениям: 1) совокупность полномочий, которыми прокуроры
наделены для выполнения этой задачи; 2) состав учреждений и организаций,
акты которых проверяются в порядке общего надзора; 3) виды правовых актов,
издаваемых учреждениями и организациями, входящими в указанный состав;
4) содержание актов, с которыми закон связывает порядок их оспаривания.
296
На наш взгляд, принятие прокурором мер к предупреждению и устранению
нарушений законности является завершающей стадией правоприменительного
293
Масов А.П. Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 2003. С.34.
294
Шинд В.И. О некоторых вопросах компетенции прокуроров и ее правовом регулировании //
Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР. М., 1978. С. 48.
295
Сафонов А.П. О некоторых принципах регулирования трудовых отношений // Государство и право.
1996. №7. С.22.
296
Березовская С.Г. Вопросы компетенции прокуроров // Совершенствование правового
регулирования прокурорского надзора в СССР. М., 1978. С.35.
188
процесса. Реализация правозащитной функции основана на государственновластных полномочиях прокуратуры, которые выражаются в актах
прокурорского реагирования. Такой вывод можно сделать исходя из
определений правозащитной деятельности и механизма правозащитной
деятельности прокуратуры.
297
На основе предоставленных прокурору полномочий выработаны методы
прокурорской деятельности и средства реагирования на нарушения закона для
восстановления нарушенных прав и свобод граждан и предупреждения
правонарушений. Под средствами прокурорского реагирования следует
понимать предусмотренные законами действия и правовые акты, с помощью
которых реализуются полномочия прокуроров.
В литературе предлагается классификация средств прокурорского
реагирования в зависимости от цели, на достижение которой они направлены.
Так, по цели средства прокурорского надзора классифицируются на:
1) средства, направленные на выявление нарушений законов (вызов
должностных лиц для дачи объяснений по вопросам, имеющим значение для
обнаружения случаев нарушения закона; истребование
от органов дознания и
следователей для проверки материалов уголовных дел, отдельных документов;
истребование из суда любого дела со вступившими в силу приговорами,
определениями, постановлениями и др.);
2) средства, направленные на устранение выявленных нарушений законов
(протесты на незаконные акты и действия должностных лиц; требования об
отмене незаконных и необоснованных постановлений органов дознания
следователей, а также постановлений администрации органов и учреждений,
исполняющих наказания, мест содержания заключенных под стражу о
,
наложении дисциплинарных взысканий и др.);
3) средства, преследующие цель предупреждения нарушений законов. В
качестве примера можно привести такие средства реагирования, как дача
согласия на совершение определенных действий, или принятие решения,
участие в производстве следственных и
других процессуальных действий лица,
производящего дознание, или следователя и т.д.;
297
См. определение правозащитной деятельности прокуратуры на стр. 164, а механизма
правозащитной деятельности прокуратуры – на стр. 170 настоящего исследования.
189
4) средства, направленные на привлечение к ответственности должностных
лиц, допустивших нарушение закона. Такими средствами являются
возбуждение уголовного дела или производства об административном
правонарушении; представление с предложением о наложении
дисциплинарного взыскания;
5) средства, обеспечивающие возмещение ущерба, причиненного
нарушениями законов. В этих целях прокурор предъявляет и поддерживает в
судах иски в интересах пострадавших; дает
письменные указания органам
дознания и предварительного следствия о принятии мер по обеспечению
298
гражданского иска.
Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их
причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных
нарушением законов, степени вины правонарушителя. Поэтому, на наш взгляд,
их следует разделить на три группы: 1) средства, с помощью которых прокурор
выявляет нарушения закона; 2) средства реагирования на выявленные
нарушения; 3) средства предотвращения нарушений законности.
Данная классификация является
условной, поскольку и в теории, и в
практике работы органов прокуратуры подчас невозможно четко разграничить
действия прокурора по выявлению нарушений закона и по их устранению. Так,
в ходе приема и рассмотрения жалоб на действия органов предварительного
расследования могут одновременно сочетаться и выявление нарушений, и их
устранение, что обычно оформляется одним процессуальным
документом –
требованием прокурора об устранении нарушений федерального
законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного
следствия.
Закон не регламентирует в какой форме (письменной или устной)
излагается данное требование прокурора. И хотя возможны оба варианта, на
наш взгляд, предпочтительнее письменная форма. Требование прокурора
должно содержать конкретные факты нарушения федерального
законодательства, в нем
должны быть указаны должностные лица, допустившие
нарушения. Мотивировка вынесения требования прокурора должна быть ясной,
298
Прокурорский надзор /под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С.125-130.
190
грамотной, аргументированной. В ней должны быть указаны нарушенные
правовые предписания материального и процессуального федерального
законодательства, последствия, которые наступили или могут наступить в
результате допущенных нарушений и конкретные предложения по устранению
допущенного нарушения.
Таким образом, акты прокурорского реагирования – это правовые акты
(документы), являющиеся формой реагирования на выявленные нарушения
законов, выносимые только прокурорами в порядке реализации их полномочий,
которые обязательны для исполнения теми органами и их должностными
лицами, которым они предписаны.
Акты прокурорского реагирования и действия лиц, которым они
адресованы, составляют заключительный этап в механизме правозащитной
деятельности прокуратуры по защите конституционных прав, свобод и
законных интересов человека – а именно принятие прокурором мер к
предупреждению и устранению нарушений законности, причин и условий, им
способствующих, в ходе осуществляемой надзорной деятельности.
Согласно Федеральному закону «О прокуратуре» актами прокурорского
реагирования на нарушения законодательства являются: а) протест прокурора
(ст. 23), б) представление прокурора (ст. 24), в) постановление о возбуждении
уголовного дела или производства об административном правонарушении
(ст. 25); г) предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).
Акты прокурорского реагирования определены не только законом о
прокуратуре, но и нормами уголовно-процессуального, административного,
гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства.
Они должны быть своевременными, оперативными, обоснованными,
утверждающими, комплексными, адекватными, законченными. При этом они
должны дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.
В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его
заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган
или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган
или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд. Протест
подлежит обязательному рассмотрению не позднее
чем в десятидневный срок с
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]