Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
51
не позволяло бы ей сохранять должную независимость и объективность,
которая необходима для осуществления надзорной деятельности. В
соответствии с действующим законодательством, прокуратура не находится в
формальной подчиненности какому-либо иному государственному органу. При
этом успешная реализация правозащитной функции прокуратуры возможна
лишь на основе сотрудничества с иными органами государственной власти при
одновременном недопущении
их «подмены» путем выхода за рамки
собственной компетенции, а равно при условии невмешательства иных органов
власти в надзорную деятельность органов прокуратуры за исключением строго
определенных случаев, предусмотренных законом.
1.3. Объекты правозащитной деятельности прокуратуры
Объекты воздействия – важнейшая характеристика любой осмысленной
человеческой деятельности, придающая ей целенаправленный характер,
определяющая ее вектор. С общенаучной точки зрения, «под объектом
исследования принято понимать все то, что противостоит субъекту».
85
Связка
между субъектом и объектами детерминирует само содержание осуществляемой
деятельности.
Проблема объектов правозащитной деятельности допускает различные
варианты решения. В частности, предпринимаются попытки рассмотреть ее
через призму конструкции «правозащитные отношения». С этой точки зрения
объектом (предметом) правозащитного отношения признаются «условия
существования человека, материальные и нематериальные блага, социально
значимые действия и их
обеспечиваемую принудительной силой государства».
результаты, которые поставлены под защиту,
86
Однако объекты социального отношения и объекты деятельности – далеко
не тождественные явления. В этой связи нам представляется, что объектами
правозащитной деятельности является та часть социальной реальности, защита
85
Шабалин В.А. Методологические проблемы правоведения (В связи с теорией и практикой
социалистического управления). Саратов, 1972. С.42.
86
Анисимов П.В., Медведицкова Л.В. Теоретико-правовые и организационные основы
правозащитной системы в Российской Федерации. Волгоград, 2007. С.36.
52
которой непосредственно осуществляется в ходе указанного вида деятельности.
Само наименование «правозащитная деятельность» вполне определенно
свидетельствует о том, что в качестве ее объекта выступает право. Но само это
понятие, в свою очередь, является многозначным, и следует уточнить, в каком
значении о праве идет речь в данном случае.
Едва ли можно предположить, что
подразумевается защита позитивного
права (объективного права, правовых норм). Как известно, правонарушения и
другие противоправные деяния представляют собой посягательства на не сами
правовые нормы, которые от подобного рода действий сами по себе не
страдают, поскольку продолжают существовать и действовать. Угрозой для
правовой нормы выступает, например, ее отмена в установленном порядке, но
правозащитная деятельность прямо не нацелена на предотвращение такого рода
явлений.
Поэтому представляется единственно возможным тот вывод, что
объектами правозащитной деятельности выступает право в субъективном
смысле. Однако понятие субъективного права также не является чем-то
очевидным и общепринятым. Так, Н.И. Матузов указывает, что еще до
революции сложилось значительное многообразие трактовок этого
понятия,
например: как «власти осуществлять интерес и навязывать свою волю другим»
(Г.Ф. Шершеневич); «юридической власти субъекта над объектом» (А.А.
Рождественский); «сферы влияния и юридической власти человека в обществе»
(Н.Н. Алексеев); «средства распределения и осуществления человеческой мощи
над лицами и вещами в процессе социального общения» (П.Г.
Виноградов);
«совокупности полномочий, рассчитанных на обеспечение какого-либо
интереса» (Ф. Регельсбергер).
87
Данная проблема привлекала к себе внимание и западных ученых-юристов.
Так, Г. Кельзен в результате проделанного анализа пришел к выводу, что
понятие субъективного права используется в различных смыслах: либо как
отражение существующей по отношению к этому индивиду правовой
обязанности, либо как предоставленная индивиду правовая власть прибегать к
87
Цит. по: Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С.72.
53
иску, либо как власть участвовать в создании индивидуальных или общих норм,
либо, наконец, как положительное (официальное) позволение.
88
В настоящее время наиболее распространенным является представление, в
соответствии с которым субъективное право есть «закрепленная за
управомоченным субъектом… возможность пользования определенным
социальным (экономическим, политическим, духовным, культурным и т.п.)
благом посредством собственного активного поведения и (или) требования
должного поведения от обязанного лица».
89
Возникает неизбежный вопрос о соотношении понятий «субъективные
права» и «права человека». Прежде всего, бросающееся в глаза различие
состоит в том, что первое понятие представляет собой научно-теоретическую
конструкцию, которая выработана исключительно в доктринальных целях и
практически не используется в действующем законодательстве; что касается
второй категории, то она широко признана и
востребована на уровне как
национального законодательства, так и международного права, причем
небезосновательно претендует на роль одного из основополагающих начал
всего современного права.
Однако, помимо сферы применения, между правами человека и
субъективными правами, очевидно, имеют место определенные различия
содержательного характера.
Основная разница, как вытекает из самих наименований этих правовых
явлений, заключается в
их субъектном составе. В противоположность
позитивному праву, которое существует как бы объективировано, привязано
только к своим текстуальным источникам, субъективные права и права человека
имеют конкретных персонально определенных носителей, однако в первом
случае этим носителем выступает любой субъект права, во втором –
исключительно человеческое существо.
В этом смысле, как представляется, соотношение «субъективных
прав» и
«прав человека» представляет собой соотношение целого и части. Можно
88
См. подробнее: Чистое учение о праве Ганса Кельзена. Сб. пер. Вып.1. М., 1989. С.88-101.
89
Сенников И.Е. Использование права как форма непосредственной реализации юридических норм.
Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2003. С.7.
54
выделять различные группы субъективных прав по тем или иным критериям; в
частности, в зависимости от субъекта вполне резонно говорить, помимо прав
человека, о правах государственных органов, правах должностных лиц, правах
юридических лиц и т.п.
Сами права человека также могут определяться по-разному, причем за
редакционными расхождениями в формулировках стоят более
или менее
серьезные различия в концептуальном понимании смысла данного явления.
Например, согласно мнению М.М. Утяшева и Л.М. Утяшевой, «права человека –
это легитимные притязания человека, основанные на их естественно-природном
происхождении, и природа которых не зависит ни от какого бы то ни было
90
человека, ни от государства».
В.А. Четвернин полагает, что «права человека – это такие социально
значимые притязания на некую меру свободы, которые совместимы с
принципом формального равенства, которые могут быть всеобщими
требованиями свободы… Эти основополагающие права (права и свободы)
существуют не в силу закона, а в силу их взаимного признания внутри круга
субъектов государственно-правового
общения».91
В данных определениях, при всей их схожести, тем не менее присутствуют
некоторые принципиальные отличия. Прежде всего речь идет о происхождении
и способе социального признания прав человека: в первом варианте
утверждается, что они не зависят ни от человека, ни от государства, а во второй
формулировке говорится о том, что права существуют
в силу их взаимного
признания субъектами.
С нашей точки зрения, естественно-правовая концепция, которая
настаивает на том, что права человека имеют объективную природу и
существуют независимо от их официального закрепления, имеет существенные
изъяны. В первую очередь, она порождает неустранимую неопределенность на
уровне правоприменительной практики. В самом деле, каким образом
государственные органы
, призванные защищать права человека (например,
прокуратура) могут выполнять свою функцию, если само содержание этих прав
90
Утяшев М.М., Утяшева Л.М. Права человека в современной России: Учебник для вузов и средних
учебных заведений. Уфа, 2003. С.12.
91
Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. М., 2003. С.21.
55
нигде и никак не зафиксировано? Будет ли это означать, что объем социальных
благ, получаемый лицом в рамках своего права, будет зависеть исключительно
от усмотрения того властного субъекта, который в конкретном случае
обеспечивает правозащиту?
Если же предположить, что права человека могут иметь место без
формального закрепления, и в этом случае они лишаются
государственной
защиты, то возникает другой вопрос: в чем же практическая ценность
констатации существования таких прав, если их носитель не имеет возможности
обратиться за помощью в их реализации и защите?
Для целей исследования, посвященного правозащитной деятельности
государственных органов, представляется наиболее целесообразным
руководствоваться тем представлением, что права человека должны обладать
четко определенным
содержанием, поскольку в противном случае трудно
требовать их защиты. Следовательно, с точки зрения государства, защите
подлежат лишь те права человека, которые юридически закреплены в нормах
внутринационального или международного права. О правах человека, не
имеющих формально-юридического бытия, можно вести речь лишь условно,
как о политических, этических, идеологических явлениях, но не как
об объектах
государственной защиты.
Таким образом, под правами человека можно понимать формально
определенные возможности индивида пользоваться теми или иными
социальными благами, обеспеченные защитой государства.
Чтобы более предметно рассмотреть права человека как объект
деятельности органов прокуратуры, необходимо обратиться к анализу
нормативного материала и, в частности, текста Федерального закона «О
прокуратуре Российской
24.07.2007 г.).
92
Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1 (в ред. от
В соответствии с ч.1 ст.1 данного закона, прокуратура Российской
Федерации – это единая федеральная централизованная система органов,
осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением
92
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
56
Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на
территории Российской Федерации. В ч.2 ст.1 перечислены основные
направления деятельности прокуратуры, в числе которых назван надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными
министерствами, государственными комитетами, службами и иными
федеральными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Однако, с нашей точки зрения, нет оснований отождествлять деятельность
прокуратуры по защите прав и свобод человека с этим направлением
прокурорского надзора. В действительности правозащитная деятельность
прокуратуры значительно шире по
своему объему и содержанию.
Ст.18 Конституции Российской Федерации содержит положение
принципиальной важности, согласно которому права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются
правосудием. В этой формулировке, как видим, отсутствует прямое указание на
то,
что права и свободы определяют также деятельность органов прокуратуры,
однако такой вывод является логически необходимым, поскольку прокуратура
занимается не чем иным, как именно применением законов и, следовательно, на
нее данный принцип распространяется в полной мере.
Кроме того, в той же ч.2 ст.1 Закона о прокуратуре указывается, что все
направления деятельности прокуратуры
осуществляются «в целях обеспечения
верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод
человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и
государства».
Коль скоро вся деятельность прокуратуры преследует цель защиты прав и
свобод человека, то она носит в полном смысле правозащитный характер, и
57
надзор за соблюдением прав и свобод человека – лишь один из ее частных
случаев. Правозащитное содержание, таким образом, присутствует и в таких
формах прокурорской деятельности, как надзор за исполнением законов
федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и
др.; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие; администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание
; координационная деятельность
прокуратуры; ее участие в правотворческой деятельности и т.п.
Попутно стоит заметить, что сам принцип разграничения различных сфер
прокурорской деятельности, использованный в ч.2 ст.1 Закона о прокуратуре,
является не совсем последовательным и заслуживает критики с точки зрения
юридической техники.
Во-первых, из формулировок ч.2 ст.1 вытекает, что надзор
за исполнением
законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека – это несовпадающие
явления. Иными словами, предполагается, будто бы реализация норм
законодательства и реализация прав и свобод человека – два процесса, который
проходят по отдельности друг от друга и, соответственно, требуют двух
самостоятельных видов прокурорского надзора. Но в действительности, как
известно, права
и свободы человека в обязательном порядке имеют
юридическую форму, т.е. закрепляются в соответствующих положениях
национального законодательства и международного права. Иначе говоря,
осуществление прав и свобод человека органами власти и другими субъектами
представляет собой, по существу, часть той деятельности, которая в Законе о
прокуратуре обозначена как «исполнение законов».
Трудно согласиться
с точкой зрения, будто бы такое разделение
подчеркивает приоритет прав человека и усиливает правозащитную роль
прокуратуры.
93
Не совсем ясно, каким образом подобный прием
законодательной техники может способствовать достижению каких-либо
93
См., например: Маршунов М.Н. Комментарий к Закону «О прокуратуре Российской Федерации».
М.-СПб., 1998. С.70. Миронов В.О. Обеспечение законности при реализации прав и свобод человека и
гражданина // Гражданин и право. 2006. № 6.
58
практических результатов, тем более что он явно нарушает логику группировки
нормативного материала.
Во-вторых, несовершенна сама формулировка «соблюдение прав и свобод
человека». Она не соответствует общепринятой терминологии, сложившейся в
общей теории права. Применительно к субъективным правам такая форма
реализации, как соблюдение, не выделяется. Известно, что традиционным для
отечественной теории права является
указание на три формы реализации права,
которые различаются в зависимости от того, какой вид правовой нормы
реализуется. Обязывающим нормам права соответствует такая форма
реализации, как исполнение, управомочивающие нормы реализуются в форме
использования, а «соблюдение» коррелирует с запрещающими нормами права.
94
Необходимо также соотнести понятия «объекты правозащитной
деятельности» и «предмет надзора». О предмете прокурорского надзора прямо
говорится в соответствующих нормах Закона о прокуратуре. Например, в
отношении надзора за соблюдением прав и свобод человека указывается, что
его предметом является «соблюдение прав и свобод человека и гражданина
федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и
иными федеральными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций»
(ч.1 ст.26).
Можно сделать вывод, что предметом прокурорского надзора законодатель
считает степень реализации субъектами права тех
стандартов и образцов
поведения, которые заложены в правовых нормах. Таким образом, различие
между предметом надзора и объектами правозащитной деятельности
определяется нетождественностью самих понятий «надзор» и «защита». По
самому смыслу слова, надзор – это, в первую очередь, наблюдение, сбор
94
См. подробнее: Лазарев В.В. Применение советского права. – Казань, 1972. С.9-12; Дюрягин И.Я.
Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С.8-9; Вопленко Н.Н. Реализация права. Волгоград,
2001. С.13-15.
59
информации, и направлен он на определенную сферу, участок общественной
жизни, с тем чтобы получить о ней необходимые сведения. Защита, в свою
очередь, – это действие, имеющее своей целью отражение посягательства;
«всякая вещь, предмет, скрывающий, охраняющий, окружающий кого или что...
заступничество, покровительство.
95
Таким образом, предметом надзора является
реализация субъективного права, а объектом юридической защиты – само это
право, которое должно быть восстановлено путем ликвидации допущенного
нарушения.
96
Далее, представляется необходимым несколько конкретизировать круг тех
прав, которые выступают объектами защиты со стороны прокуратуры. Это
связано с тем, что права человека сами по себе многочисленны и разнообразны,
а кроме того, существует ряд пограничных, тесно связанных с ними правовых
явлений, в отношении которых также могут иметь место притязания на их
защиту со стороны государства, в том числе органов прокуратуры.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» во всех
случаях оперирует понятием «права и свободы человека и гражданина», не
поясняя, какой именно смысл вкладывается в данное выражение. Как известно,
права человека – это юридические возможности, принадлежащие индивиду
независимо от наличия или отсутствия гражданства, а
права гражданина
обусловлены устойчивой юридической связью лица с конкретным
государством. Общей их чертой является универсальный характер: они
представляют собой элементы общего, а не специального правового статуса.
Означает ли это, что не подлежат защите со стороны прокуратуры специальные
субъективные права, не включаемые обычно в состав «прав и свобод человека и
гражданина»
− например, вытекающие из профессиональных особенностей
лица, из его принадлежности к той или иной социальной группе, из участия в
обязательствах и т.п.? Думается, что такой вывод был бы неверным, поскольку
все субъективные права индивида в той или иной степени производны от прав
человека, выступают способом их осуществления.
95
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 668.
96
См.: Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722-2002 гг.):
История, события, люди. М., 2003. С.188-189.
60
Закон о прокуратуре не содержит упоминаний о правах других категорий
субъектов, помимо человека и гражданина. В частности, прямо не говорится о
том, что прокуратура защищает также права юридических лиц, права
государственных органов и должностных лиц и т.п. Однако из этого факта
также не следует, что данные права к объектам правозащитной
деятельности
прокуратуры вообще не относятся. Защита подобного рода субъективных прав
полностью охватывается первым направлением прокурорского надзора, а
именно «надзором за исполнением законов», поскольку, как уже было
обосновано выше, никакие субъективные права не существуют в отрыве от их
законодательного закрепления.
Закон о прокуратуре также не уточняет, в каких юридических источниках
должны
быть зафиксированы права, подлежащие защите. Однако это с
достаточной ясностью вытекает из ст. 3 Закона, озаглавленной «Правовые
основы деятельности прокуратуры Российской Федерации». Согласно данной
статье, «организация и порядок деятельности прокуратуры Российской
Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ,
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами,
международными договорами Российской Федерации». Таким образом,
прокуратура
обязана обеспечивать защиту не только тех прав, которые
установлены российским законодательством, но и тех, которые
предусматриваются нормами международного права. Из данной статьи также
следует, что так называемые «общепризнанные принципы и нормы
международного права» прокуратура применяет в том виде, в каком они
закреплены в конкретных международных договорах, имеющих обязательную
силу для
Российской Федерации.
Интересны результаты анкетирования прокурорско-следственных
работников и судей Северо-Западного федерального округа, проведенного А.
Чумаковым, который отмечает, что «практики не проявляют активности в
изучении и реализации европейских стандартов в области прав человека.
…Оказалось, что никто из опрошенных прокуроров и следователей в
процессуальных документах по уголовным делам никогда не ссылался на
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]