Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
141
интересов граждан возложена на иные государственные и муниципальные
215
органы, во-вторых, "процессуальная привилегия"
прокурора давать
заключения по рассматриваемому гражданскому делу влияет, на наш взгляд,
далеко не в положительную сторону на принципы диспозитивности и
состязательности в гражданском судопроизводстве, так как авторитет
государственной власти во многих случаях достаточно велик (как для лиц,
участвующих в деле, так и для суда), что может сделать подобное заключение
неким "
образцом", с которым необходимо согласиться и которому надо
следовать в конкретном случае, что далеко не всегда соответствует истине. И то,
что в соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом РФ прокурор дает
заключение не после судебных прений, а до них, роли не меняет.
В этой связи не представляется возможным согласиться с исследователями,
считающими
, что дача заключения прокурором в гражданском
судопроизводстве должна расцениваться как реальная форма осуществления
прокурорского надзора и содействие суду в правильном истолковании и
216
применении закона.
Таким образом, по поводу участия прокурора в
гражданском судопроизводстве в форме дачи заключения, полагаю, что нормы,
устанавливающие возможность и порядок такого участия, носят временный
характер.
Генеральная прокуратура РФ разъяснила, что «в случае обращения
прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно
содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим
гражданином. Отсутствие
в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ перечня уважительных причин и
критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может
обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления
(заявления) от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов,
по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом
должны
быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность
самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки
215
Терминология В. Похмелкина (См.: Похмелкин В. Указ. соч.).
216
См.: Власов А. Катаракта на "око государево" // Российская юстиция. 2001. № 8.
142
уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд,
217
принадлежит суду».
Таким образом, отсутствие исчерпывающего перечня уважительных
причин, ввиду которых гражданин сам не может обратиться в суд за защитой
своих прав, свобод и законных интересов, а также наличие в законе
формулировки "другие уважительные причины", свидетельствует о том, что
круг граждан, в защиту которых прокурор может обратиться с заявлением,
действующим законодательством определен
достаточно абстрактно.
Более того, помимо отсутствия четкой законодательной позиции по
данному вопросу, нет и судебной практики высших судебных инстанций
России.
Как отмечают некоторые исследователи, к другим уважительным
причинам могут быть отнесены: тяжелая жизненная ситуация, в которой лицо
оказалось в результате стихийного бедствия, катастрофы, межэтнического
конфликта, потери работы; служебная зависимость от работодателя
; тяжелое
материальное положение гражданина, не позволяющее ему оплатить услуги
адвоката; нахождение у гражданина на иждивении несовершеннолетних детей,
нетрудоспособных членов семьи и необходимость постоянного ухода за ними;
отдаленность места проживания от места нахождения суда; препятствия со
стороны работодателя в получении работником документов, подтверждающих
факт невыплаты заработной платы и размер задолженности, бедность,
многодетность, неграмотность истца и др.
218
По нашему мнению, расширенное толкование судом нормы части 1 статьи
45 ГПК РФ может привести к неправомерному отказу в принятии заявления,
поданного прокурором, либо неправомерному принятию заявления, поданного
участником процесса и, как следствие, в обоих случаях к нарушению принципов
равенства граждан перед судом и процессуального равноправия сторон.
Таким образом, Гражданско-процессуальный кодекс
РФ нуждается в
корректировке. В этой связи представляется обоснованным предложение
217
О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и
введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ: Информационное письмо Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 8-15-2003.
218
См.: Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором или иным уполномоченным органом. М.,
2006; Черновол И. Взыскание заработной платы // Законность. 2006. № 4.
143
исключить из положения части 1 статьи 45 Гражданского процессуального
кодекса РФ формулировку, устанавливающую возможность обращения
прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
гражданина, в случае если гражданин по другим (кроме конкретно указанных в
219
ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Рассматривая данную проблему, Президент России Д.А. Медведев
направил в Госдуму законопроект, который расширяет полномочия сотрудников
прокуратуры в деле защиты социальных прав граждан. Документ
предусматривает специальные правила, касающиеся права на труд, пенсионное
обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь,
образование, благоприятную окружающую среду, права на жилище
в государственно-муниципальных
жилищных фондах. Комментируя свое
решение, он подчеркнул: «Это, по сути, новые полномочия прокурора, которые
направлены на защиту интересов россиян. Это важно особенно сейчас, когда на
финансовом рынке чувствуется напряженность, это создает проблемы
в семьях». Аналогичное мнение высказал и генеральный прокурор РФ Ю.
Чайка: «Этот закон гораздо эффективнее и качественнее, он позволит
, прежде
всего, предупредить нарушения, а если закон уже нарушен, то даст возможность
220
эффективно принять соответствующие меры».
Важным направлением деятельности прокуратуры является координация
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью,
которая «обеспечивает согласование их усилий по противодействию криминалу,
недопущению в этой сфере элементов ведомственной разобщенности и
разногласий, что имеет особое значение в условиях роста организованной и
221
профессиональной преступности».
Многообразие задач координации, круга ее участников, характера их
деятельности по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями,
обусловливают необходимость законодательного регулирования функции
координации, осуществляемой прокуратурой. По своему назначению она
219
Тарабрин Д.В. Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция.
2007. № 2.
220
Прокурору даны новые полномочия 12.01.2009. См.: http://www.news.ntv.ru/148107/; www.
news.ntv.ru/news/NewsPrint.jsp?nid=148107.
221
Из истории российской прокуратуры / Сайт Генеральной прокуратуры РФ. См.:
http://www.genprokuratura.ru.
144
приобретает корректирующий работу правоохранительных органов характер в
плане определения приоритетных сфер, направлений, акцентов в борьбе с
преступностью. Такое предназначение прокуратуры, обладающей
возможностями получения необходимой информации, ее анализа, возлагает на
нее обязанность определять концептуальные положения, служащие основой
содержания ее координационной деятельности, стратегии и тактики ее
осуществления.
Поскольку преступления – это общественно опасные нарушения законов,
затрагивающие права и свободы граждан, интересы общества и государства,
органы прокуратуры придают особое значение борьбе с ними. Получая в ходе
надзора всестороннюю информацию о нарушениях законности и анализируя ее,
они обладают наибольшими возможностями организовывать и направлять
деятельность правоохранительной системы по борьбе с преступлениями.
Важность этого направления работы прокуратуры в деле защиты прав
человека и гражданина подчеркнул 11 января 2001 года Президент РФ В.В.
Путин, отметив в своем выступлении на Всероссийском совещании
прокурорских работников, что «координация усилий по борьбе с преступностью
должна осуществляться не столько на ведомственной, сколько на
государственной основе, причем в рамках, установленных законом. …Но пока
такой подход не выработан, а нужно констатировать, что пока, к сожалению,
так, эту брешь закрывает собой прокуратура. Никому другому такая работа
сегодня не под силу».
222
Координационная работа дает положительные результаты, включая борьбу
с преступностью. Как отмечают работники прокуратуры, «раньше
раскрываемость убийств составляла меньше 70 %, на сегодня – более 80 %, но
это не тот реальный результат, который мы хотим достигнуть, каждое
223
умышленное убийство должно быть раскрыто».
Поэтому
правоохранительные органы выполняют указания прокуратуры, принятые на
совместных совещаниях.
Тем не менее, координация деятельности не означает подчиненности
правоохранительных органов прокуратуре. Каждый орган действует в пределах
222
Путин В.В. Быть прокурором в наши дни непросто // Российская газета. 2001. 13 января.
223
Шевченко С. Люди стали уважать прокуратуру // Законность. 2006. № 3.
145
своей компетенции и полномочий, установленных законом, но на основе
согласованно принятых решений и намеченных мероприятий. При этом
«прокурор выполняет роль надзорного органа, требуя соблюдения закона и
224
охраняя и гарантируя права и свободы граждан».
Создание Указом Президента РФ
225
на территории Российской Федерации
семи федеральных округов с последующим образованием в них управлений
Генеральной прокуратуры РФ поставило перед органами прокуратуры задачу
организации деятельности в новых условиях. В соответствии с п.4 приказа
226
Генерального прокурора РФ № 98
на управления Генеральной прокуратуры в
федеральных округах возложена функция координации деятельности всех
правоохранительных органов, находящихся в пределах этого округа, по борьбе с
преступностью. При этом управление не подменяет прокуратуры субъектов
Федерации, входящие в федеральный округ, а взаимодействует с ними.
Взаимодействие включает в себя комплекс совместных мероприятий,
призванных обеспечить выполнение задач
по координации деятельности
правоохранительных органов и осуществление надзорных функций
прокуратуры.
Прокуратуры субъектов Российской Федерации, в свою очередь, в
соответствии с требованиями статьи 8 Федерального закона «О прокуратуре
РФ» осуществляют весь комплекс организационных мер по координации
деятельности правоохранительных органов соответствующих субъектов
227
Федерации по борьбе с преступностью.
Представляется, что во избежание
взаимного дублирования, нерационального использования сил и возможностей
следует четко разграничить компетенцию правоохранительных органов
различных уровней в процессе координации деятельности по борьбе с
преступностью, круг ее участников на уровне федерального округа и субъекта
224
Рохлин В.И. Координирующая роль прокурора в борьбе с преступностью // Законность. 1996. № 10.
С. 9-12.
225
См.: О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах:
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст.2112.
226
См.: Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных
округах: Приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 года № 98.
227
См.: Капитонова Ю. Федеральный округ: координация деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью // Журнал российского права. 2002. № 1.
146
Федерации, определить приоритетные направления, формы и методы
координации.
Другой самостоятельной функцией прокуратуры является ее участие в
правотворческой деятельности. Цели и формы участия прокуратуры в
правотворчестве регулируются статьей 9 Закона о прокуратуре, а также
нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ. Эта функция
состоит в том, что прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных
полномочий с целью совершенствования действующих нормативных правовых
актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом
законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней
предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных
нормативных правовых актов.
В частности, к формам участия прокуроров в правотворчестве относятся:
– подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами
субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов
законодательной инициативы (президента, правительства, Федерального
Собрания);
– подготовка заключений на проекты законов, представленные органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
– подготовка заключений на
проекты ведомственных нормативных
правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ,
Правительства РФ, иных федеральных органов;
– подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе
Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации,
руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России,
заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из
прокуратур субъектов Федерации;
– участие Генпрокуратуры России и
прокуратур субъектов Федерации в
подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях
228
законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов.
228
См.: Правотворческая деятельность органов прокуратуры // О состоянии законности в Российской
Федерации и работе органов прокураты в 1-м полугодии 2003 года / Под общ. ред. А.Я. Сухарева. М., 2003.
С. 54.
147
Согласно Приказу Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г.
№ 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении
взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными
органами государственной власти и органами местного самоуправления»
интенсивное обновление федерального законодательства, активная реализация
конституционного права законодательной инициативы субъектами Российской
Федерации, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления
диктуют необходимость повышения качества принимаемых законов и иных
нормативных правовых актов, расширения сложившихся форм сотрудничества
прокуратуры с законодательными и исполнительными органами
государственной власти, органами местного самоуправления в сфере
нормотворчества. Прокурор должен «активнее использовать в нормотворческой
работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг
федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в
правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных
полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового
регулирования».
Прокуроры субъектов Российской Федерации должны обеспечить активное
участие в разработке законодательных актов субъектов Российской Федерации,
используя в этих целях такие формы работы, как представление инициативных
проектов, участие в составе рабочих групп, направление заключений на
законопроекты, участие в обсуждении проектов на пленарных заседаниях
представительных (законодательных) органов.
229
Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов РФ, в частности
их законотворческих предложений, показывает, что актуальными
направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства
остаются бюджетное, таможенное, налоговое, миграционное, избирательное,
экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о
государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о
государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних,
а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и
легализации денежных средств, полученных преступным путем. К примеру, в
рамках реализации правотворческой функции прокуратурой Волгоградской
229
Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 14-20.
148
области на рассмотрение регионального парламента представлено 8
законопроектов.
230
С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, целесообразно в статье 9
Закона о прокуратуре необходимо определить формы участия прокуратуры в
правотворческой деятельности и порядок изучения проектов правовых актов,
принимаемых представительными (законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предлагаем добавить статью 9 Федерального закона о прокуратуре пунктом 2:
«Основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры
являются: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных
правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов
прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими
органами государственной власти; подготовка правовых заключений на
законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении
законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и
законодательных (представительных) органах государственной
власти
субъектов Российской Федерации».
Таким образом, участие в правотворчестве играет важную
профилактическую роль, так как совместная деятельность органов и
учреждений прокуратуры и представительных органов, как государственной
власти, так и местного самоуправления, может предотвратить принятие этими
органами нормативных актов, нарушающих права граждан, а также
вытекающие из исполнения этих актов правонарушения.
Систематизацией законодательства
в Генеральной прокуратуре занимается
Отдел систематизации законодательства Управления правового обеспечения, а в
прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним
прокуратурах – старшие помощники прокуроров по правовому обеспечению
(отделы правового обеспечения), в прокуратурах городов, районов,
приравненных к ним прокуратурах – один из старших помощников
(помощников) прокурора.
230
21.01.2009. Сегодня в прокуратуре области состоялось заседание расширенной коллегии, на
которой подведены итоги за истекший год // Новости прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области
http://www.volgoproc.ru/?nid=885.
149
Согласно пункту 9 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996
г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой
деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской
231
Федерации»
на отдел систематизации законодательства управления правового
обеспечения Генеральной прокуратуры РФ возложены следующие обязанности:
1) учет и поддержание в контрольном состоянии поступающих федеральных
законов и иных нормативных правовых актов, ведение их систематической
картотеки, а также карточек судебной практики; 2) учет и поддержание в
контрольном состоянии конституций (уставов), кодексов, законодательных
актов субъектов Российской Федерации
по предметам совместного ведения,
ведение их систематической картотеки; 3) проведение консультационносправочной работы; 4) обеспечение аппарата Генеральной прокуратуры
нормативными материалами и юридической литературой; 5) издание Экспрессбюллетеня Генеральной прокуратуры, сборников нормативных актов по
232
отдельным отраслям законодательства;
6) внесение информационному центру
предложений по совершенствованию информационной системы федерального
законодательства; 7) проверку состояния работы по систематизации
законодательства в подчиненных органах прокуратуры, оказание им
практической помощи, распространение положительного опыта работы; 8)
организацию мероприятий по повышению квалификации подведомственных
кадров, их стажирование; 9) сотрудничество с прокуратурами государств СНГ
по вопросам, отнесенным к компетенции отдела.
Одним из
главных направлений повседневной работы органов прокуратуры
оставалась социальная профилактика правонарушений, контроль за
реализацией целевых программ предупреждения преступности.
Место и роль прокуратуры в системе предупреждения преступлений
определяется ее функцией высшего надзора за точным исполнением законов на
территории всей страны. Выполняя эту функцию, прокуроры не только сами
решают стоящие перед ними задачи предупреждения
231
Настоящий приказ действует в части, не противоречащей приказу Генеральной прокуратуры РФ от
17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении
взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной
власти и органами местного самоуправления».
232
Генеральная прокуратура РФ наделена правом выпуска специальных изданий, начиная с 1936 года.
преступности, но и
150
осуществляют контроль за деятельностью других государственных органов,
исполнением законов, регламентирующих их обязанности по предупреждению
233
преступлений.
Предупредительная деятельность прокуроров состоит в оказании
воздействия на должностных лиц и граждан путем выявления и пресечения
средствами общего надзора уже совершенных правонарушений и преступлений.
Выявив их, прокурор принимает соответствующие меры к пресечению
правонарушений и наказанию виновных. Повышение эффективности этой
деятельности прокуратуры достигается обеспечением широкой гласности.
Наиболее действенным средством общего надзора
при выявлении и устранении
криминогенных обстоятельств является отмена незаконных актов. Тем самым
обеспечивается не только предупреждение обусловливаемых ими преступлений
(хищения, приписки, злоупотребления и т.д.), но и укрепление законности.
Так, проведенный Шатилович С.Н. и Величко А.Н. опрос судей показал,
что в числе форм координации профилактической деятельности суда с
деятельностью других правоохранительных органов (в том числе прокуратурой)
используются: 1) обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью (на
это указало 72 % опрошенных судей); 2) участие председателя районного
(городского, областного) суда в работе координационных совещаний,
организованных районной (городской, областной) прокуратурой, по
приглашению (15 %); 3) участие судей в работе межведомственных совещаний
(9 %); 4) взаимное использование возможностей судов и других
субъектов
предупреждения преступлений для проведения межведомственных семинаров и
научно-практических конференций по вопросам борьбы с преступностью
234
(6 %).
Подобные мероприятия позволяют снизить рост преступности. Так, по
итогам 2008 года в Волгоградской области отмечена тенденция к снижению
233
Криминология: Учебник для вузов /под ред. В.Д. Малкова. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2006.
234
Шатилович С.Н., Величко А.Н. Профилактическое значение процессуальных и непроцессуальных
форм деятельности суда по предупреждению преступлений // Российский судья. 2007. № 8.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]