Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
91
районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания;
поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других
подразделений данной прокуратуры.
Для того чтобы быть постоянно в курсе дел «своей» зоны, прокурор
регулярно ведет соответствующее производство, в котором сосредоточиваются
документы, полученные от нижестоящих прокуроров, и копии адресованных им
документов. Здесь должно соблюдаться общее правило: все документы,
касающиеся данной горрайпрокуратуры, по профилю работы структурного
подразделения сосредоточиваются в одном наряде. Если какое-то обобщение
проводилось не зональным прокурором, то после написания обзора все
материалы, присланные горрайпрокурорами, распределяются по
соответствующим нарядам.
Зональные прокуроры ведут и так называемые рабочие производства
(наряды), в которых сосредоточиваются находящиеся на исполнении
документы, а также отмечаются ошибки, допущенные каждым прокурором и
следователем его зоны, и данные о положительном опыте работы. Такая
постоянно накапливаемая информация позволяет выяснить типичные
недостатки и их причины, обобщить практику. А это в свою очередь дает
возможность разработать обоснованные мероприятия по оказанию конкретной
помощи каждому нижестоящему прокурору по устранению недостатков,
распространить положительный опыт, учить на нем всех прокуроров и
следователей.
Зональный принцип организации работы распространяется также и на
непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб,
заявлений и обращений граждан и организаций, на участие в кассационной
инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов, и т.д.
Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей
информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в
прокуратурах соответствующей зоны. Это позволяет осуществлять
квалифицированное руководство нижестоящими органами.
Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный
принцип. Термин «предметный принцип» по сути происходит от понятия
92
предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда
критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы
правового регулирования, т.е. определенные группы законов и иных
нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.
Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным
и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают
основные участки их деятельности.
Предметный принцип организации работы преследует цель: сосредоточить
усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных
задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого
принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по
определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных
законов.
В соответствии с установленным распределением обязанностей прокуроры
отделов обобщают относящиеся к предмету их ведения статистические и другие
данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих
органов об исполнении законов, анализируют соответствующие материалы
(доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, решения
коллегии и т.д.), участвуют в подготовке заданий и документов о реализации
результатов обобщений, замечаний на проекты нормативных актов,
подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном
совещании правоохранительных органов. Прокуроры разрабатывают и вносят
предложения по совершенствованию организации и осуществления надзора,
расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных
органов, взаимодействия с другими государственными органами,
общественными организациями и т.д.
В органах прокуратуры иногда применяется предметно-зональный
принцип организации работы, когда за зональными прокурорами закрепляются
еще и определенные предметы ведения. Такой подход способствует
специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за
исполнением законов в наиболее важных, приоритетных сферах правовых
отношений.
93
Независимо от того, как организуется работа в структурном
подразделении, неизменным остается требование взаимного обмена
информацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления), с тем,
чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.
Обычно имеется круг вопросов, выделение которых в качестве предметов
ведения во всех подразделениях является обязательным для комплексного
проведения анализов состояния законности и осуществления надзора, практики
расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных
органов, планирования работы, направления заданий нижестоящим прокурорам,
контроля исполнения. По закрепленным за соответствующими прокурорами
вопросам регулярно или по мере необходимости в соответствии со схемой
взаимодействия структурных подразделений осуществляется обмен
информацией, поступающей в аппарат областной прокуратуры от
горрайпрокуратур и других органов.
По каждому выделенному вопросу прокурором области определяется
головное подразделение, которое несет ответственность за организацию
взаимодействия в целом по аппарату. Руководство всей организационной
работой в аппарате по каждому выделенному вопросу возлагается на прокурора
области или одного из его заместителей, курирующего работу головного
подразделения.
Взаимодействие сотрудников различных подразделений по выделенным
вопросам осуществляется в соответствии с утвержденной приказом (указанием)
соответствующего прокурора схемой. В ней перечисляются предметы ведения,
имеющие сквозной для всего органа прокуратуры характер, указываются
ответственные подразделения (в том числе головное), руководитель
прокуратуры, отвечающий за организацию взаимодействия по данному
предмету ведения в аппарате в целом.
Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном
подразделении органа прокуратуры в соответствии с зональным и предметным
принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего
начальника подразделения. В распоряжении о распределении обязанностей
могут быть указаны, кроме зон и приоритетных предметов ведения, также
94
конкретные органы, объекты соответствующего (областного, краевого,
республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности
которых закреплен за тем или иным прокурором подразделения. Эти вопросы
находят отражение в положениях о структурных подразделениях органов
прокуратуры.
Представляется, что при подведении итогов работы за отчетный период
(квартал, полугодие, год) полезно практиковать взаимное участие зональных
прокуроров других подразделений в целях оперативного получения
информации о положении дел и принимаемых мерах.
Подводя итог сказанному, принципы – это законодательные
основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе
формирования, организации и функционирования органов прокуратуры.
С точки зрения защиты прав и свобод человека наибольшее значение
имеют следующие принципы:
– единство органов прокуратуры означает, что все территориальные и
специализированные прокуратуры,
действующие на территории Российской
Федерации, составляют единую систему, что способствует обеспечению равной
защиты прав и свобод граждан независимо от места жительства;
– независимость – осуществление полномочий независимо от федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений,
недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора в
какой-либо
форме органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
общественных объединений, средств массовой информации, их представителей,
а также должностных лиц с целью повлиять на принимаемое прокурором
решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности, что
является гарантией беспристрастности прокурорских работников при защите
прав и свобод человека
, требующей минимума ведомственных влияний;
– гласность − в той мере, в какой это не противоречит требованиям
законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а
также законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне;
95
– неразглашение без разрешения прокурора материалов проверок и
предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их
завершения, что в ряде случаев служит гарантией защиты прав граждан на
защиту чести и доброго имени, тайны частной жизни и т.п.
В деятельности органов прокуратуры используются в качестве
организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы,
сочетание которых позволяет оптимально построить работу по выявлению и
устранению фактов нарушения прав человека. Прокуратура также активно
осуществляет международное сотрудничество.
2.2. Понятие и система функций прокуратуры и перспективы развития
ее деятельности по обеспечению защиты прав и свобод человека и
гражданина
Для современной России необходим такой тип прокуратуры, где
организация и направления деятельности объективно зависят от социальных,
экономических, политических и иных условий жизнедеятельности общества.
Ключевой правовой категорией, которая раскрывает содержание, структуру и
пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции.
Вопросы функции в уголовном судопроизводстве в теоретическом плане
являются дискуссионными. На сегодняшний день
143
определения понятия функции не выработано.
Так, Г.П. Химичева полагает,
общепризнанного
что «процессуальные функции следует рассматривать как направления
процессуальной деятельности, осуществляемой участниками уголовного
144
судопроизводства посредством реализации их прав и обязанностей».
По мнению П.С. Элькинд, «уголовно-процессуальные функции – это
определяемые нормами права и выраженные в соответствующих направлениях
уголовно-процессуальной деятельности специальное назначение и роль ее
143
См. подробнее: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1974; Алексеев С.С. Общая теория
права. М., 1982; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1982; Радько Т.Н. Методологические
вопросы познания функций права. Волгоград, 1974; Халиулин А. Осуществление функции уголовного
преследования прокуратурой России. Кемерово: Кузбассвузиздат, 1997; Ефимичев С.П., Ефимичев П.С.
Функции в
№ 7 и др.
144
Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования
уголовно-процессуальной деятельности. М., 2003. С. 49.
уголовном судопроизводстве: понятие, сущность, значение // Журнал российского права. 2005.
96
участников. Вся уголовно-процессуальная деятельность складывается из
определенных функций: установления, проверки данных относительно
преступления; их расследования; обвинения; защиты; судебного рассмотрения и
145
разрешения уголовного дела; вспомогательных; побочных».
Другие авторы, обсуждавшие вопросы понятия функции уголовного
146
судопроизводства, дают свои определения понятия функции и их перечень.
Вместе с тем они немногим отличаются от вышеизложенных. Так,
С.И. Гирько считает, что «уголовно-процессуальные функции можно понимать
как непосредственно связанные с предназначением уголовного
судопроизводства и ориентированные на разрешение его задач направления
деятельности участников процесса, содержание которых определяется
специальными полномочиями, правами и обязанностями (процессуальным
147
статусом) их субъектов»,
и классифицирует их на: 1) основные,
2) обеспечивающие нормальный ход уголовного судопроизводства,
3) вспомогательные.
По мнению М.С. Строговича под уголовно-процессуальными функциями
понимаются «отдельные виды, отдельные направления уголовнопроцессуальной деятельности»; значит, существует три основные уголовнопроцессуальные функции: 1) обвинение (уголовное преследование), 2) защита,
148
3) разрешение дела.
Л.Б. Алексеева отмечает, что «функциональная структура уголовнопроцессуальной деятельности не может ограничиться анализом трех
традиционно выделяемых процессуальных функций, необходимо обратить
внимание на два непреложных методологических правила, которые следует
соблюдать при функциональном анализе уголовно-процессуальной
145
Элькинд П.С. Право обвиняемого на защиту в советском уголовном процессе // Вопросы защиты по
уголовным делам: сборник статей. Л., 1967. С. 13.
146
См., например: Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном
судопроизводстве. М., 1975. С.30; Выдря Л.М. Расследование уголовного дела – функция уголовного
процесса // Советское государство и право. 1980. № 9; Мотовиловкер Я.О. Основные уголовнопроцессуальные функции. Ярославль, 1976; Нажимов В.П. Об уголовно-процессуальных функциях //
Правоведение. 1973. № 5. С.73; Ларин А.М. Расследование
М., 1986. С.14; Зеленецкий В.С. Функциональная структура прокурорской деятельности. Харьков, 1978.
С.26; Лобанов А.П. Функции уголовного преследования и защиты в российском судопроизводстве. Тверь,
1996. С.34 и др.
147
Гирько С.И. Уголовно-процессуальные функции милиции (теоретические, правовые и прикладные
проблемы): Автореф. дисс.: д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 26.
148
См.: Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1968. С. 188-189.
по уголовному делу: процессуальные функции.
97
деятельности: а) анализу функций должен предшествовать тщательный анализ
задач и целей уголовного судопроизводства, поскольку каждая функция прямо
или косвенно, непосредственно или опосредованно вытекает из задач и целей
процесса; б) в любой выделенной системе функций должна четко
просматриваться связь между ними, поскольку функции всегда
149
взаимосвязаны».
Существуют функции права, государства, государственного органа, что не
одно и то же. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин указывают, что все государственные
органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры
представляют собой особую группу, которой присущи особые функции.
150
Термин "функция" впервые в Уголовно-процессуальном кодексе РФ был
употреблен в статье 15, которая в части 2 устанавливает, что «функции
обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не
могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное
лицо». Таким образом, функции, реализуемые в
уголовном судопроизводстве,
связываются с принципом состязательности сторон. Далее законодатель
классифицировал всех участников процесса под три названные функции:
обвинения, защиты и разрешения уголовного дела.
«Результаты теоретических исследований и действующий уголовнопроцессуальный закон не дают однозначного ответа на вопрос о количестве,
содержании и приоритетности функций прокуратуры в уголовном
судопроизводстве. Более того, …УПК
внес еще больше разночтений в
осмысление основных видов деятельности прокурора в рассматриваемой сфере
151
отношений».
В главе 6 Уголовно-процессуального кодекса РФ прокурор (в статье 37)
отнесен к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения. На
него возложена обязанность не только осуществлять от имени государства в
ходе уголовного судопроизводства уголовное преследование, но и надзор за
149
Алексеева Л.Б. Уголовно-процессуальные функции // Курс советского уголовного процесса. Общая
часть / под ред. А.Д. Бойкова и И.И. Карпеца. М., 1989. С. 423.
150
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1996. С. 299.
151
Кобзарев Ф.М. О функциональных задачах прокуратуры в уголовном судопроизводстве /В сб.:
Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. Тезисы научнопрактической конференции. Часть II. М., 2005. С.70.
98
процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного
следствия. Как видно из приведенной формулировки, в ней четко указывается
на два аспекта деятельности прокурора: 1) обязанность в силу и в пределах
компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства
уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства и 2) обязанность
осуществлять надзор за деятельностью органов дознания и
предварительного
следствия. Последнее включает в себя и надзор за законностью и соблюдением
прав и свобод всех лиц, вовлекаемых в уголовное судопроизводство.
Подобная двойственность положения прокурора в досудебных стадиях
уголовного процесса была характерна и для уголовного процесса
дореволюционной России, что отмечалось юристами того времени. Так, Н.В.
Муравьев писал, что «...являясь
обвинителем, прокурор как орган правительства
обязан преследовать преступления в общественных интересах; но, будучи в то
же время блюстителем закона, он ведет это преследование во имя закона,
исключительно для раскрытия истины, и при том так, что до суда на нем лежит
беспристрастное участие в предварительном исследовании, а на суде, где
прокурор уже
действует в качестве настоящего обвинителя, права его
уравновешиваются правами подсудимого, хотя и здесь прокурору воспрещается
всякая односторонность и всякое увлечение в пользу обвинения. Прилагая к
этому общему выводу научные или теоретические понятия уголовного
процесса, мы найдем, что уголовная деятельность прокурорского надзора
основана: а) на соединении задач обвинительной с законоохранительной; б)
на
обязанности беспристрастия; в) на преобладании начала следственного с
многими, впрочем, проявлениями состязательного начала; г) на господстве
общественного или публичного начала в известном, впрочем, соотношении с
частными элементами процесса, и, наконец, д) на применении начала
152
закономерности, смягченном его уместностью или целесообразностью».
Что касается функций прокуратуры, законодатель не раскрывает значение
этого понятия ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе о прокуратуре,
который только содержит указание на функции в ряде норм. Так, в статье 1
понятие прокуратуры раскрывается через ее основную функцию – надзор за
152
См.: Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей) / Науч. ред., сост. С.М. Казанцев.
СПб., 2001. С.105.
99
исполнением законов. При этом подчеркивается, что прокуратура РФ выполняет
и иные функции, установленные федеральными законами. В статье 3
определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть
возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными
законами».
О функциях прокуратуры писали В.С. Тадевосян, который понимал под
ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и
надзор за местами лишения свободы;
153
Ю.А. Каленов и В.Г. Лебединский,
выделявшие семь функций, в том числе и функцию конституционного
надзора,
154
которой на практике у прокуратуры не было. Различные точки
зрения высказаны в статьях В.В. Клочкова, В.Г. Мелкумова, А.Л. Протопопова,
В.П. Рябцева, М.С. Шалумова и других авторов.
155
Так, В.Г. Мелкумов рассматривал функцию прокуратуры как социальное
назначение, а М.С. Шалумов – как предназначение и ее место в
правоохранительной системе государства.
Ю.И. Скуратов считает, что это предопределенная социальным
предназначением деятельность, «характеризующаяся определенным предметом
ведения, использующая при этом соответствующую компетенцию и правовые
средства». Подобную точку зрения разделяет и В.П. Рябцев.
156
А.Л. Протопопов дает следующее определение функции прокуратуры – это
«определяемая потребностями государства специфическая правовая
деятельность, основу которой составляет надзор за соблюдением законов в
Российской Федерации действующих на ее территории. Данная деятельность
осуществляется определенной системе, т.е. в конкретном государстве, на
конкретном историческом, экономическом, политическом этапе его развития
153
Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 93-95.
154
Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР: Очерки по курсу. М.,1957. С.47-49.
155
Клочков В.В. Функции прокуратуры (Прокуратура. Законность. Государственный контроль). М.,
1995. С.3-18; Мелкумов В.Г. Функции советской прокуратуры // Советское государство и право. 1980. № 11;
Рябцев В.П. Понятие и виды функций прокуратуры // Вопросы борьбы с преступностью. М., 1983. Вып. 39;
Шалумов М.С. Функции прокуратуры // Государство и право. 1995. № 6; Протопопов А.Л. Функции
прокуратуры
156
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1996. С.6;
Мелкумов В.Г. Указ. раб.; Прокурорский надзор в Российской Федерации /под ред. А.А. Чувилева. М., 1999.
С. 65.
// Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2000. № 6 и др.
100
совместно с другими государственными органами – законодательными,
исполнительными, судебными, контрольными и иными».
157
Представляется, что функции прокуратуры – это такой вид ее
деятельности, который предопределяется социальным предназначением
прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризующийся
определенным предметом ведения; направленный на решение этих задач и
требующий использования присущих ему полномочий и правовых средств.
В части 2 статьи 1 Закона о прокуратуре закреплен перечень функций
прокуратуры. При этом необходимо отметить
не очень удачную конструкцию
статьи 1, где без какого-либо разделения изложены и направления надзорной
деятельности, и наименования функций, не имеющих отношения к надзору.
Смешение понятий «надзорные функции прокуратуры» и «другие направления
деятельности прокуратуры» наблюдается и в теории – к примеру, у
158
В.Г. Розенфельда и А.В. Фролова.
Основные направления деятельности прокуратуры, которые хоть и тесно
связаны с функциями прокуратуры, но отличаются от них. Прокуратура не
должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по
обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за
исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом
зачастую и нет необходимости.
Так, наряду с функцией по осуществлению
надзора и ее подфункциями (отраслями), прокуратура осуществляет уголовное
преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью. Части 3 и 4 указанной статьи содержат положения об
участии прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестовании
противоречащих закону судебных постановлений, а также об участии
прокуратуры Российской Федерации в
правотворческой деятельности.
Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения
которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в
районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом. Такие приоритетные
направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они
157
Протопопов А.Л. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6. С. 173.
158
Розенфельд В.Г., Фролов А.В. Функции и организация деятельности прокуратуры // Журнал
российского права. 1999. № 2.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]