Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
171
приватизации занимаемых квартир. Повсеместно нарушаются жилищные права
несовершеннолетних граждан.
Таким образом, в последние годы защита социально-экономических прав
граждан находится в зоне усиленного внимания органов прокуратуры. Ими
предприняты соответствующие меры для минимизации негативных
последствий проблем в экономике, финансовой сфере. Именно социальноэкономические права большинством населения воспринимаются как самые
насущные, и их нарушение переживается наиболее чувствительно. Однако, как
представляется, это не может и не должно служить основанием для падения
нам
активности прокуратуры в области защиты личных и политических прав
граждан.
Подводя итог сказанному, защита прав и свобод всех категорий граждан
средствами прокурорского надзора является приоритетным направлением в
деятельности прокуроров. В связи с этим, чьи бы права и свободы ни
были
нарушены, прокурор не может оставаться безучастным. Он обязан принять все
предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод
граждан.
Защита прав и свобод человека и гражданина – это центральное,
приоритетное направление прокурорского надзора. Ежегодно органы
прокуратуры выявляют более полумиллиона фактов нарушения законов, из них
более трети – в сфере соблюдения прав
и свобод человека.
Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина – это достижение такого положения, когда эти права и
свободы реально соблюдаются государственными органами и должностными
лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и
что они в случае нарушения этих прав и
свобод могут рассчитывать на помощь
прокуратуры. Речь должна идти о действиях, предупреждающих принятие или
издание правовых актов представительными и исполнительными органами,
которыми могут быть нарушены права и свободы всех или многих граждан, о
принятии мер к отмене подобных актов, о предъявлении исков (заявлений) в
суды в защиту интересов всех или многих
граждан, проживающих в регионе и
т.д.
172
Анализ прокурорской практики последних лет позволяет сделать вывод,
что заметным приоритетом среди этих трех групп прав человека с точки зрения
прокурорского надзора обладают социально-экономические права.
Существенно активизировалась деятельность прокуратуры в связи с
появлением национальных проектов. Включение Генерального прокурора РФ в
состав Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных
проектов
в очередной раз подтверждает признание стратегического
предназначения прокуратуры в решении масштабных общенациональных задач.
Представляется, что основными направлениями надзорной деятельности
являются надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод
человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической
безопасности, предупреждение преступных проявлений. Повышенное внимание
прокуратуры должно быть направлено в сферу
защиты закрепленных в
Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное
обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и
политических прав и свобод человека и гражданина. Предметом особой заботы
является соблюдение прав и свобод слабозащищенных категорий населения.
Происходящие в России демократические преобразования, курс на
строительство правового государства, провозглашение приоритета
личности
создают предпосылки для повышения роли прокуратуры как федерального
централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка
в стране, охране конституционных прав и свобод граждан.
ГЛАВА III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
3.1. Понятие и содержание механизма правозащитной деятельности
прокуратуры в России
Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского
надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы
действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в
какой бы отрасли он ни осуществлял надзор, его, в первую очередь, интересует
173
вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина; и если нет, он
должен принять предусмотренные законом меры к восстановлению
нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурорский надзор
выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и
гражданина.
Прокуратура придает защите прав человека особое значение, поэтому
государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная
деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к
реальному укреплению законности и правопорядка.
Рассмотрение того или иного социального процесса или вида деятельности
в качестве «механизма» обусловлена, прежде всего, стремлением показать его
комплексный, многоступенчатый характер, а также направленность на
достижение определенных результатов.
того, чтобы анализировать механизм правозащитной деятельности
Для
прокуратуры, необходимо уточнить само содержание данного явления. Дело в
том, что понятие «правозащитная деятельность» не является однозначным и не
имеет какой-либо общепринятой единой трактовки. Длительное время
выражения «правозащитник», «правозащитная деятельность» вполне
определенно ассоциировались исключительно с неправительственными
организациями и отдельными лицами, осуществляющими на свой страх
и риск
деятельность, направленную на сбор информации о нарушениях прав человека и
на борьбу с такими фактами. Подобного рода институты представляют собой
проявления активности гражданского общества, зачастую находящиеся в
оппозиции государству (как это было, например, в советскую эпоху, когда
любые акции «правозащитного» характера подвергались преследованию).
Однако в последнее время все
большее распространение получает точка
зрения, в соответствии с которой правозащитная деятельность отнюдь не
является прерогативой одного только гражданского общества. Предполагается,
что защита прав человека представляет собой общую задачу для всех основных
социальных институтов, в том числе для государства. Следовательно,
деятельность по защите прав человека является типологически единой,
независимо от того, кем
она ведется – государственными органами,
174
общественными организациями или иными субъектами. Это отразилось в
сравнительно недавно сформировавшейся концепции «правозащитной
266
системы».
Это отразилось в сравнительно недавно сформировавшейся концепции
267
«правозащитной системы».
Под правозащитной системой понимается
«единый комплекс взаимосвязанных государственных и негосударственных
организаций и отдельных лиц (правозащитников) и юридических явлений
(права, правосознания, правовой культуры, разнообразных видов юридической
практики и т.п.), с помощью которых эффективно и качественно осуществляется
268
защита прав и законных интересов людей и объединений».
Рассмотрение всех государственных и негосударственных институтов,
занимающихся защитой прав человека, в качестве единой системы, конечно, в
известном смысле представляет собой «опережение» реально-исторически
достигнутого состояния российского государства и права. Однако оно
симптоматично в том плане, что отражает некоторое взаимное сближение
государства и общества, свидетельствует о родстве выполняемых ими
социальных функций,
что позволяет говорить о правозащитной деятельности в
ее широком понимании.
В отечественной юридической науке сложился достаточно развернутый
понятийный ряд, описывающий различные аспекты правозащитной
деятельности. В частности, употребляются такие термины, как «охрана прав
человека», «защита прав человека», «обеспечение прав человека» и др., которые
в большей или меньшей степени различаются по своим смысловым
оттенкам. В
частности, понятие «охрана прав человека» в большей степени связывается с
принудительными мерами, направленными на предупреждение и пресечение
266
См., например: Калинина Т.М. Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и
проблемы согласования. Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002; Российская и
европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. Сборник статей /под ред.
В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2003; Анисимов П.В., Медведицкова Л.В. Теоретико-правовые и
организационные основы
267
См., например: Калинина Т.М. Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и
проблемы согласования. Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002; Российская и
европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. Сборник статей /под ред.
В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2003; Анисимов П.В., Медведицкова Л.В. Теоретико-правовые и
организационные основы
268
Карташов В.Н. Правозащитные системы: понятие, основные типы и принципы // Российская и
европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. Сборник статей /под ред.
В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2003. С.12.
правозащитной системы в Российской Федерации. Волгоград, 2007 и др.
правозащитной системы в Российской Федерации. Волгоград, 2007 и др.
175
посягательств, направленных против прав и свобод человека, а также на
применение мер юридической ответственности в отношении виновных лиц.
Понятие «защита прав человека» несколько шире по своему содержанию, оно
охватывает различные формы активности государственных и общественных
институтов по выявлению, предотвращению нарушений прав человека, а также
по восстановлению нарушенных прав. Например, по мнению
А.В. Стремоухова,
защита прав человека представляет собой «принудительную правовую (в том
числе организационную, материально-правовую, процессуальную и др.)
деятельность органов государственной власти и управления,
правоохранительных органов, общественных объединений, должностных лиц и
государственных служащих, а также граждан и неграждан, осуществляемую
законными способами с целью подтверждения или восстановления оспоренного
или нарушенного
права человека».
269
Наиболее емким является понятие
«обеспечение прав человека», или «правообеспечительная юридическая
деятельность». Оно включает в себя любые меры, имеющие своей целью
способствовать реализации или защите прав человека. Согласно определению
К.И. Амирбекова, правообеспечительная деятельность – это «постоянное
взаимодействие субъектов права по системной и согласованной разработке и
использованию правовых средств и способов в
установленных процессуальноправовых формах и осуществлению правовых действий с целью поддержания
состояния правообеспеченности в развивающемся обществе и государстве».
270
На наш взгляд, из этого терминологического ряда в наибольшей степени точно
характеризует функцию органов прокуратуры именно понятие «защита прав
человека», которое синонимично выражению «правозащитная деятельность».
Традиционное отнесение прокуратуры к правоохранительным органам
государства нисколько не препятствует тому, чтобы одновременно считать ее
правозащитным институтом. В действительности, как следует даже из
этимологии, между правозащитной
и правоохранительной деятельностью
отсутствует какая-либо принципиальная разница. По точному смыслу ст. 2 и
269
наук. СПб., 1996. С. 31.
270
Автореф. дисс. …докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С.25.
Стремоухов А.В. Правовая защита человека: теоретический аспект. Автореф. дисс. …докт. юрид.
Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики.
176
ст.18 Конституции Российской Федерации, нет и не может быть такой
государственной (в том числе и правоохранительной) деятельности, смысл и
содержание которой не определялось бы правами и свободами человека.
Отождествить все полномочия прокуратуры по защите прав человека с
правоохранительной деятельностью мешает то обстоятельство, что
правоохранительная деятельность обычно рассматривается как разновидность
правоприменения. Однако
прокуратура в целях защиты прав и свобод граждан
располагает не только правоприменительными, но и правотворческими
средствами (ч.4 ст.2 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации»). Это требует обращению к более широкому понятию – «защита
прав человека».
Таким образом, правозащитная деятельность прокуратуры РФ – это
осуществляемая органами прокуратуры на основе российского
законодательства система мер,
направленная на выявление,
предотвращение, пресечение и устранение фактов нарушения прав и
свобод человека, а также на восстановление нарушенных прав и
возмещение причиненного вреда.
Разумеется, при решении указанных задач прокуратура использует
специфический набор средств, не подменяя собой иные государственные и
негосударственные органы и учреждения. Характеристика правозащитной
деятельности прокуратуры предполагает обращение к категории
«механизм»,
широко используемой в отечественной юридической науке при исследовании
соответствующих проблем.
Под механизмом в правовых исследованиях чаще всего понимается
устойчивая последовательность действий или система операций,
разворачивающихся в строго определенном порядке. Механизм – нечто сложно
устроенное, состоящее из множества элементов (т.е. система) и при этом
динамическое, находящееся в процессе становления и
развития, направленное
на достижение конкретных целей, оцениваемое с точки зрения эффективности и
целесообразности, поддающееся изменению и усовершенствованию.
Многообразие подобного рода правовых явлений отражается в понятийном
аппарате юриспруденции, где всевозможные конструкции с использованием
177
слова «механизм» имеют широкое распространение. Самой универсальной и
одновременно абстрактной из них выступает категория «механизм правового
регулирования». Под ним понимается взятая в единстве всю совокупность
юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое
271
воздействие на общественные отношения,
или система правовых средств,
организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления
272
препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права.
В рамках этого общего механизма выделяются более частные
«субмеханизмы», например, механизм правового регулирования как особая
правовая подсистема МПР (т.е. механизма правового регулирования), блок
регулятивных и охранительных правовых средств различного уровня, при
помощи которых объективное и субъективное право претворяются в жизнь,
273
воплощается в фактическом поведении субъектов.
Кроме того, на этом уровне выделяется еще ряд правовых механизмов,
которые тесно взаимосвязаны между собой, однако не тождественны друг
274
другу, а именно: механизм реализации субъективных прав,
275
обеспечения прав человека,
механизм правозащитного регулирования
механизм
276
и т.п.
Неодинаковы и подходы к внутреннему структурированию данных
механизмов. Выделение внутреннего строения правовых механизмов, набора их
составных частей и связей между ними необходимо для того, чтобы
своевременно выявлять и устранять возможные сбои в правовом регулировании,
добиваться высокой эффективности работы механизма во всех его
технологических звеньях.
Как отмечают С.
А. Комаров и И.В. Ростовщиков, «сам… термин
«механизм» изначально стал использоваться в юридической литературе потому,
что субъективные права (свободы – в меньшей степени, вследствие
271
См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.
С.30.
272
См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3. С.58.
273
См.: Сапун В.А. Механизм реализации советского права // Правоведение. 1988. № 1. С.6.
274
См.: Кошарский Д.А. Права человека и механизм их реализации (теоретико-правовой анализ).
Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С.21.
275
См.: Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина.
Саратов, 1996.
276
См.: Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование: Проблемы теории и
практики. Волгоград, 2004.
178
специфических социально-юридической природы и содержания) почти всегда
реализуются в определенном порядке при прямом или косвенном воздействии
277
факторов правового и неправового характера».
По мнению Л.Д. Воеводина, механизм реализации субъективных прав
включает в себя: 1) установление общих признаков носителей прав и свобод
личности, ее правосубъектности; 2) закрепление фактического состава
правоотношения и выделение в нем юридически значимых признаков
(элементов); 3) установление нормы права, соответствующей данному
фактическому составу; 4) толкование нормативных положений о правах и
свободах; 5) восполнение пробелов
в законодательстве, относящихся к правам и
свободам; 6) выработка конкретного решения, охватывающего фактический
состав правоотношения; 7) обеспечение соблюдения прав и свобод, включая
278
надзорную и контрольную деятельность.
В.С. Хижняк предлагает следующую структуру данного механизма, на
примере права человека на информацию: правовой статус; правоотношение;
пользование конкретным благом; конкретизация прав и обязанностей субъектов
правоотношения; принятие конкретного решения; реализация принятого
279
решения; проверка правильности выполнения выбранного предписания.
А.С. Мордовец выделяет в механизме социально-юридической защиты
прав человека следующие компоненты: общественные нормы; правомерную
деятельность субъектов прав человека и гражданина; гласность; общественное
мнение; гарантии: общие, специальные (юридические), организационные;
280
процедуры; ответственность; контроль.
Развернутая трактовка структуры правозащитного механизма предложена
А.Э. Ушамирским, который включает в его состав: правотворческую
деятельность государства; гарантии; обязанности; льготы, компенсации,
привилегии; правореализационную деятельность; юридические факты;
препятствия; ограничения прав; нарушения прав; злоупотребление правом;
277
Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб., 2002.
С.103.
278
См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России– М.,1997. С.221-284.
279
См.: Хижняк В.С. Право человека на информацию: механизм реализации. Саратов, 1998. С.18-25.
280
См.: Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина.
Саратов, 1996. С.85.
179
средства восстановления и защиты нарушенных прав; правосознание;
281
социальные результаты.
Признавая научную ценность всех приведенных
вариантов, полагаем, что с учетом специфики структуры и деятельности
органов прокуратуры, возложенных на нее задач необходимо несколько
скорректировать данные теоретические положения применительно к механизму
правозащитной деятельности прокуратуры. В частности, представляется
возможным различать в общей структуре данного механизма такие основные
функциональные элементы, как: 1) субъекты; 2) объекты; 3) основания; 4)
угрозы
; 5) средства; 6) результаты.
1. Субъектами правозащитной деятельности в данном случае являются
органы, учреждения и должностные лица прокуратуры Российской Федерации.
При этом к органам прокуратуры, в соответствии с ч.1 ст.11 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации», относятся: Генеральная
прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской
Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные
прокуратуры
, прокуратуры городов и районов, другие территориальные,
военные и иные специализированные прокуратуры. Что касается учреждений
прокуратуры, то в их число входят научные и образовательные учреждения,
редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также
различные объекты социально-бытового и хозяйственного назначения,
находящиеся в оперативном управлении Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, прокуратур субъектов Российской
Федерации и др. (ч.1 ст.11
Закона).
Основное различие между органами и учреждениями прокуратуры
применительно к ее правозащитной функции состоит в следующем: органы
прокуратуры наделены властными полномочиями, позволяющими им
непосредственно осуществлять необходимые меры по обеспечению и защите
прав человека, поэтому они представляют собой первичных, активных
субъектов данной деятельности. Учреждения прокуратуры такими
полномочиями
не обладают, а значит, могут принимать участие в
правозащитной деятельности лишь косвенным образом, путем
281
См.: Ушамирский А.Э. Механизм реализации субъективных прав военнослужащих в России
(вопросы теории и практики). Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С.17-18.
180
консультативного, научно-образовательного, материально-технического и др.
сопровождения деятельности органов прокуратуры.
Претворение в жизнь правозащитных полномочий органов прокуратуры
осуществляется их должностными лицами – прокурорскими работниками,
проходящими государственную службу в органах прокуратуры в соответствии с
положениями главы 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации».
2. Объекты правозащитной деятельности прокуратуры – те социальные
блага, которые подвергаются
защите. В этом качестве выступают юридически
установленные права и свободы человека и гражданина, а также законные
интересы. Учитывая особую важность этой проблемы, в дальнейшем она будет
рассмотрена нами отдельно.
3. Основания правозащитной деятельности прокуратуры − это
обстоятельства, в силу которых становится возможным и необходимым
прокурорское реагирование в связи с ненадлежащим обеспечением
прав и
свобод человека. По общему правилу, все государственные органы действуют в
соответствии с принципом «разрешено лишь то, что прямо предписано
законом», а это означает, что правозащитная деятельность прокуратуры также
может начинаться лишь при наличии определенных юридически закрепленных
оснований.
Как представляется, основания правозащитной деятельности прокуратуры
можно подразделить на юридические и фактические
.
Юридическими основаниями выступают правовые нормы, в
соответствии с которыми прокуратура может или обязана в конкретном случае
принять меры по защите прав и свобод человека. В свою очередь, эти основания
можно разделить на две группы: 1) «компетенционные нормы», т.е. положения,
определяющие полномочия самих органов прокуратуры в сфере защиты прав
человек; 2) нормы,
устанавливающие содержание и гарантии самих прав
человека, соблюдение которых является предметом проверки и надзора со
стороны органов прокуратуры.
В ст.3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
приводится перечень источников права, которые могут определять юридические
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]