Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
151
количества зарегистрированных преступлений. «К концу года этот показатель
235
составил 6,9 % (55 453 – в 2008 г., 51 648 – в 2007 году)».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что большое
профилактическое значение предупреждения преступлений имеют уголовнопроцессуальные и непроцессуальные формы, непосредственно
ориентированные на предупредительную деятельность и позволяющие
эффективно осуществлять ее в современных условиях.
Подводя итог сказанному, функции прокуратуры можно определить как
такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным
предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризующийся
определенным предметом ведения; направленный на решение этих задач и
требующий использования присущих ему полномочий и правовых средств.
Обеспечивая выполнение перечисленных задач, закон возлагает на
прокуратуру выполнение определенных функций, четко разграничивает
компетенцию между ними и устанавливает содержание и объем их
обязанностей и прав (полномочий).
В настоящее время идет трудный поиск таких форм работы прокуратуры,
которые способны обеспечить защиту прав и свобод граждан, общественных и
государственных интересов – необходимо избавляться от внутренних
недостатков правоохранительной системы, принципы функционирования и
построения которой не отвечают сегодняшним требованиям демократизации
общества.
1. В сфере "общего надзора" прокуратуры установлены четкие ограничения
его сферы (по кругу поднадзорных субъектов и другим основаниям).
Аналогичным образом сформулированы в законе предметы надзора и
полномочия прокуроров применительно к остальным отраслям (направлениям)
надзора.
2. Осуществление надзора за исполнением закона при проведении
предварительного расследования составляет содержание деятельности
прокурора. Как дополнительная функция в деятельности прокурора уголовное
235
21.01.2009. Сегодня в прокуратуре области состоялось заседание расширенной коллегии, на
которой подведены итоги за истекший год // Новости прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области
http://www.volgoproc.ru/?nid=885.
152
преследование в досудебных стадиях процесса направлено на обеспечение
надзорными средствами законности предварительного следствия.
3. Повысилось функциональное содержание деятельности прокуратуры по
обеспечению законности и правопорядка, охраняемых законом прав и свобод
граждан. В этих целях на прокуратуру возложен надзор за исполнением законов
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, она стала
осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью, надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации.
4. Перечисленные формы участия предоставляют прокуратуре
определенные возможности по выявлению и пресечению правонарушений,
совершаемых в отношении прав и свобод человека и гражданина.
5. Важную роль в правозащитной деятельности государства играют органы
и учреждения прокуратуры Российской Федерации, работа которых направлена
на защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и
правопорядка и борьбу с преступностью. Любые нарушения закона, в какой бы
то ни было отрасли государственной, общественной, экономической
деятельности, в конечном счете, затрагивают права, интересы и свободы
граждан. Поэтому при осуществлении функций прокуратурой основной задачей
является защита прав и свобод человека и гражданина по всем направлениям
надзорной деятельности. Именно это направление прокурорского надзора
является приоритетным.
2.3. Особенности осуществления надзорной деятельности прокуратуры
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено
Конституцией на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение
законодатель в настоящее время придает соблюдению прав и свобод человека и
гражданина. Представляется, что основная цель прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина – это достижение такого
положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются государственными
органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и
153
интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод
могут рассчитывать на помощь правоохранительных органов.
Защита прав и свобод граждан представляет специально выделенную в
законодательстве РФ функцию прокурорского надзора. «Возложение на
прокуратуру защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и
охраняемых законом интересов общества и государства не содержат в себе
какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан
представляют органическое единство».
236
Как обоснованно указывает
Ю.И. Скуратов, охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно
защищает общественные и государственные интересы. «И, наоборот, без
обеспечения государственных и общественных интересов невозможно
обеспечить права и свободы граждан».
237
Надзор за соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина –
определенное направление прокурорского надзора, часть единого
прокурорского надзора осуществляемого от имени государства надзора за
соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Включение в
раздел III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением
прав и свобод человека и
гражданина», с одной стороны, говорит об особой
актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан и, с другой, – о
повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении этих прав и
свобод в переходный для государства период.
В правовом государстве, которое у нас создается, приоритетным является
соблюдение прав и свобод личности. Будучи принятой в Европейский Союз,
Российская Федерация взяла на себя обязательство по неукоснительному
соблюдению прав и свобод человека и гражданина, по созданию необходимых
условий для реализации гражданами предоставленных им прав и свобод.
«Особую опасность представляет правовой нигилизм, который исходит не
только от лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и от
представителей управленческого персонала, обязанных быть проводниками
требований закона. Вертикаль исполнительной власти до сих пор не может
236
Чурилов А.В., Гущин В.3. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом
государстве // Государство и право. 1998. № 5. С. 60.
237
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1996. С.18.
154
выполнить свое главное назначение – обеспечить надлежащее исполнение
238
законов».
Априори правовой нигилизм, существование непринятия правовых
норм государства отдельными его субъектами, к коим относятся граждане с
девиантной сущностью, различные структуры государственного аппарата и
негосударственного сектора, стабильное нежелание соблюдать со стороны
последних установленные правила и нормы поведения настоятельно требуют
наличие в государстве специального и непосредственного органа, основной
функцией которого является обеспечение
правового пространства. Это место в
системе органов государственной власти по праву занимает прокуратура,
деятельность которой не имеет узкой функциональной направленности. Вместе
с тем надзорный механизм деятельности прокуратуры выработан не в полной
мере. Очевидно, это обстоятельство послужило поводом для заявления со
стороны сторонников судебной реформы, провозгласивших, что «общий надзор
прокуратуры имеет значение
державного орудия принуждения в условиях
отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости
239
гражданского общества».
Безусловно, многочисленные нарушения прав и свобод человека и
гражданина, допускаемые в последнее время, ухудшение работы судов
(волокита) вследствие возросшего количества рассматриваемых дел,
недоступность для многих граждан услуг адвокатов ввиду отсутствия средств и,
следовательно, ослабление правовой защищенности граждан подчеркивают
необходимость совершенствования и активизации прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Поэтому Генеральный
прокурор требует от всех прокуроров, чтобы надзор за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина находился в центре их постоянного внимания и
чтобы они остро реагировали на факты ущемления прав и свобод личности.
Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и
гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами,
службами и иными федеральными органами исполнительной власти,
238
Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская
юстиция. 1999. № 3.
239
См.: О Концепции судебной реформы в РСФСР: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24
октября 1991 г. № 1801-1 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст.1435; Бабенко С.В.
Деятельность прокуратуры в обеспечении прав и свобод личности // Российская юстиция. 2007. № 9.
155
представительными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления,
органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Рассматривая направления прокурорского надзора, следует сделать вывод
(который подтверждается и практикой), что по существу любые нарушения
закона, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономической
деятельности они ни допускались, в конечном счете, затрагивают права,
интересы и гарантированные гражданам свободы. Так, нарушение прав
потерпевшего от преступления либо прав обвиняемого, еще не признанного
судом виновным, сказывается на полноте и объективности расследования,
затрагивает широкий круг лиц. Нарушение прав участников процесса при
рассмотрении гражданского дела негативно отражается не только на интересах
конкретного лица, но и на правильности гражданско-правовых отношений, на
интересах конкретного предприятия, учреждения, его коллектива, т.е. на
широком круге лиц. Нарушение законодательства о труде отрицательно
сказывается не только на конкретном лице, но и на правах и интересах всех
работающих на данном предприятии, на членах их семей и т.п. Таким образом,
защита прав и свобод человека и гражданина – это центральное, приоритетное
направление прокурорского надзора.
«Без надзорных полномочий прокуратуры и ее возможностей устранение
нарушений законов значительно осложнилось бы, а для граждан доступ к
240
государственной защите от правового произвола был бы крайне затруднен».
Следует подчеркнуть, что одна из главнейших задач прокуратуры как
федерального правозащитного органа – это защита общественных и личных
интересов. В связи с этим прокуроры обязаны в первую очередь предпринимать
такие действия и меры, которые способствуют защите прав и свобод всех или
многих граждан, проживающих в стране или регионах. Речь должна идти о
действиях, предупреждающих принятие или издание правовых актов
представительными и исполнительными органами, которыми могут быть
нарушены права и свободы всех или многих граждан, о принятии мер к отмене
240
Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов. М., 2006.
156
подобных актов, о предъявлении исков (заявлений) в суды в защиту интересов
всех или многих граждан, проживающих в регионе и т.д.
241
В течение года все органы прокуратуры России получают около полутора
миллионов обращений, затрагивающих все жизненные проблем нашего
общества. Ежегодно органы прокуратуры выявляют более полумиллиона
фактов нарушения законов, из них более трети – в сфере соблюдения прав и
свобод человека. В целях устранения нарушений прав человека прокуратура
вносит представления, протесты, возбуждает уголовные дела, а также
применяет другие меры прокурорского реагирования. В последнее время
ежегодно прокуроры предъявляют в суды общей юрисдикции около 250 тыс.
исков и заявлений, из них более половины – в интересах граждан. 75% дел
обычно связано с защитой нарушенных трудовых, жилищных прав либо прав
несовершеннолетних.
242
Закрепленные главой II Конституции РФ личные, социальноэкономические, политические и культурные права и свободы человека и
гражданина не только провозглашаются, но и гарантируются Основным
законом страны и другими актами федерального уровня, а также
законодательством субъектов федерации, если те или иные вопросы отнесены к
их ведению (ст. 71, 72; 77 Конституции РФ). В частности, провозглашенные
права и свободы защищаются гражданским, гражданско-процессуальным,
уголовным, уголовно-процессуальным, семейным и жилищным
законодательствами; законодательством о труде, об административной
ответственности, другими актами России и ее субъектов, а также издаваемыми в
их развитие актами органов исполнительной власти.
Анализ прокурорской практики последних лет позволяет сделать вывод,
что заметным приоритетом среди этих трех групп прав человека с точки зрения
прокурорского надзора обладают социально-экономические права. Они явно
привлекают к себе повышенное внимание со стороны органов прокуратуры.
241
Печников Н.П. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях:
конспект лекций. Тамбов, 2007. С.6.
242
Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Права человека. Международные и российские механизмы
защиты. М., 2003. С.324.
157
В соответствии с Приказом Генеральной прокуратуры РФ № 195 от 7
декабря 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» основными
направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью
правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в
сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных
проявлений.
Повышенное внимание прокуратуры должно быть направлено в сферу
защиты закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и
медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных,
избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и
гражданина.
Эта тенденция, в частности, находит свое отражение в ряде документов,
издаваемых Генеральной прокуратурой
Российской Федерации.
Так, например, 6 января 1999 г. Генеральная прокуратура выпустила
Представление № 21-7-99 «О нарушении ст. 43 Конституции РФ и
243
федерального законодательства об образовании».
В этом документе
делается ссылка на Всеобщую декларацию прав человека и положения
российской Конституции, где закрепляется право граждан на получение
высшего образования, принципы бесплатности и равной доступности получения
высшего образования.
В Представлении Генеральной прокуратуры приводится ряд фактов,
свидетельствующих о нарушении этого права: в частности, о практике
заключения договоров о совместном
сотрудничестве вузов со школами,
лицеями, гимназиями и т.д., для которых нередко предусматриваются
различного рода льготы и квоты для поступления в вуз; о взимании платы за
вступительные экзамены путем объявления их платными образовательными
услугами; о понуждении к «добровольному» оказанию материальной помощи
вузам; о нарушении режима лицензирования образовательной деятельности и
. По итогам проверок Генеральная прокуратура потребовала принять меры к
т.п
устранению отмеченных нарушений законов. Аналогичное представление «Об
243
Документ опубликован не был.
158
устранении нарушений федерального законодательства о начальном и среднем
профессиональном образовании» №21-19-2000 издано Генеральной
244
прокуратурой 28 сентября 2000 г.
Многочисленные нарушения законодательства об образовании, рост числа
подростков, оставивших общеобразовательные учебные заведения,
подчеркивает необходимость активизации прокурорского надзора за
исполнением этого законодательства.
Сокращение продолжительности жизни россиян, рост заболеваемости
населения, в том числе и в результате загрязнения окружающей среды,
коммерциализация медицинских услуг и порой их недоступность для населения
делает актуальным надзор за
исполнением законодательства о
здравоохранении. Заслуживает внимания обобщение прокуратурой
Волгоградской области результатов исковой работы в сфере соблюдения
законодательства о здравоохранении. «За два последних года [соответственно за
2007 и 2008 годы – У.А.] прокурорами области в суды направлено 1300 исков,
касающихся исполнения законов в сфере здравоохранения. Наибольшее
количество исков касались вопросов лицензирования медицинских кабинетов, а
также понуждения к прохождению медицинского осмотра в целях
245
профилактики туберкулеза».
По результатам проверок исполнения законодательства об охране
здоровья детей, проведенных в 20 субъектах Российской Федерации, органы
прокуратуры выявили грубые нарушения прав детей на охрану их жизни и
здоровья, что нашло свое отражение в письме Генеральной прокуратуры от 19
июня 1996 г. № 21-22-96 «Представление о нарушениях законодательства об
246
охране здоровья детей».
С учетом экологической обстановки в каждом регионе органы
прокуратуры налаживают надзор за исполнением законов об охране природы
и рациональном использовании ее ресурсов. Вот пример. В марте 2005 года
на расширенной коллегии прокуратуры Волгоградской области рассматривался
244
Документ опубликован не был.
245
20.01.2009: Прокуратурой области обобщены результаты исковой работы в сфере соблюдения
законодательства о здравоохранении // Новости прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области
http://www.volgoproc.ru/?nid=884.
246
Документ опубликован не был.
159
вопрос о соблюдении природоохранного законодательства с участием
руководителей Комитета природоохранных ресурсов и охраны окружающей
среды, лесного хозяйства, службы по охране животного мира, федеральной
службы в сфере природопользования. «Оказалось, никто практически не несет
ответственности за охрану природы и здоровья человека. Прокуратура добилась
дисциплинарного наказания 11 сотрудников Комитета природоохранных
ресурсов и охраны окружающей среды
администрации Волгоградской области».
После чего было проведено более 1,5 тысячи комплексных целевых проверок,
552 нарушителя привлечено к административной ответственности. Благодаря
нажиму прокуратуры в арбитражный суд поступили иски о взыскании ущерба,
247
причиненного окружающей среде, на общую сумму более 100 тысяч рублей.
Эта работа активно ведется и сейчас. По каждому факту экологического
правонарушения ставятся вопросы об ответственности виновных лиц и
взыскании причиненного материального ущерба. Так, к примеру, Прокуратурой
Советского района г. Волгограда в 2008 году выявлено 124 нарушения
законодательства, регламентирующего право граждан на благоприятную
248
окружающую среду.
Наибольшее число нарушений в сфере экономики и
природоохранного законодательства выявлено в Саратовской области –
249
27 760.
Основные нарушения, выявляемые в ходе регулярно проводимых проверок
– уклонение либо несвоевременное внесение платы за негативное воздействие
на окружающую среду, а также отсутствие проектов нормативов образования
отходов производства и потребления и лимитов на размещение отходов.
Предметом особой заботы прокуроров является соблюдение прав и свобод
слабозащищенных категорий населения. Речь идет о защите прав и свобод
граждан, которые в силу состояния здоровья (физических и психических
недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру
защищать свои права и свободы: больных, прикованных к постели, лицах,
247
Шевченко С. Защита человека – главная задача прокурора // Законность. 2005. № 10.
248
20.01.2009. Прокуратурой Советского района в 2008 году выявлено 124 нарушения
законодательства, регламентирующего право граждан на благоприятную окружающую среду // Новости
прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области http://www.volgoproc.ru/?nid=883.
249
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПРИНЯЛ УЧАСТИЕ В РАБОТЕ КОЛЛЕГИИ ПО ПОДВЕДЕНИЮ ИТОГОВ
РАБОТЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ЗА 2007 ГОД. 30.01.2008. См.:
http://WWW.SARATOV.GOV.RU/GOVERNMENT/ORGANS/OMBUDSMAN/NEWS/DETAIL.PHP?ID=23083.
160
страдающих заболеваниями, ведущими к летальному исходу, психически
больных, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными;
инвалидов первой и второй групп; престарелых, одиноких, нуждающихся в
уходе. Сюда же следует отнести детей, потерявших родителей или брошенных
ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей. В отдельном внимании со
стороны прокурора нуждаются такие категории населения, как беженцы и
вынужденные переселенцы, граждане, оказавшиеся безработными по
независящим от них причинам, которые нуждаются в социальной защите,
ветераны и пенсионеры. В связи с этим предметом заботы прокуроров является
исполнение законодательства о гражданстве, о льготах и пособиях, пенсионного
законодательства, законодательства о материнстве и детстве, о
несовершеннолетних.
Так, только по Волгоградской области прокуроры предъявили в суд более 5
тысяч исков в 2008 году в интересах слабозащищенных слоев населения.
250
Приведем пример. Прокуратура Киквидзенского района Волгоградской
области выявила грубые нарушения прав престарелых и инвалидов в домеинтернате. Надзорная проверка проводилась в государственном
специализированном стационарном учреждении социального обслуживания
граждан пожилого возраста и инвалидов «Мачешанский дом-интернат для
престарелых и инвалидов». Так, в частности, администрацией дома-интерната
были нарушены установленные законодательством нормы заселенности в
жилые комнаты: при положенных на человека не менее 7 квадратных метров
допускается проживание по три человека в комнатах площадью 12,8 кв.м. Более
того, не отвечает предъявляемым требованиям обстановка жилых комнат;
проживающие не обеспечиваются надлежащим образом одеждой, обувью,
инвентарем. Некоторым из них положенная одежда не выдавалась более трёх
лет. Не соблюдаются требования законодательства, касающиеся организации
питания престарелых и инвалидов. И это не далеко не все нарушения.
По результатам проверки прокуратурой района внесено представление
директору Мачешанского дома-интерната для престарелых и инвалидов, в
250
21.01.2009. Сегодня в прокуратуре области состоялось заседание расширенной коллегии, на
которой подведены итоги за истекший год // Новости прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области
http://www.volgoproc.ru/?nid=885.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]