Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
71
(военные, транспортные, природоохранные) прокуратуры (органы
прокуратуры), 5) научные и учебные учреждения прокуратуры, 6) редакции
печатных изданий. Образование, реорганизация и упразднение органов и
учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции
осуществляется Генеральным прокурором РФ.
В целях повышения эффективности деятельности органов государственной
власти и совершенствования системы контроля за исполнением Конституции
РФ и федеральных законов
Представителей Президента РФ в образованных федеральных округах.
были созданы институты Полномочных
118
Во исполнение Указа Президента РФ Генеральным Прокурором РФ на
основании части 2 статьи 11 Федерального закона «О прокуратуре РФ» были
созданы семь управлений Генеральной Прокуратуры в образованных
федеральных округах. Деятельность Управлений призвана обеспечить
исполнение на территории соответствующих округов положений Конституции
Российской Федерации и других федеральных законов в сфере
государственного строительства, укрепления федерализма;
совершенствования
прокурорского надзора за соблюдением законов создаваемых в округе
федеральными структурами, осуществления надзора за соответствующими
органами, выполняющими дознание, предварительное следствие и оперативнорозыскную деятельность, а также расследование уголовных дел о наиболее
опасных и общественно-значимых преступлениях в округе. Управлению
предоставлены полномочия самостоятельно проводить проверки соблюдения
законов созданными в округе федеральными структурами
исполнительной
власти, органами, контроля, их должностными лицами, а также проверять
законность издаваемых ими правовых актов и законности правовых актов
субъектов Федерации, а также право запрашивать из органов контроля и
118
Подробнее см.: Положение «Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в
федеральных округах» /утв. Генеральной прокуратурой РФ 2 сентября 2002 г.; Об образовании управлений
Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах: Приказ Генеральной
прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98; О полномочном представителе Президента Российской Федерации
в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13 мая 2000
взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с
полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме
размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: Постановление
Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592; Капитонова Ю. Федеральный округ: координация
деятельности правоохранительных органов по борьбе
№ 1 и др.
с преступностью // Журнал российского права. 2002.
г. № 849 (в ред. 21 марта 2005 г.); О
72
управления статистические и иные сведения, необходимые для анализа,
119
организации и осуществления прокурорского надзора.
Нельзя не согласиться с А.Г. Халиулиным, что «осуществлению
прокуратурой своих функций от имени Российской Федерации и деятельности
прокурора как представителя государства – следует уделять больше внимания и
в теории прокурорского надзора.
120
Представляется правильным рассматривать
прокуратуру как орган, действующий от имени государства – Российской
Федерации, а прокурора – как представителя государства в целях обеспечения
законности во всех возникающих правоотношениях. Именно такой подход
должен проявляться в дальнейшем в развитии законодательства.
Законность, традиционно понимаемая как «строгое и неуклонное
соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, организациями,
должностными лицами и гражданами»
121
, вписывается в предмет прокурорского
надзора, установленный Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации». Между тем «в современном понимании законность
характеризуется не только требованием неукоснительного соблюдения норм
права, но и необходимостью обеспечения для всех субъектов полного и
реального осуществления субъективных прав, результативной работы
правоохранительных органов, независимого и эффективного правосудия и
122
т.д.»
По мнению Кречетова Д.В., «исполнение законов вовсе не единственное и,
скорее всего, не самое основное содержание законности. Более важными
представляются такие требования законности, как адекватность права, т.е.
соответствие законов и иных нормативных правовых актов объективным
потребностям общества в правовом регулировании общественных отношений;
закрепление прав и свобод человека и
гражданина только в законе, и законе
опубликованном; соответствие правовых актов правам и свободам человека и
119
Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: защита прав человека. Нормативные акты,
анализ, комментарии. СПб.: Сентябрь, 2001. С.29.
120
Халиулин А.Г. Прокуратура в системе органов Российского государства // Проблемы теории и
практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. Тезисы научн.-практ. Конф.. Ч. I. М., 2005.
С.12.
121
Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966. С. 11.
122
См.: Кожевников С.Н. Реализация права и законность в российском обществе. Н. Новгород, 1999.
С.34; Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. М., 1994. С. 78-79.
73
гражданина; равенство граждан перед законом и судом; верховенство права и
закона в сочетании с соблюдением установленного порядка принятия,
123
изменения и отмены нормативных правовых актов и др.».
Представляется, что такое широкое понимание законности нисколько не
умаляет возможностей прокуратуры в её обеспечении. Несомненно, что для
реализации задач прокуратурой требуется консолидация сил разного уровня:
органов государства и местного самоуправления, органов государственного и
негосударственного контроля, самоконтроля (например, саморегулируемые
организации), общественных, политических и иных институтов гражданского
общества. Однако только у прокуратуры
есть все необходимые условия для
обеспечения законности.
Во-первых, это принципы деятельности. Основополагающие принципы
организации и деятельности органов прокуратуры были выработаны еще В.И.
Лениным: надзор прокурора не только за точным, но и за единообразным
исполнением законов; единство и централизация органов прокуратуры;
независимость их от местных органов власти. По мере
совершенствования
государственной и политической системы в государстве эти принципы
получили свое дальнейшее развитие, они обогащались новым содержанием. Их
охрана обеспечивается рядом гарантий, в том числе правовых и нравственных.
Принципы – это законодательные основополагающие начала, идеи и
требования, лежащие в основе формирования, организации и
функционирования органов прокуратуры. Принципы организации и
деятельности прокуратуры
определяют наиболее существенные черты и
признаки деятельности органов прокуратуры. Поскольку прокурорский надзор –
это одно из проявлений прокурорской деятельности, то принципы организации
и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов
надзора.
«Действенность принципов, – пишет А.М. Васильев, – зависит от их
обоснованности и научной зрелости, от уровня культурного развития общества,
совершенства правовых средств, с помощью которых они развиваются и
от
123
Кречетов Д.В. Законность как предмет деятельности прокуратуры /В сб.: Проблемы теории и
практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. Тезисы науч.-практ. конф. Ч. I. М., 2005.
С.13-14.
74
которыми подкрепляются. ...Принципы выступают как обобщенное,
концентрированное, синтезированное выражение идейных начал, главных
классовых позиций и интересов, развиваемых и конкретизируемых в правилах и
124
требованиях данной правовой системы».
Конституция России Федерации устанавливает наиболее общие принципы,
оставляя регулирование всех остальных вопросов ее правового статуса за
федеральным законом. При нормативном оформлении принципов организации
и деятельности прокуратуры они наиболее полно проявляют все свои
функционально-методологические и инструментальные качества.
В статьях 4-6 Федерального закона «О Прокуратуре РФ» закреплены
следующие принципы организации и деятельности
прокуратуры:
– иерархичность и централизация системы органов прокуратуры – которая
проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим
прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Но при этом каждый прокурор
действует от имени всей системы прокурорских органов.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от
должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным
прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, им же освобождаются от должности без каких-либо
согласований. Как видно, Конституция РФ делает исключение из правила
пункта «о» статьи 71 Конституции РФ, когда законодательством субъекта РФ
должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в
каком порядке производится такое согласование. Конституциями, уставами
(основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос
регламентируется не единообразно. Так, согласно Уставу Ставропольского края
прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по
согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 71); по Уставу
Курганской области прокурор области назначается Генеральным прокурором
РФ по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130); в
Липецкой области – по согласованию с областным Собранием депутатов и
124
Васильев А.М. О правовых идеях-принципах // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 15.
75
администрацией области (ст. 143). В Уставе (Основном законе) Оренбургской
области определено, что прокурор области назначается Генеральным
прокурором РФ (ч. 2 ст. 92),
области
126
назначение прокурора области согласовывается с главой
125
а в Уставе (Основном законе) Волгоградской
администрации Волгоградской области (п."в" ч. 2 ст. 39).
Прокуроры городов и районов, специализированных прокуратур
назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным
прокурором РФ.
Таким образом, подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному
прокурору проявляется в том, что последнему предоставлено право
образования, реорганизации и упразднения органов и учреждений прокуратуры,
определения их статуса, компетенции, штатной
численности и структуры;
назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и
директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в
рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений
по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры;
– единство органов прокуратуры (общие цели, задачи, формы и методы
деятельности). Принцип единства означает, что все территориальные и
специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской
Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее
территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры
Российской Федерации, не допускается. Прокуроры всех уровней обладают
едиными полномочиями и средствами их реализации в виде актов
прокурорского реагирования (протестов, представлений, постановлений,
предостережений о недопустимости нарушений
законов), обращения с
заявлениями в суды и др.;
– независимость – осуществление полномочий независимо от федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений.
Исходя из предназначения прокуратуры, в законе содержатся определенные
125
Прокурорский надзор: Учебник для вузов /под ред. проф. А.Я. Сухарева. М: Норма, 2005;
Прокуратура. Материал из Википедии – свободной энциклопедии // www.wikipedia.ru.
126
Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. № 73-ОД (с изм. от 1 ноября
2007 г.).
76
гарантии обеспечения независимости самих прокуроров. Среди таких гарантий,
в частности, имеется правило о том, что любая проверка сообщения о факте
правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов
прокуратуры, возбуждение в отношении них уголовных дел, производство
расследования осуществляются в особом порядке (в порядке главы 52 раздела
XVII УПК РФ);
– строгое соответствие с действующими на территории Российской
Федерации законами;
– гласность в той мере, в какой это не противоречит требованиям
законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а
также законодательства Российской Федерации о государственной и иной
специально охраняемой законом тайне.
Принцип гласности означает открытость деятельности органов
прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации.
Благодаря реализации этого принципа обществу предоставляется возможность
осуществлять контроль за деятельностью органов прокуратуры.
На необходимость усиления контроля указал В.В. Путин: «Пришло время
законодательно закрепить апробированные и у нас, и за рубежом требования и
запреты для представителей правоохранительных органов и судебной власти. В
частности
, такие как контроль<...>».
127
Нельзя не согласится с В.Д. Кошлевским,
отмечающим, что «гибкость контроля, изменение его механизмов в
соответствии с новыми целями и условиями, возникающими в процессе
128
социального развития, выступает одной из предпосылок прогресса в стране».
Претворение в жизнь принципа контроля со стороны народа будет
способствовать искоренению волокиты и бюрократизма в деятельности
аппарата власти. Однако следует учитывать, что Закон «О прокуратуре
Российской Федерации» устанавливает пределы гласности в деятельности
органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства
Российской Федерации о государственной тайне.
127
Судить по доходам. Вместе с бизнесом должны выйти из тени и сотрудники правоохранительных
органов // Российская газета. 2006. 22 ноября.
128
Кошлевский В.Д. Указ. раб. С. 41.
77
Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен
129
Законом РФ «О государственной тайне» (ст. 5)
130
февраля 2006 г. № 90.
Законодатель устанавливает специальные требования
и Указом Президента РФ от 11
об осуществлении прокурорского надзора в этой сфере – так, статья 32 Закона
«О государственной тайне» определяет: «Надзор за соблюдением
законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и
законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный
прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры».
Существуют и иные виды тайны, охраняемые прокуратурой: это
различные
виды служебной тайны (следственная, тайна совещательной комнаты в суде,
нотариальная, семейная, врачебная и т.п.); военной тайны; коммерческой тайны
(ст. 131 ГК РФ) и ее разновидности – банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна
страхования (ст. 946 ГК РФ) и др. Разглашение охраняемой законом тайны
влечет установленную законом материальную (в судебном порядке),
дисциплинарную или
уголовную ответственность (ст. 183 УК РФ «Незаконное
получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или
банковскую тайну»; ст.283 УК РФ «Разглашение государственной тайны»; ст.
310 УК РФ «Разглашение данных предварительного следствия» и др.);
– неразглашение без разрешения прокурора материалов проверок и
предварительного следствия, до их завершения;
– информирование федеральных органов государственной власти, органов
государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, а также население о состоянии законности.
Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное
представление Генеральным прокурором РФ Президенту РФ и палатам
Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в
стране и о проделанной работе по их укреплению.
Нижестоящие прокуроры представляют такую
информацию органам
власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все прокуроры
предоставляют информацию радио, телевидению, газетам, выступают на
129
О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (в ред. ФЗ от 1 декабря 2007 г.).
130
О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне: Указ Президента РФ от 11 февраля
2006 г. № 90.
78
страницах печати, с лекциями и докладами перед населением. К примеру,
прокуроры Ярославской областной прокуратуры сделали около семи тысяч
выступлений в 2005 году. Интерес жителей возрос, и они создали «на
телеканале НТМ регулярную программу "Власть закона" с участием
прокурорских работников, где зрители задают вопросы в прямом эфире.
Рейтинг оказался высоким, многие (по опросам
131
прокуратуре».
) стали доверять
Официальные сообщения для средств массовой информации от имени
Генеральной прокуратуры РФ направляются только через Центр информации и
общественных связей по согласованию с Генеральным прокурором РФ.
Материалы для подготовки официальных сообщений и их проекты
представляются в Центр информации и общественных связей заместителями
Генерального прокурора РФ либо по согласованию с ними начальниками
управлений и отделов (на правах управлений).
В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 8 июля 1998 г.
№ 45 «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами
массовой информации, совершенствованию общественных связей» прокуроры
субъектов РФ обязаны систематически информировать население через
информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии
законности, правопорядка, о мерах, принимаемых
прокуратурой и
координируемыми ею другими правоохранительными органами по борьбе с
преступностью, по пресечению деятельности организованных преступных
групп и других тяжких преступлений; оперативно сообщать в средства
массовой информации о возбужденных уголовных делах по преступлениям,
вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их
расследования, судебном рассмотрении и вынесенных приговорах, а также о
прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения
законности, о возмещенном прокуратурой ущербе, причиненном как
государственным интересам, так и отдельным гражданам. При этом не
допускать неуместной сенсационности, ажиотажа и легковесности.
131
Шевченко С. Люди стали уважать прокуратуру // Законность. 2006. № 3.
79
Прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, военные,
транспортные и иные специализированные прокуроры должны также
осуществлять меры по углублению деловых отношений и контактов со
средствами массовой информации, кино-, видео-, аудиостудиями и
объединениями, издательствами, совершенствованию общественных связей в
целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и
гражданина, а также охраняемых законом
интересов общества и государства.
Для представления населению наиболее полной информации о
правозащитной деятельности прокуратуры должны систематически
направляться в газеты и журналы для публикации доклады, информационные
записки, документы прокурорского реагирования. Это связано со спецификой
надзорной и следственной деятельности органов прокуратуры, в результате
которой она осведомлена о
состоянии законности практически во всех сферах
правовых отношений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры
осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую
информацию;
– недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского
надзора и обязательность исполнения требований прокурора. Речь идет о
недопустимости воздействия в какой-
либо форме органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, общественных объединений, средств
массовой информации, их представителей, а также должностных лиц с целью
повлиять на принимаемое прокурором решение или воспрепятствование его
деятельности.
«При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры
не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов
проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о
фактах нарушения закона, требующих принятие мер прокурором» (ст. 21, ч. 2
Закона о прокуратуре РФ). Здесь реализована идея надзора по поступившей
информации по личному усмотрению прокурора. Предпочтение отдается тем
80
"сигналам", которые свидетельствуют об опасности причинения значительного
ущерба государственным и общественным интересам, либо ущемления
конституционных прав граждан. Такое ограничение вводит прокурорский
надзор за исполнением законов в определенные рамки, и это может повысить
его эффективность без значительного расширения кадрового состава
прокуратуры
132
;
– отсутствие отчета прокурора перед любыми государственными
органами и должностными лицами за выполняемые действия по делам,
находящимся у него в производстве – так, он не обязан давать каких-либо
объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а
также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления;
– без соответствующего кадрового обеспечения трудно ждать
качественного выполнения своих функциональных обязанностей. Высокий
уровень профессионализма – это один из показателей эффективности работы
органов прокуратуры. Обеспечение законных требований в деятельности
органов прокуратуры способствует совокупность норм, определяющих
требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей,
которые касаются их профессиональных и моральных качеств, уровня
образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности
прокуроров, порядка назначения на должности, аттестации прокурорских
работников. Поэтому в условиях переходного периода развития России и
финансового кризиса важное значение имеет организация централизованной
системы отбора и обучения претендентов на должность прокурора. Такой
подход к созданию кадрового резерва, на наш взгляд, будет препятствовать не
только росту коррупционности, но и клановости, семейственности в органах
прокуратуры;
– деполитизация юридических кадров и политическая независимость
(внепартийность). Работники прокуратуры, как и судьи, ориентируются в своей
деятельности не на политическую конъюнктуру, а на закон и принятые в его
развитие, не противоречащие Конституции РФ, подзаконные правовые акты.
Они не могут быть членами общественных объединений, преследующих
132
Уголовное право. 1999. № 2 (апрель-июнь). С. 8.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]