Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
201
вырабатывается и практикой, и теорией прокурорского надзора, находит
отражение в научных работах, методических рекомендациях, направляемых
подчиненным прокурорам руководителями главных управлений Генеральной
прокуратуры, прокурорами субъектов Федерации, а в некоторых случаях и в
нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ (приказах, указаниях),
приобретая обязательный характер.
Ярким примером служит Приказ Генеральной прокуратуры РФ «О
введении в
граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»,
действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема
306
согласно которому
прокуратурой проводится работа по рассмотрению и разрешению обращений
граждан, обращений (запросов) депутатов, органов законодательной и
исполнительной власти для решения задач по охране прав и свобод человека и
гражданина, укрепления законности и правопорядка. Подлежат рассмотрению и
разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в
прокуратуру.
Ю.Н.Алистратов рассматривает право граждан на обращение в трех
аспектах:
– как личное субъективное право, составная часть правового статуса
человека и гражданина;
– как одну из форм непосредственной демократии. При этом под формами
непосредственной демократии понимаются способы непосредственного
волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение
общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами
государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над
действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами
субъектов волеизъявления;
– как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими
органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле –
307
неотъемлемой составной частью системы представительной демократии.
306
О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах
прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 декабря 2006 г. № 120 (с
изм. от 23 апреля 2007 г.).
307
Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного
самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Автореф. дисс.
… канд. юрид. наук. М., 1995. С. 3.
202
Статья 10 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает порядок
рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан.
Статья определяет сжатые сроки рассмотрения жалоб, направление заявителю
обязательно мотивированного ответа, четкие сроки и порядок приема граждан в
органах прокуратуры, в том числе и руководителями прокуратур (прокурором и
его заместителями). Между тем количество обращений граждан
в прокуратуру,
осуществляющую правозащитную функцию, в десятки раз превышает
количество аналогичных обращений за судебной защитой. Подобная ситуация
308
объясняется доступностью
и оперативностью органов прокуратуры по
сравнению с судом.
Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем
объеме работы органов прокуратуры. Так, «за год в прокуратуру только по
линии общего надзора поступает примерно 300 тыс. обращений граждан. Среди
них 95 тыс. – на нарушения трудового законодательства; 43 тыс. – жилищного;
10 тыс. – пенсионного; 15 тыс. – законодательства о
тыс. – по вопросам, связанным с земельной реформой».
несовершеннолетних; 5
309
Число жалоб и заявлений, поступающих в органы прокуратуры, в
последние годы неизменно возрастает. Так, за период 2004 – 2007 гг. в органы
прокуратуры поступило почти 4 млн. обращений (в 2004 г. – 1 251 509, в 2005 г.
– 1 281 074, в 2006 г. – 1 418 344). Это говорит о том, что граждане России
широко используют предоставленное им статьей 33 Конституции РФ право
личного обращения в государственные органы (включая прокуратуру),
призванные охранять права и свободы граждан.
Статистика показывает, что около 2/3 письменных обращений граждан,
поданных в органы прокуратуры, разрешаются непосредственно работниками
прокуратуры. Если установлен судебный порядок рассмотрения споров,
связанных с нарушением прав человека, прокурор, не подменяя суд, может
воспользоваться правом обращения с исками в суды в защиту интересов
граждан.
308
Рассмотрение и проверка жалоб в органах прокуратуры проводятся беспошлинно (бесплатно).
309
Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская
юстиция. 1999. № 3.
203
По мнению некоторых авторов, принимая посетителей, рассматривая и
разрешая жалобы и заявления граждан, прокуроры и следователи имеют
возможность изучать общественное мнение, складывающееся у населения о
прокуратуре в целом и об ее работниках в отдельности, что само по себе имеет
большое значение в плане совершенствования деятельности прокуратуры.
310
Подводя итог сказанному, прокуроры наделены необходимыми
полномочиями, позволяющими им отстаивать права и свободы человека и
гражданина. К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те,
которые представлены прокурору законодательством для осуществления
надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих
правовых средств, в целях выявления и устранения правонарушений и состоит
прокурорского реагирования в области нарушения законности.
суть
Институт правового реагирования – это не только действенное средство
устранения нарушений законов и привлечения к юридической ответственности
виновных лиц, но и, что особенно важно, эффективный инструмент
предупреждения правонарушений. Принятие прокурором оперативных мер к
устранению выявленных нарушений законов и установлению обстоятельств, им
способствовавших, а также привлечение к
соответствующему виду правовой
ответственности виновных лиц, способствует предупреждению
правонарушений и формированию у всех граждан здорового (правильного)
правосознания, основанного на уважительном отношении к закону. Особенно
важен для формирования общественного правосознания принципиальный
подход органов прокуратуры по требованию недопущения нарушений законов
от всех субъектов правоотношений.
Таким образом, правозащитная роль прокуратуры Российской Федерации
должна
возрастать по мере построения правового государства, что является
весомой гарантией защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности и
правопорядка в нашей стране.
Отсюда можно сделать следующие выводы: 1) надзор прокуратуры
радикально трансформирован, в частности, установлены четкие ограничения его
сферы (по кругу поднадзорных субъектов, основаниям прокурорского
310
Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М., 2003. С. 128.
204
вмешательства, перечню актов прокурорского надзора и другим признакам).
Это касается всех отраслей (направлений) прокурорского надзора; 2) любое
решение прокурора может быть обжаловано в суде, и это является гарантией
311
соблюдения прав субъекта прокурорского надзора.
Мы рассмотрели правозащитную функцию прокуратуры (функцию защиты
и охраны прав и свобод человека и гражданина) как одно из направлений
деятельности прокурорского надзора и не ставили своей задачей осветить
деятельность прокуратуры в целом, методы ее работы. Несомненно, многое
осталось за рамками данного исследования. При осуществлении функции
защиты прав и свобод человека и гражданина в деятельности прокуратуры
имеется немало организационных, кадровых, правовых (например,
законодательная регламентация функций) проблем. Эти вопросы – уже предмет
другого исследования.
311
Подробнее см.: Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы:
монография. М., 2006. С.46-47.
205
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Прокуратура относится к числу федеральных органов государственной
власти, в связи с чем необходимо внести соответствующие редакционные
поправки в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а
именно: заменить в части 2 статьи 4 и в части 1 статьи 5 слова «федеральных
органов государственной власти» на «иных федеральных органов
государственной власти». Невозможность вхождения прокуратуры в какуюлибо из ветвей государственной власти прямо определяется особенностями
надзорной деятельности, составляющей основную функцию прокуратуры и
требующей независимости надзорного органа от каких-либо других
государственных органов.
Существование в составе российского государственного механизма такого
специфического элемента, как органы прокуратуры, обусловлено серьезными
социально-культурными основаниями. В условиях недостаточной социальной
стабильности, сравнительно низкого уровня общественной солидарности, слома
традиционных моделей социального устройства прокуратура выполняет
значимую роль в поддержании правового порядка. Устойчивость и целостность
государства неизменно зависит от уровня законности, который гарантируется
соответствующими институциональными механизмами.
Конституционная идеология современной российской государственности
со всей определенностью предполагает существенную переориентацию всего
правоохранительного механизма на обеспечение и защиту прав и свобод
человека. В первую очередь это касается судебной власти и прокуратуры. При
этом прокуратура выступает своего рода «страховочным» механизмом,
поскольку в силу процедурных и организационных особенностей
(централизация, оперативность и др.) в ряде случаев способна реагировать на
нарушения прав человека еще до вмешательства суда. Надзорная деятельность
прокуратуры оказывается важнейшим инструментом защиты прав и свобод
человека, к которому граждане достаточно широко обращаются в досудебном и
внесудебном порядке. Наличие альтернативных суду средств отстаивания
нарушенных прав, как в рамках государственного аппарата, так и за его
206
пределами, способствует повышению эффективности всей правозащитной
системы.
Промежуточный статус прокуратуры, ее нахождение за рамками
классических ветвей государственной власти не препятствуют осуществлению
ее правозащитных функций, поскольку механизм защиты прав и свобод
человека по своей природе носит «многоканальный» характер и предполагает
возможность лица, чьи права нарушены, самостоятельно выбирать способ их
восстановления и защиты. Принцип разделения властей, как представляется, не
может трактоваться в ущерб защите прав человека и не исключает создания
государственных органов, выполняющих социально значимые функции, пусть
даже за пределами традиционно сложившейся «триады» властей.
Правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации – это
осуществляемая органами прокуратуры на основе российского законодательства
система мер, направленная на выявление, предотвращение, пресечение и
устранение фактов нарушения прав, свобод и законных интересов человека, а
также на восстановление нарушенных прав и возмещение причиненного вреда.
В таком понимании правозащитная деятельность прокуратуры не может
отождествляться с одним из специализированных направлений прокурорского
надзора.
Различие между предметом надзора и объектом правозащитной
деятельности прокуратуры определяется нетождественностью самих понятий
«надзор» и «защита». Предметом надзора является реализация субъективного
права, а объектом юридической защиты – само это право, которое должно быть
восстановлено путем ликвидации допущенного нарушения.
Правозащитное содержание присутствует в таких формах прокурорской
деятельности, как надзор за исполнением законов федеральными
министерствами, государственными комитетами, службами и др.; органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие; администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание; координационная деятельность прокуратуры; ее
участие в правотворческой деятельности и т.п.
207
Вместе с тем совершенствование правозащитной деятельности
прокуратуры, повышение ее эффективности, безусловно, требуют
законодательного уточнения взаимоотношений органов прокуратуры с иными
органами государственной власти, прежде всего с исполнительной властью и
Президентом РФ.
Представляется необходимым в первую очередь прояснить
взаимоотношения прокуратуры Российской Федерации с органами
исполнительной власти, по возможности свести к минимуму возможности
влияния органов исполнительной власти на надзорную деятельность
прокуратуры, что в определенной мере ставит под сомнение ее
беспристрастность.
Прокуратура обладает чрезвычайно обширным спектром правовых средств,
позволяющих отслеживать, предотвращать и устранять нарушения прав и
свобод человека. С другой стороны, обилие полномочий зачастую ведет к их
дублированию между собой, а также с иными органами власти. Такие
направления прокурорского надзора, как «надзор за исполнением законов» и
«надзор за соблюдением прав и свобод граждан», явно пересекаются и
конкурируют между собой.
Прокурорский надзор остается во многих случаях единственным
результативным средством реагирования государства на совершаемые
нарушения закона. Он не может быть заменен судебным контролем в силу
особенностей, объективно присущих судопроизводству, а именно его
неизбежной длительности и невозможности инициативы суда. Правозащитная
система базируется на принципе многоканальности, множественности средств и
способов обеспечения и защиты прав человека, среди которых
заинтересованное лицо может выбрать тот, который представляется ему
оптимальным с точки зрения времени, затрат и процедурной сложности. С этих
позиций прокуратура имеет все права на существование в качестве
самостоятельной системы органов.
В соответствии с конституционной концепцией приоритета прав и свобод
личности, надзор за исполнением законов как направление прокурорской
деятельности, никоим образом не может быть лишен правозащитного
208
содержания. Одновременно с этим, надзор за соблюдением прав и свобод
граждан на практике неотделим от надзора за исполнением законов, поскольку
все без исключения права и свободы человека имеют нормативную форму
своего закрепления, содержатся в соответствующих законодательных актах.
Необходимо также иметь в виду, что прокуратура Российской Федерации
обязана обеспечивать защиту не только прав человека и гражданина, но и
других категорий субъектов, прямо не указанных в законе о прокуратуре. В
частности, закон прямо не говорит о том, что прокуратура защищает также
права юридических лиц, права государственных органов и должностных лиц и
т.п. Однако защита подобного рода субъективных прав полностью охватывается
первым направлением прокурорского надзора, а именно «надзором за
исполнением законов».
Правозащитная деятельность прокуратуры развивается неравномерно: как
свидетельствует прокурорская практика, на фоне повышенной активности по
защите социально-экономических прав и свобод граждан часто теряются и
игнорируются личные, а также политические права и свободы.
Несмотря на отсутствие настоятельной необходимости в существенном
преобразовании системы прокуратуры либо ликвидации отдельных
направлений деятельности (например, общего надзора), требуется уточнение
ряда законодательных положений, а также проведение организационноправовых мероприятий по расширению и усилению деятельности российской
прокуратуры в сфере обеспечения и защиты конституционных прав и свобод
человека. Необходимо на законодательном уровне подтвердить статус
прокуратуры как федерального органа государственной власти.
Осуществляя свои обширные властные полномочия, направленные в
первую очередь на защиту прав и свобод граждан, прокуратура не может и не
должна выходить за рамки своей функциональной и предметной компетенции,
подменять собой другие институты государства и гражданского общества.
Органы прокуратуры не могут вдаваться в социально-политические оценки тех
или иных общественных реалий, вмешиваться в текущую деятельность
государственных и негосударственных организаций, кроме тех случаев, когда
это непосредственно связано с выявлением и устранением правонарушений.
209
Анализ полномочий прокуратуры свидетельствует о том, что она
обеспечивает защиту прав человека не от всех возможных посягательств.
Остается целый ряд субъектов, которые могут нарушать права и свободы
человека, но прокурорским надзором они не охватываются. К таким субъектам,
выведенным из-под правозащитной юрисдикции прокуратуры, относятся, в
частности: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, все
органы судебной власти, а также граждане. Тем не менее в отношении этих
субъектов прокуратура сохраняет такой серьезный инструмент воздействия, как
уголовное преследование.
Наряду с этим необходимо дальнейшее совершенствование тактики и
методики прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека,
переход от «точечных» акций, основанных на конкретных обращениях граждан,
к постоянному и непрерывному, системному отслеживанию уровня законности
в основных сферах общественной жизни.
При этом способность органов прокуратуры к сохранению и
восстановлению правопорядка напрямую определяется ее общественным
авторитетом, доверием к ней со стороны граждан и их коллективов. Усилия
прокуратуры должны быть направлены не только на обнаружение разовых
нарушений прав и свобод человека, но и на формирование качественно нового
правозащитного «климата» в обществе, что требует постоянного
прогнозирования и предупреждения незаконных действий, посягающих на
права и свободы граждан.
Важнейшими предпосылками успешного осуществления прокурорского
надзора и иной деятельности прокуратуры являются прочные знания
прокурорами и следователями специфики и особенностей разносторонней
работы прокуратуры, своих полномочий применительно к конкретным
направлениям деятельности, умение правильно, на научной основе организовать
работу на порученных участках, мастерское владение тактикой и методикой
осуществления прокурорского надзора
и иной деятельности.
Нет оснований отождествлять деятельность прокуратуры по защите прав
и свобод человека лишь с одним из направлений прокурорского надзора.
Правозащитное содержание присутствует и в таких формах прокурорской
210
деятельности, как надзор за исполнением законов федеральными
министерствами, государственными комитетами, службами и др.; органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие; администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание; координационная деятельность прокуратуры; ее
участие в правотворческой деятельности и т.п.
Различие между предметом надзора и объектом правозащитной
деятельности прокуратуры определяется нетождественностью самих
понятий
«надзор» и «защита». Предметом надзора является реализация субъективного
права, а объектом юридической защиты – само это право, которое должно быть
восстановлено путем ликвидации допущенного нарушения.
Прокуратура Российской Федерации обязана обеспечивать защиту не
только прав человека и гражданина, но и других категорий субъектов, прямо не
указанных в законе о прокуратуре. В
частности, закон прямо не говорит о том,
что прокуратура защищает также права юридических лиц, права
государственных органов и должностных лиц и т.п. Однако защита подобного
рода субъективных прав полностью охватывается первым направлением
прокурорского надзора, а именно «надзором за исполнением законов».
Буквальное толкование положений действующего Федерального закона
«О прокуратуре Российской
Федерации» позволяет сделать вывод, что законные
интересы граждан в настоящее время не признаются объектом правовой защиты
со стороны органов прокуратуры. В целях развития правозащитной функции
прокуратуры представляется целесообразным внести в текст закона
соответствующие дополнения, заменив во всех случаях формулировку «права и
свободы» на «права, свободы и законные интересы».
В Законе о прокуратуре при перечислении законов и иных нормативных
актов, образующих нормативные основания правозащитной деятельности
прокуратуры, не указаны Постановления Конституционного Суда Российской
Федерации. Учитывая особую значимость актов этого судебного органа в сфере
защиты прав и свобод человека, представляется необходимым в целях
поддержания логической последовательности внести в ст.3 Закона
соответствующее дополнение, указав на Постановления Конституционного
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]