Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
61
«общепризнанные принципы и нормы международного права» (формулировка
ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ч. 3 ст. 1 УПК РФ). На международные договоры
Российской Федерации хотя бы однажды в своей практике ссылались 63,8%
следователей, 43,4% прокуроров. Однако респондентами, давшими
положительный ответ, подчеркивалось, что эти ссылки были связаны
исключительно с осуществлением правовой помощи по уголовным делам,
касались только конвенций и двусторонних международных договоров России в
этой сфере и не затрагивали норм о правах человека».97
Это означает, что при обращении в органы прокуратуры за защитой
нарушенных прав допускаются ссылки не только на Конституцию РФ и
действующее законодательстве, но также на акты международного права,
ратифицированные Российской Федерацией, причем отсутствие аналогичных
норм в национальном праве не может служить основанием для отказа в
прокурорском реагировании.
Защита прав и
свобод человека и гражданина, законных интересов
общества и государства является основополагающей, комплексной и
взаимосвязывающей все отрасли и направления прокурорской деятельности
относительно самостоятельной отраслью надзора, а также основной целью
(назначением) и социально-правовой функцией прокурорского надзора,
представляющего системностью своих отраслей, направлений деятельности и
свойственных им правовых средств выявления, устранения, предупреждения
нарушений
законов комплексный способ, механизм досудебной формы защиты
прав, свобод, интересов.
Известны различные варианты классификации прав и свобод человека.
Наиболее распространенным среди них является деление прав человека на три
вида по признаку их социального содержания. Например, Л.Д. Воеводин
выделял права в сфере личной безопасности и частной жизни (право на жизнь,
на
защиту чести и доброго имени, свободу и личную неприкосновенность и др.);
в области государственной и общественно-политической жизни (избирательные
права, свобода союзов и ассоциаций, свобода слова, печати и др.); в области
97
Чумаков А. Европейские стандарты в области прав человека в российском уголовном процессе //
Законность. 2005. № 12. С. 32-34.
62
экономической и социально-культурной деятельности (право на труд, отдых,
образование и др.).
98
Но чаще всего в литературе они обозначаются
соответственно как личные, политические и социально-экономические права.
Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав
и свобод человека и гражданина» обозначил основные приоритеты прав
человека с точки зрения прокурорского надзора. «В связи с
произошедшими
изменениями в законодательстве и структуре органов прокуратуры, в целях
совершенствования надзора за исполнением законов, соблюдением прав и
свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми
правовыми и социально-экономическими реалиями» основными направлениями
надзорной деятельности необходимо считать «надзор за законностью правовых
актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
, надзор в сфере
экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных
проявлений».
В последние годы защита социально-экономических прав граждан
находится в зоне усиленного внимания органов прокуратуры. При этом
неизбежно оттесняется на второй план обеспечение личных и политических
прав. Подобная ситуация требует объяснения. Прежде всего, дело в том, что
именно социально-экономические
права большинством населения
воспринимаются как самые насущные, и их нарушение переживается наиболее
чувствительно. Приоритетные национальные проекты также по своему
содержанию относятся именно к сфере социально-экономических прав. Однако,
как нам представляется, это не может и не должно служить основанием для
падения активности прокуратуры в области защиты личных и политических
прав граждан
.
Не совсем ясной представляется ситуация с таким объектом
государственной защиты, как законный интерес. Согласно определению В.В.
Субочева, «законный интерес – это стремление субъекта пользоваться
определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за
98
См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 184.
63
защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих
нормам права интересов, которое в определенной степени гарантируется
государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном
праве либо вытекающей из его общего смысла».
99
Так, Генеральный прокурор
Российской Федерации Ю. Чайка указал, что «сегодня прокуратура считает
своей главной задачей защиту прав и законных интересов российских
граждан».
100
Вместе с тем в тексте Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» нигде не предусматриваются обязанности прокуратуры по защите
законных интересов. Они не упоминаются наравне с правами и свободами
человека при регулировании соответствующего направления прокурорского
надзора. Закон в ряде случаев говорит лишь об «охраняемых законом интересах
общества и государства» как о
целях деятельности прокуратуры (ч.2 ст.1), как
об основании вступления прокурора в судебный процесс (ч.3 ст.35). Очевидно,
что в данном случае речь идет о правовом явлении, которое далеко не
тождественно законным интересам граждан.
Одновременно, впрочем, Присяга прокурора (следователя), приносимая
при первом назначении на должность, в числе иного содержит обещание
«активно защищать
интересы личности, общества и государства» (ч.1 ст.40.4).
Так или иначе, буквальное толкование положений действующего
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет
сделать вывод, что законные интересы граждан в настоящее время не
признаются объектом правовой защиты со стороны органов прокуратуры. В
целях развития правозащитной функции прокуратуры представляется
целесообразным внести в текст закона
соответствующие дополнения, заменив
во всех случаях формулировку «права и свободы» на «права, свободы и
законные интересы».
Таким образом, можно сделать вывод, что объектами правозащитной
деятельности прокуратуры в Российской Федерации являются:
99
Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового регулирования /под ред. А.В. Малько. М.,
2007. С.19.
100
Российская газета. 2006. 22 августа.
64
1) права и свободы человека как формально определенные возможности
индивида пользоваться теми или иными социальными благами, обеспеченные
защитой государства;
2) субъективные права юридических лиц, государственных органов и
должностных лиц;
3) законные интересы человека, общества и государства как их
правомерные устремления, дозволенность которых вытекает из правовых норм
или принципов.
ГЛАВА II. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ
И
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
2.1. Основные принципы деятельности прокуратуры в Российской
Федерации и их значение для защиты прав и свобод человека
«На первый взгляд тема принципов механизма государства представляется
абстрактной, теоретической. Однако такое впечатление обманчиво».
101
Принципы имеют широкое распространение в системе категорий
юриспруденции, играют важную роль. Поэтому вопрос о принципах любого
явления относится к наиболее фундаментальным и значимым проблемам теории
и практики. В этой связи следует поддержать позицию, высказанную А.Ф.
Ноздрачевым, что формулирование принципов организации и деятельности
механизма государства, их обновление и корректировка в конкретный
исторический период развития общества являются важными политическими и
правовыми задачами государства.
102
Принципы организации и деятельности механизма государства как
основополагающие идеи и положения, с одной стороны, синтезируют и
отражают закономерности развития государства, а с другой – обобщают
101
Кошлевский В.Д. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации:
теоретический аспект /под ред. д.ю.н., доцента А.Б. Лисюткина. Пенза, 2007. С. 26.
102
Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского
права. 2005. №9. С. 15.
65
представления о сути предметов, явлений, процессов, в связи с которыми они
возникли. В Российской Федерации, на всей ее территории, необходимо
единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление. Единство
законности – следствие ее осуществления, реализации законов, актов
выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия
законов не может и не должна оставаться безучастной
к их исполнению.
Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности,
выполняет ее непосредственно, а также с помощью Правительства, всех
исполнительно-распорядительных органов, судебной деятельности,
Уполномоченного по правам человека, а также через прокуратуру, которой
передает большую часть, принадлежащей ей функции, оставляя за собой право
и обязанность на ее осуществление,
в том числе с целью обеспечения единства
законности в деятельности прокуратуры.
Принципы следует рассматривать в качестве инструментального средства
конкретизации осуществления государственно-властной деятельности по
решению стоящих перед страной проблем. Органом государства, способным
обеспечить ее единство, является прокуратура. Для этого она была создана, в
этом состоит ее главная задача, потому она централизована
и независима от
органов управления.
Понятие прокурорской власти в правовой науке ранее употреблялось
весьма часто. В 70-х годах И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в
Советском государстве есть особая деятельность социалистического
государства, основанная на демократических принципах и представляющая
103
собой форму осуществления государственной власти».
делают Г.И. Бровин,
104
В.Ф. Коток
105
и некоторые иные авторы,
Аналогичные выводы
106
которые
относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к
государственно-властным отношениям.
103
Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская
прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С.28.
104
См.: Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // В кн.: Совершенствование
прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 94.
105
См.: Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Советское государство и
право. 1959. № 6. С. 74.
106
См.: Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // В кн.:
Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. С. 28.
66
Между тем в современной литературе верно отмечается, что три
фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и
сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять
органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по
устранению любых нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни
107
исходили.
Известно, что, с одной стороны, конституционные отношения
складываются с государственными органами, в данном случае с прокуратурой, с
другой – с кругом субъектов, определенных Федеральным законом «О
прокуратуре Российской Федерации», а также с гражданами с целью защиты
личности, общества и государства, обеспечения верховенства закона,
соблюдения Конституции РФ, исполнения законов, действующих на территории
РФ, единства и укрепления законности. В этих конституционных отношениях
фактически заключается вопрос о власти как итоге соотношения социальных
(материальных) сил.
Анализ реальной действительности позволяет выделить основные
внутренние функции Российского государства: обеспечение народовластия,
охраны прав и свобод граждан, а также законности и правопорядка.
Осуществление этих функций является предметом прокурорско-надзорной
деятельности
прокуратуры как органа государства. На прокуратуру возлагается,
прежде всего, обеспечение реализации норм права, содержащихся в
Конституции РФ, законах и других нормативных актах, т.е. соблюдение
принципа законности.
Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а
потому, что с возникновением законности в государстве появляются
органически связанные между собой объективные потребности в
обеспечении
ее единства и направленная на это функция надзора. В результате до
возникновения прокуратуры, отмечает В.Д. Ломовский, складываются,
развиваются и изменяются соответствующие общественные отношения по
осуществлению надзора за законностью как предмет правового регулирования,
способствующий внедрению единой законности в государстве. Материальные
прокурорско-надзорные правоотношения возникают независимо от того, какие
107
См.: Государственное право Российской Федерации / под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С.305.
67
органы государства устанавливают правонарушения, законодательно
предусматривают противоправные действия (бездействие). На прокуратуре в
первую очередь лежит обязанность обеспечить единство законности, принять
108
меры к восстановлению нарушенных прав, устранению нарушении закона.
Действительно, на практике часты правонарушения и «их нужно выявлять
непременно прокурору с учетом традиционно низкой активности
администрации и ее контролирующих органов. Конечно, при производстве
проверок прокуроры находят немало нарушений законов, однако чаще тратят
время впустую или выявляют незначительные нарушения, создавая тем самым
видимость активности. Может быть, прокуроры потому и находят
правонарушения, что общество и государство привыкли к такой их
109
деятельности?»
Что говорит статистика о деятельности прокуратуры за последние
несколько лет? Негативная сторона статистики приводит к выводу о том, что
следственные подразделения, которые находятся в составе органов
прокуратуры, заинтересованы в выходных статистических показателях своей
деятельности. «Процентомания и показуха дошли до того, что убийства
регистрируются как телесные повреждения, повлекшие смерть, либо при
обнаружении частей расчлененного тела погибшего вообще не возбуждаются
уголовные дела об убийстве, или их возбуждение переносится на более поздний
110
отчетный срок».
Однако, несмотря на это, в последнее время наблюдается усиление со
стороны органов прокуратуры интереса к статистике как способу управления.
Это сделано на фоне борьбы с укрывательством преступлений через выходные
показатели прокурорского надзора за полнотой учета и регистрации сообщений
о преступлениях: в случае отмены незаконных постановлений об отказе в
возбуждении уголовного
дела Генеральная прокуратура России требует
рассматривать вопрос «о привлечении к установленной ответственности
должностных лиц органов прокуратуры, проверявших указанные выше
процессуальные решения и не принявших мер к отмене незаконных и
108
См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов-на-Дону, 1987. С. 58.
109
См.: Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. № 9.
110
Скоромников К.С. Существующая система учета преступлений и раскрытия их нуждается в
кардинальной реформе // Государство и право. 2000. № 1. С.108.
68
необоснованных постановлений».
111
Только в первом полугодии 2008 года
общая раскрываемость преступлений всех категорий по стране повысилась, а
112
число нераскрытых убийств сократилось на 11 процентов.
Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем
объеме работы органов прокуратуры. Число жалоб и заявлений, поступающих в
органы прокуратуры, в последние годы неизменно возрастает. Так, за период
2004-2007 годы в органы прокуратуры поступило почти 4 млн. обращений (в
113
2004 г. – 1 251 509, в 2005 г. – 1 281 074, в 2006 г. – 1 418 344).
Более того «российская прокуратура имеет по сравнению с органами
прокуратуры (и органами, выполняющими с ней сходные функции) некоторых
других стран ряд преимуществ, которые заключаются в организации и
характере ее деятельности, активной роли по защите граждан и утверждении
законности во всех сферах государственной и общественной жизни как
реальной гарантии обеспечения их
конституционных прав и свобод. К их числу
можно отнести доступность ее для населения, оперативность рассмотрения
обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи,
дифференцированную систему реагирования на выявленные нарушения
114
законности, в том числе и путем обращения в суды, в защиту прав граждан».
Статья 2 Конституции РФ закрепляет «идею правовой безопасности как
правовой ценности, защищенности правовой системы, общеправового принципа
обеспечения безопасности естественного права на безопасность,
обеспечиваемого (осуществляемого, охраняемого, защищаемого) государством,
115
в определенной мере – системой органов прокуратуры».
Идеи правовой
безопасности как естественно-правового явления, идеи общечеловеческой
111
О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела: Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 16 мая 2005 г. № 18/350. Пункт 1.3.
[Приказом Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 12 сентября 2006 г. № 80/725 этот приказ признан
утратившим силу].
112
Богданов В. Следственный комитет при прокуратуре РФ будет иметь своих представителей и в
российских посольствах // Российская газета. 5 сентября 2008. № 4745 //
http//:www.gazeta\rg\2008\09\05.html.
113
Более подробно см. статистические данные по видам надзора в параграфах 2.2 и 2.3.
114
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика.
2001. №3. С.30-31.
115
Галузин А.Ф. Конституционный принцип правовой безопасности прокурорского надзора как
досудебной формы защиты права /В сб.: Проблемы теории и практики прокурорского надзора в
современных условиях: В 2 ч. Тезисы научно-практической конференции. Часть I. М., 2005. С. 37.
69
ценности, цели в праве, в правовой политике выражают принцип правовой
безопасности.
Этот принцип можно рассматривать как триединство принципа
безопасности законов, принципа безопасности правоприменения и принципа
обеспечения безопасности личности, общества, государства (видов правовой
национальной безопасности) от неправовых и правовых (но противоправных)
опасностей на основании социально безопасных законов, безопасным их
применением.
Требования принципа
правовой безопасности сводятся к недопустимости
приведения (разработкой, принятием, толкованием) законов в «социально
опасные» состояния, благоприятные для «криминального общества», и его
противодействия обеспечению видов правовой национальной безопасности.
116
Принцип правовой безопасности определяет новый приоритет системного
совершенствования правового регулирования, позитивного права,
правоприменения, правоохранительной деятельности, включая прокурорский
надзор, правовую национальную безопасность.
Представляется, что организацию прокурорского надзора как
правоприменительной деятельности, главной целью которой является защита,
восстановление нарушенных прав, свобод, интересов личности, общества,
государства (обеспечение правовой безопасности), определяют, направляют
принципы безопасного правоприменения
и обеспечения правовой безопасности
личности, общества, государства. Причем требования этих принципов
распространяются как на применение законов к поднадзорным субъектам, так и
на саму надзорную деятельность.
Таким образом, органы прокуратуры способствуют решению основной
задачи – укреплению законности и тем самым осуществлению главной задачи
государства и его обязанности: признания, соблюдения и защиты прав и свобод
человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).
Законность – неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных
правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и
общественными организациями. 3аконность представляет собой «одну из
116
Там же. С.38.
70
сторон демократического государственного строя, выражает равенство всех
перед законом с точки зрения одинакового подчинения закону любого
участника общественных отношений. …Дальнейшее расширение
демократических прав, свобод и институтов органически сочетается с
решительным требованием соблюдения законов, неотвратимости
ответственности за нарушения законности».
117
Эту задачу решают все составляющие единой, централизованной
прокурорской системы. Именно единство и централизация органов прокуратуры
позволяют ей достаточно эффективно и целенаправленно решать главную
задачу. Статья 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
определяет, что «Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная
централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и
исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Именно осуществление прокуратурой деятельности от имени Российской
Федерации является основополагающим. Однако, круг обязанностей органов
прокуратуры весьма широк, и без соответствующего структурного построения,
продуманной системы управления выполнить их невозможно. Поэтому органы
прокуратуры построены по территориально-отраслевому принципу, что
позволяет добиваться целенаправленной взаимодействующей работы.
В основе построения системы прокурорских органов лежит
административное и национально-государственное устройство, установленное
Конституцией РФ, в соответствии с которым в каждом из субъектов Российской
Федерации имеется соответствующая прокуратура.
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют: 1)
Генеральная прокуратура Российской Федерации. В структуру Генеральной
прокуратуры РФ входят главные управления
, управления, отделы, а также
Главная военная прокуратура на правах структурного подразделения; 2)
прокуратуры субъектов РФ (а также военные и другие специализированные
прокуратуры, приравненные к ним), 3) прокуратуры городов и районов (и
другие территориальные прокуратуры), 4) другие специализированные
117
Самощенко П.С. /В кн.: Большая советская энциклопедия. М., 1983.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]