Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
21
прокуроров в руководителей предварительного расследования. В ходе реформы
на прокуроров возложили обязанности уголовного преследования путем
руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах;
учредили прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате,
который стал только судебным органом); устранили прокурорский надзор за
судами и судебными следователями. Губернская прокуратура уступила место
прокуратуре
, создаваемой в судебных округах.
Проведение судебной реформы закончилось лишь к началу XX века,
поэтому в 60-90-е годы XIX века в прокурорском надзоре существовали две
подсистемы: губернская и "судебная" прокуратура. В отличие от новой
прокуратуры губернская вначале не принимала на себя функции обвинительной
власти. Кроме того, за ней сохранялись некоторые обязанности надзора за
местами лишения свободы, за губернскими присутствиями по крестьянским
делам, за губернскими правлениями, полицией и другими органами. Губернские
прокуроры оставались в непосредственном подчинении министра юстиции.
Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись
только прокурору и были независимы от губернской администрации, что
впоследствии было подтверждено определениями первого департамента Сената
от 20 января
1872 г. и 7 марта 1874 г.
Во второй половине XIX–начале ХХ века развитие системы прокурорского
надзора проходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской
прокуратуры и усиление надзора за судами. «"Новая прокуратура", хоть и
продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно
подчиненным правительству, по сравнению с губернской прокуратурой
оказалась более самостоятельной и независимой от
местных властей».41
Обеспечению независимости прокуроров в существенной мере
способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от
занимаемой должности. Прокуроры всех рангов назначались на
соответствующие посты пожизненно. Генерал-прокурор и губернские
прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Назначение
на должности нижестоящих прокуроров составляли прерогативу Генерал-
41
См.: Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С.154.
22
прокурора Российской империи. На вакансии прокурорских должностей могли
претендовать представители главным образом потомственного дворянства. В
силу этого они являлись ревностными защитниками царского престола. Все эти
факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры,
насколько это было возможно в условиях абсолютной монархии.
Усиление реакции в 70-80-х гг. привело к некоторым изменениям не только
деятельности прокуратуры, но и в ее статусе. Для усиления надзора за судами
в
высшие чины прокуратуры вплоть до товарищей прокурора судебной палаты
получили право ревизовать окружные и мировые суды. Таким образом, они по
существу превращались в ревизионные органы Министерства юстиции.
Впоследствии прокуроры вошли в состав почти всех губернских
присутствий, которые представляли
собой административные коллегиальные
учреждения и состояли из губернских начальников различных ведомств. Так,
они участвовали в работе губернских присутствий по городским делам,
воинским делам, фабричным делам, по земским делам и др., а также в
губернском правлении при освидетельствовании сумасшедших (всего
насчитывалось около тридцати таких присутствий, комитетов и комиссий).
Кроме того, законами от
12 июня 1884 г. и 28 апреля 1887 г. прокуратура была
привлечена к участию в составлении списков присяжных заседателей.
С утверждением 19 мая 1871 года царем "Правил о порядке действия чина
корпуса жандармов по исследованию преступлений", жандармское дознание по
государственным преступлениям стало фактически предварительным
следствием, производимым офицерами корпуса жандармов под наблюдением
прокурорского надзора. Прокуратура сохраняла свои
права в области надзора за
расследованием государственных преступлений, а жандармерия получила
доступ к предварительному расследованию, да еще на льготных условиях.
Постепенно усиливается прокурорский надзор за деятельностью
адвокатуры. Законом от 25 мая 1874 г. прокурорам судебных палат и окружных
судов было предоставлено право возбуждать дисциплинарное производство о
частных поверенных за их неправильные и предосудительные
действия.
Недаром А.Ф. Кони в "Политической записке 1878 г." указывал, что прокурор
стал «утрачивать свое первоначальное значение блюстителя закона и
23
беспристрастного наблюдателя за правильностью действий лица,
42
производящего дознание».
Тем не менее, как отмечает С.М. Казанцев, «нельзя
не отметить и положительного влияния прокурорского надзора за
расследованием политических дел. Несмотря на некоторые нарушения или
вольное толкование закона самими прокурорами, факт их присутствия при
дознании и следствии объективно носил прогрессивный характер в целом,
безусловно, являлся сдерживающим фактором против произвола жандармских
43
полицейских органов».
и
Рескриптом Александра III была учреждена комиссия во главе с генералпрокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение 6 лет работала над проектом
закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в
сугубо карательный орган. Выдвинутые предложения о создании отдельной
системы прокурорского надзора за административными органами и о
расширении прав "судебной прокуратуры" в
области общего надзора по образцу
губернской, успеха не имели, поскольку правительство не было в этом
заинтересовано. Прокуратура должна была вести (и вела) борьбу с
преступностью, а не надзирать за законностью в деятельности полиции и
жандармерии, равно как и чиновников других административных органов.
Во время революции 1905-1907 годов прокуратура доказала свою
преданность престолу
ликвидации вместе с рухнувшим строем в 1917 году.
,44 оставаясь верно служащей самодержавию вплоть до ее
В Декрете о суде № 1 от 24
ноября 1917 г. отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты
судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных
и частной адвокатуры». В роли обвинителей могли выступить «неопороченные
граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и
контроль за законностью входил в функции многих органов: от ВЦИКа и его
Президиума – до губернских и уездных отделов юстиции.
Деятельность прокуратуры не возобновлялась более четырех лет, однако
первые годы существования советской власти показали необходимость создания
42
Кони А.Ф. Соч. Т. 2. М., 1967. С.390.
43
Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сб. статей. СПб., 2001. С.24.
44
См.: Орлов Ю. Руководствуются своим убеждением и законами // Законность. 1992. № 8-9. С.35-36;
Бессарабов В.Г. Указ. раб.
24
единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. Так, в 1921
году со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры. В этот период рост
бюрократического аппарата в России достиг гигантских масштабов.
Требовалось создать специальный, качественно новый орган, который
действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной,
по своей структуре и полномочиям
отвечал бы задаче внедрения единой
законности во всех областях Советского государства, способствовал бы
повышению уровня борьбы с правонарушениями в новых условиях.
В конце 1921 года НКЮ РСФСР разработал проект Положения о
прокуратуре, который в мае 1922 года был передан на рассмотрение сессии
ВЦИК. При его обсуждении ряд делегатов высказались против централизации
прокуратуры,
опротестовывать решения местной власти.
независимости ее от местных органов власти и права прокурора
45
В.И. Ленин разработал и сформулировал принципы организации и
деятельности советской прокуратуры, призванной обеспечить единство
законности, в том числе и в деятельности органов государства: «Надо помнить,
что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор
никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни
по одному административному вопросу не
пользуется. Прокурор имеет право и
обязан делать только одно: следить за установлением действительно
единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на
какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям».
Положением о Народном комиссариате юстиции (Декрет ВЦИК от 1
февраля 1923 г.) в составе Наркомюста РСФСР был образован Отдел
прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. В него
входили подотделы: 1) общего управления и личного состава прокурорского
надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и
местами лишения свободы; 4) государственного обвинения со следственной
частью. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные
прокуратуры. В непосредственном подчинении Прокурора республики
находились губернские прокуроры, не подчинявшиеся
местным властям, а в
45
Семенов В.М. Суд и правосудие в СССР. Изд. 2, перераб. и доп. М., 1984. С. 199.
25
уездах действовали помощники губернских прокуроров. Таким образом,
прокуратура была централизована в пределах союзных республик.
Важное значение для укрепления законности имели принятые в 1922-1923
годах Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданскопроцессуальный, Земельный кодексы, Кодекс о труде. Основы судоустройства
Союза ССР и союзных республик 1924 года расширили права органов
прокуратуры, возложив на них надзор за
законностью судебной деятельности.
Прокуратуры республик получили право опротестования в кассационном и
надзорном порядке приговоров, решений и определений судов
республики.
Более того, «с целью усиления надзора за охраной трудовых прав граждан
46
вводилась трудовая прокуратура».
В 1924 году была образована Прокуратура Верховного Суда Союза
Советских Социалистических Республик, которая действовала на основании
Положения о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г. (а позже – Положения
о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля
1929 г.). На нее возлагалось: а) наблюдение с точки зрения Конституции СССР
и общесоюзного
законодательства за законностью постановлений наркоматов и
других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных
республик и их президиумов; б) наблюдение за законностью действий ОГПУ; в)
надзор за законностью решений, приговоров и определений Верховного Суда
СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением
общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений Союза ССР и
союзных республик. Как видно, Прокуратура Верховного Суда СССР
осуществляла надзор и за законностью в деятельности органов управления
союзных республик.
В дальнейшем функции прокуратуры подверглись изменению. Постепенно
расширялась компетенция Прокурора Верховного Суда СССР, который получил
право наблюдать за законностью постановлений наркоматов и иных
центральных учреждений СССР (кроме ЦИК и СНК СССР); постановлений
ЦИК союзных республик и за законностью судебных решений.
46
Костенко Я.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. №
11.
26
Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. на органы прокуратуры
были возложены две дополнительные функции: участие в гражданском
процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся,
расширившее функцию судебного контроля; общее наблюдение и согласование
деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью, позже
получившее наименование координационной функции.
Решающий шаг в сторону организационного отделения прокуратуры
от
Верховного суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о
Прокуратуре Союза Советских Социалистических Республик, утвержденным
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. Несмотря на то, что в
союзных республиках прокуратуры еще 3 года оставались в системе народных
комиссариатов юстиции, Прокуратуру Верховного Суда СССР упразднили.
В середине 30-
х годов в стране был создан или официально легализован
ряд внесудебных органов для расправы с противниками режима (Особое
совещание и так называемые "тройки"). Политические процессы "врагов
народа" проводились с грубейшими нарушениями процессуальных правил. В
репрессивной системе прокуроры, обладавшие "чувством законности", не стали
(да, видимо, в тех условиях и не могли
стать) гарантией соблюдения законности
в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п.
В деятельности прокуратуры был допущен резкий крен в сторону
уголовного преследования и обвинения. Все другие направления деятельности
прокуратуры оказались ослабленными. Этому способствовала проведенная на
основании приказа Прокурора СССР от 25 марта 1934 г. перестройка аппарата
прокуратуры с отказом от деления
по специальным отраслям надзора. Общий и
судебный надзор были объединены, а для рассмотрения заявлений и жалоб
отдельных лиц выделено существующее в органах прокуратуры Бюро жалоб.
Завершение централизации прокурорской системы произошло после
принятия 20 июля 1936 г. Постановления ЦИС и СНК СССР «Об образовании
Народного комиссариата юстиции СССР». Прокурорско-следственные органы
союзных республик
передавались из наркоматов юстиции республик в
непосредственное подчинение Прокурору СССР.
27
Принятая в 1936 году Конституция СССР посвятила прокуратуре
специальную (девятую) главу, где были закреплены положения ее
организационного построения как единой централизованной системы во главе с
Генеральным прокурором СССР – осуществлявшей свои функции по надзору за
законностью и организацией борьбы с преступностью независимо от местных
органов. С 1938 года прокуроры союзных республик, областей стали
назначаться
Генеральным Прокурором СССР, а прокурорский надзор –
характеризоваться как высший надзор за законностью.
Начавшаяся в 1941 году война подорвала тенденцию к улучшению
прокуратуры. Во фронтовых условиях ее задачи заключались в выполнении
законов, направленных на обеспечение обороноспособности страны.
После войны началось восстановление разрушенного народного хозяйства
страны; возникли новые социальные проблемы, которые не всегда
решались
государственными органами с соблюдением законности. Это препятствовало
прокурорскому надзору за соблюдением законов в хозяйственной и социальной
сферах. Вслед за ростом населения страны увеличилась штатная численность и
изменилась структура органов прокуратуры. А в целях повышения престижа и
авторитета прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного
строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г
. принял закон о
присвоении прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР.
Правовое регулирование системы прокурорского надзора постепенно
совершенствовалось, модифицировались нормы отраслевого законодательства.
В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено
Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором осуществлялась
кодификация норм, устанавливающих порядок образования и структуру органов
прокуратуры, а также
определялись обязанности участников прокурорсконадзорных отношений и полномочия прокуроров в различных видах надзорной
деятельности.
27 февраля 1959 г. учреждаются коллегии при Генеральном прокуроре
СССР и прокурорах союзных республик, на заседания которых стали выносится
вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорскоследственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального
28
прокурора СССР; организацией контроля исполнения в органах прокуратуры; а
также заслушивались отчеты прокуроров о проведенной работе по укреплению
законности и организации борьбы с преступностью.
Конституция СССР 1977 года расширила возможности по дальнейшему
укреплению законности, закрепив в главе 21 принципиальные положения
организационного построения и деятельности прокуратуры. Прокуратура была
определена как единая централизованная система, возглавляемая
Генеральным
прокурором СССР.
В 70-х и 80-х годах на прокуратуру было возложено множество не
свойственных ей обязанностей, которые в значительной степени отодвинули на
второй план ее главные функции по надзору за законностью. Наконец,
конкретизация направлений прокурорского надзора была сделана в Законе
"О прокуратуре СССР", принятом 30 ноября 1979 г. К ним отнесли
: общий
надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование,
поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением
законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах
лишения свободы. Этот закон (с изменениями 1982 и 1987 годов) действовал
вплоть до распада СССР.
Итак, в советский период роль прокурорского надзора сводилась к
осуществлению надзора за реализацией директив государства. Основное
внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и
местных органов исполнительной власти, а множество возложенных
дополнительных обязанностей вызывало большую загруженность ее кадров,
отодвигая на второй план выполнение основной функции по надзору за
законностью и защите прав и свобод человека и гражданина.
Переходный характер развития российского
общества в 90-е годы и
связанные с этим политические, экономические и социальные трудности не
могли не сказаться и на деятельности органов прокуратуры. Первые изменения
постсоветского периода были связаны с реализацией Концепции судебной
реформы от 24 октября 1991 г., в которой теоретически обосновывалась
необходимость превращения прокуратуры в ходе судебной реформы из
многофункционального органа
в орган уголовного преследования. Согласно
29
Постановлению Верховного Совета РСФСР «Об образовании единой системы
органов прокуратуры РСФСР» от 15 ноября 1991 г. на базе ранее действующих
на территории России органов прокуратуры начали создавать единую систему
органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
С распадом СССР в каждом из суверенных государств были образованы
самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами.
Наступил период децентрализации
органов прокуратуры, вводится "двойное"
подчинение прокуроров – Генеральному прокурору суверенного государства и
высшим органам государственной власти.
В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться
большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению
Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 года недокомплект кадров
47
прокуроров и следователей составил 1200 человек.
Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов
прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно
снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.
Значительно ухудшились раскрытие и расследование преступлений.
Необходимы были кардинальные перемены на законодательном уровне.
Так, 17 января 1992 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон о
прокуратуре РСФСР. В целях его
успешного проведения в жизнь Генеральный
прокурор издал ряд приказов руководящего характера, в том числе «О задачах
органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ «О прокуратуре Российской
Федерации» от 11 марта 1992 года и «Об организации надзора и управления в
органах прокуратуры РФ» от 28 мая 1992 года. В них были определены цели
прокурорского надзора на современном
этапе, тактика и методика деятельности
органов прокуратуры по различным отраслям прокурорского надзора, а также
формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.
Принятие Конституции Российской Федерации на всенародном
референдуме 12 декабря 1993 г. оказало существенное влияние на правовое
положение прокуратуры. Общегосударственная значимость возложенных на
47
Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве // Государство и
право. 1998. №5. С. 81.
30
прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа,
закрепленного в главе 7 Конституции РФ «Судебная власть». Конституцией
России был установлен особый порядок назначения и освобождения от
должности Генерального прокурора РФ – законодательным органом власти
(Советом Федерации) по представлению Президента РФ.
Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995
года Федерального Закона «О
прокуратуре Российской Федерации»,48 в котором
нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности
органов прокуратуры на современном этапе. Новая редакция позволила
стабилизировать систему органов прокуратуры, оформить ее государственноправовой статус. На первом плане осталось обеспечение верховенства закона,
единства и укрепления законности. Новшеством было включение в Закон
самостоятельной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод
человека и
гражданина», которой определялись предмет надзора, характеристика
полномочий, основные применяемые в целях защиты прав и свобод акты
прокурорского реагирования. Такое урегулирование повлекло за собой
признание надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в
качестве отрасли прокурорского надзора.
Развитие новых социально-экономических отношений потребовало
совершенствования действующего законодательства, в связи
с чем был принят
Федеральный закон РФ от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ». В итоге были
расширены полномочия прокуроров за счет возложения на них надзора за
исполнением Конституции РФ; был провозглашен принцип независимости
прокуроров, согласно которому эффективный прокурорский надзор возможен
лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров, а также
было исключено положение, устанавливающее назначение прокуроров на
определенный срок.
Изменения в системе государственной власти, безусловно, оказывают
воздействие на составляющие ее элементы и взаимосвязи – в том числе и на
48
О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской
Федерации»: Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995.
№ 47. Ст. 4472.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]