Природоресурсное право. Учебное пособие

Экологический характер земельных отношений определяется тем, что земля выполняет определенные экологические функции, обеспечивая взаимосвязь всех других элементов природной среды, поддерживая круговорот веществ и энергии в природе, газовый состав атмосферы Земли. Экологическая составляющая земельных отношений выражается в установлении экологических требований к землепользованию, которые в земельном законодательстве закреплены недостаточно.

Экономический характер земельных отношений связан с использованием земли как материального ресурса для различных видов человеческой деятельности (средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственного базиса для размещения производственной и социальной инфраструктуры, территориально-природного ресурса для градостроительной, рекреационной и иной деятельности) и выражается через различные экономические категории, которые используются при регулировании земельных отношений (цена земли, платежи за нее, экономические затраты на восстановление оценку земель и др.). Общественные земельные отношения возникают в процессе использования земли в качестве природного богатства; они могут складываться также и в гражданском обороте, который не охватывает всей совокупности земельных отношений.

Наиболее существенная характеристика таких отношений связана с указанием на использование и охрану земель, земельных участков, что отражает природоресурсную природу

земельных отношений, возникающих по поводу самостоятельного компонента природной среды и включающих отношения по рациональному (эффективному) использованию земель и отношения по охране земель120. Исходя из данного понимания земельных отношений, предмет земельного права будет включать совокупность родственных общественных отношений, которые обладают определенным единством ввиду их эколого-экономической природы независимо от характера возникающих впоследствии правоотношений.

В юридической литературе предпринимались попытки классифицировать земельные отношения на отдельные разновидности (публичные и частные; имущественные и неимущественные; связанные с землей управленческие отношения; отношения, регулируемые нормами гражданского и земельного

120Демичев, Д.М. Земельное право. С. 8.

161

права)121–123, при которых признаки, характеризующие предмет земельного права, зачастую подменяются характеристиками возникающих при этом правоотношений.

Такой же недостаток характеризует законодательное определение земельных отношений, которое впервые дано в ст. 1 КоЗ. В соответствии с этой нормой земельные отношения – это отношения, связанные с созданием, изменением, прекращением существования земельных участков, возникновением, переходом, прекращением прав, ограничений (обременений) прав на земельные участки, а также с использованием и охраной земель, земельных участков.

Данное определение излишне широко трактует понятие земельных отношений, включая в них правоотношения, складывающиеся в результате действия земельно-правовых норм, в том числе связанные с признанием земельных участков недвижимым имуществом. В связи с этим необходимо различать земельные отношения как предмет земельного права и земельные правоотношения как юридическую форму этих отношений, которые возникают лишь при наличии соответствующих земельно-правовых норм.

8.2. Земля как объект правового регулирования

Объектом всех земельных отношений, отличающим их от других видов природоресурсных и иных отношений, является земля, по поводу которой устанавливаются права и обязанности их участников. В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» земля (включая почвы) подлежит правовому регулированию в качестве одного из объектов отношений в области охраны окружающей среды. В юридической литературе указывается на отличительные качества земли как природного

иэкономического объекта, которые определяют содержание земельно-правовых норм: наличие плодородия и способность постоянно улучшать свои производительные свойства, пространственная ограниченность, постоянство местонахождения

инезаменимость124,125. Данные свойства земли присущи ей не-

121Сырых, Е.В. Земельное право / Е.В. Сырых. М., 2005. С. 3–6.

122Болтанова, Е.С. Земельное право / Е.С. Болтанова. М., 2005. С. 4–5.

123Крассов, О.И. Современное земельное право в свете новелл гражданского законодательства / О.И. Крассов // Экологическое право. 2012. № 5. С. 10.

124Земельное право России. С. 5.

125Шингель, Н.А. Земельное право Республики Беларусь. Общая часть: Курс лекций. С. 6, 7.

162

зависимо от участия в гражданском обороте, поэтому земельные отношения выделяются в самостоятельную группу благодаря объективно существующим свойствам и особенностям земли как природного и имущественного объекта, а не в связи с признанием ее недвижимым имуществом.

Юридическое понятие «земля», впервые закрепленное в ст. 1 КоЗ 2008 г., определяет ее как земную поверхность, включая почвы, рассматриваемую как компонент природной среды, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственную материальную основу хозяйственной и иной деятельности. Данное понятие содержит, во-первых, экологические признаки, которые позволяют отграничить землю от других взаимосвязанных с ней компонентов природы (недра, воды и др.), и, во-вторых, экономически значимые признаки, определяющие хозяйственное назначение земли, что соответствует существующему в национальном экологическом законодательстве пообъектному подходу в регулировании использования и охраны природных ресурсов.

В международном праве применяется более широкая трактовка понятия «земля», под которой понимается земная биопродуктивная система, включающая в себя почву, воду, растительность, прочую биомассу, а также экологические и гидрологические процессы, происходящие внутри системы. Комплексный подход, предусмотренный в Конвенции Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, применим лишь к подпадающим под действие конвенции отношениям по охране земель.

Являясь предметом материального мира, земля в качестве объекта правового регулирования может рассматриваться

в нескольких значениях.

Во-первых, как компонент природной среды она представляет собой поверхностный земной слой, обладающий плодородием и другими полезными свойствами, охватывающими не только продуктивные свойства земли, но и другие ее качества, связанные с выполнением экологических, экономических и социальных функций. Почвы рассматриваются как составная часть земель и в качестве самостоятельного объекта правового регулирования не выделяются126, что является терминологиче-

126Шингель, Н. О совершенствовании законодательства, регулирующего охрану земель / Н. Шингель, О. Хотько // Земля Беларуси. 2014. № 4. С. 20–24.

163

ским и содержательным пробелом в правовом регулировании земельных отношений.

Разнообразные полезные свойства земли выделяются как земельные ресурсы, которые имеют значение в отношениях по ее использованию. Отношения по охране и использованию земельных ресурсов могут подвергаться самостоятельному правовому регулированию, однако объективная невозможность разделить землю и ее полезные свойства приводит к тому, что земельные ресурсы обычно отождествляются с земельными участками или землями, которые используются или могут быть использованы в хозяйственной или иной деятельности, что находит закрепление в законодательном определении зе-

мельных ресурсов (ст. 1 КоЗ).

Во-вторых, земля является объектом имущественных отношений, которые складываются преимущественно в гражданском обороте, и в которых она имеет статус недвижимого имущества в соответствии со ст. 130 ГК. Имущественный характер земельных отношений существует и вне гражданского оборота, но именно в его рамках земля приобретает особые (дополнительные) признаки, которые ведут к расширению частно-правовых начал в земельных отношениях. Индивидуализированные в установленном порядке земельные участки обладают следующими юридическими свойствами в качестве недвижимого имущества:

■относятся к категории индивидуально-определенных вещей с присущими только им признаками, которые позволяют индивидуализировать каждый земельный участок или его часть как самостоятельный объект прав на землю;

■могут быть делимыми или неделимыми с учетом целевого назначения земельного участка и соблюдения санитарных, экологических и других норм и правил;

■подпадают под определенный режим собственности (государственной или частной), предусмотренный земельным законодательством;

■являются самостоятельным объектом правового регулирования. В имущественных отношениях, возникающих

в связи с оборотом земельной недвижимости, земельные участки не включают в свой состав другие компоненты природной среды, а также расположенные на нем строения и сооружения.

После проведения земельной реформы все земли (земельные участки) Республики Беларусь оказались вовлечены

164

в гражданский оборот, а права на них закреплены в гражданском законодательстве в виде вещных и обязательственных прав. Однако для земли, выступающей объектом земельных отношений независимо от участия в гражданском обороте, признаки, характеризующие ее как недвижимость, являются вторичными, поскольку придание земле статуса недвижимого имущества – результат правотворческой деятельности, юридическая фикция127. Даже если весь земельный массив в пределах Республики Беларусь будет разбит на земельные участки, их использование и охрана невозможна без конструкций более высокого уровня128, каковыми являются категории и виды земель, выступающие объектами правового регулирования.

8.3. Состав земель Республики Беларусь

В земельных правоотношениях земля рассматривается как объект правового регулирования, т.е. объект с определенной правовой характеристикой. Естественно-природные и экономические особенности земли учитываются в той мере, в какой они влияют на ее правовой режим.

Правовая классификация всех земель Республики Беларусь предусматривает их деление по определенным правовым признакам на следующие составные части:

■категории земель;

■виды земель.

Классификация земель на категории дается по наиболее существенному признаку, который обусловливает правовой режим земель – по их целевому назначению. Поэтому категория земель включает земли, выделяемые по основному целевому назначению и имеющие определенный законодательством правовой режим использования и охраны (ст. 1 КоЗ). Существенными признаками категории земель является общее целевое назначение и единый правовой режим.

Понятие «правовой режим земель» в земельном законодательстве Республики Беларусь не закрепляется, оно было выработано в науке земельного права как универсальная категория, применяемая для правовой характеристики различных

127Крассов, О.И. Современное земельное право в свете новелл гражданского законодательства. С. 9.

128Анисимов, А.П. Объекты земельных правоотношений / А.П. Анисимов, С.А. Чаркин // Российская юстиция. 2012. № 2. С. 5.

165

категорий и видов земель129–131. Это понятие охватывает обобщающую правовую характеристику земли как объекта права и содержит указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли.

Правовой режим земли представляет собой установленный нормами права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту правового регулирования. При установлении правового режима определяется единообразный подход к правовому регулированию различных составных частей всех земель Республики Беларусь. Правовой режим отдельных категорий земель основан на закреплении различий между этими землями, которые раскрываются через специфические для каждой категории земель особенности их использования и охраны.

Элементы правового режима включают установление: форм права собственности на земли данной категории, правовых форм использования данных земель, механизма управления ими, особенностей их охраны и применения мер ответственности по отношению к каждой категории.

Исчерпывающая законодательная классификация земель закреплена в ст. 6 КоЗ, согласно которой земли Республики Беларусь делятся на следующие категории:

■земли сельскохозяйственного назначения;

■земли населенных пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов;

■земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения;

■земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения;

■земли лесного фонда;

■земли водного фонда;

■земли запаса.

Эта классификация соответствует сложившимся естествен- но-историческим условиям развития земельных отношений, поэтому категория земель – наиболее устойчивое образование в земельных правоотношениях. Вместе с тем усложнение

129Шингель, Н.А. Правовой режим земель в Республике Беларусь: курс лекций / Н.А. Шингель. Минск, 2006. С. 17–20.

130Крассов, О.И. Понятие и содержание правового режима земель / О.И. Крассов // Экологическое право. 2003. № 1. С. 21–22.

131Болтанова, Е.С. Методологические вопросы определения элементов правового режима земель / Е.С. Болтанова // Аграрное и земельное право. 2012. № 1. С. 42–47.

166

форм и видов землепользования объективно ведет к развитию правовой классификации земель (она может выражаться в изменении внутреннего видового состава, целей использования в пределах каждой категории и т.д.) при сохранении базового принципа их разграничения по основному целевому назначению132. Без отнесения земель (земельных участков) к той или иной категории их дальнейшее использование не будет иметь

правовой основы.

Основное целевое назначение земель определяется как установленный законодательством порядок, условия и ограничения использования земель, земельного участка для конкретных целей (ст. 1 КоЗ) и представляет собой совокупность нормативно установленных параметров, которые определяют условия использования различных земель. Земельное законодательство Республики Беларусь недостаточно системно регулирует правовой режим отдельных категорий земель, что затрудняет, в частности, выделение основного целевого назначения этих земель.

Кроме того, в юридической литературе обращалось внимание на некоторую условность деления земель на категории с «единым целевым назначением» и предлагалось дополнить или даже заменить его правовой конструкцией «разрешенное использование»133–136, предусмотренной, например, законодательством Российской Федерации. Для Республики Беларусь такой подход является неприемлемым по причине разделения земельно-правовой и гражданско-правовой сферы регулирования отношений по использованию и охране земель, при котором допустимые условия пользования земель-

132Шингель, Н.А. О совершенствовании юридической структуры земель как объекта правового регулирования / Н.А. Шингель // Право в современном белорусском обществе / НАН Беларуси, Институт государства и права. Минск, 2007. С. 428–433.

133Бандорин, Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: термины и определения / Л.Е. Бандорин // Экологическое право. 2012. № 4.

С.19–25.

134Крассов, О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка / О.И. Крассов // Экологическое право. 2012. № 2. С. 16.

135Минина, Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения / Е.Л. Минина // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 62–67.

136Рыженков, А.Я. О некоторых теоретических проблемах управления земельным фондом / А.Я. Рыженков // Российская юстиция. 2012. № 10. С. 18.

167

ным участком вытекают из содержания соответствующих правоотношений.

Внутренняя структура категорий земель также не является однородной. В рамках каждой категории выделяются виды

иподвиды земель, имеющие особенности правового режима. Например, категория «земли сельскохозяйственного назначения» разделяется на сельскохозяйственные и иные земли, предоставленные для ведения сельского хозяйства.

Принадлежность земель (земельных участков) к той или иной категории земель определяется в процессе распределения

иперераспределения земель и связана с деятельностью государственных органов, осуществляющих данную функцию государственного управления. Так, перевод земель и земельных участков из одной категории в другую производится в случаях изменения целевого назначения земель при изъятии и предоставлении земельных участков, прекращении прав на земельные участки, а также по инициативе землепользователей (ст. 8 КоЗ) в порядке, устанавливаемом Президентом Республики Беларусь. Такой перевод осуществляется по решению местных исполнительных комитетов в соответствии с их компетенцией, в том числе если он производится по инициативе землепользователя. Землепользователи не имеют права самостоятельно изменять целевое назначение земельных участков.

Для земель, имеющих особую эколого-экономическую ценность (сельскохозяйственные земли сельскохозяйственного назначения, лесные земли лесного фонда, земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения), существуют ограничения по их переводу в другие категории для использования не по целевому назначению.

Классификация земель на виды является вторичным правовым делением и детализирует правовой режим земель с учетом особенностей их использования и охраны. Она осуществляется как в рамках какой-то одной категории, так и применительно ко всем или части земель Республики Беларусь вне зависимости от их целевого назначения (например, по форме собственности или режиму использования). Деление земель на виды устанавливается законодательно или проводится доктринально. Так, в соответствии со ст. 7 КоЗ в целях кадастрового учета земли Республики Беларусь (независимо от их деления на категории по природно-историческим признакам, состоянию

ихарактеру использования) подразделяются на следующие виды: пахотные, залежные, луговые земли, земли под постоянными культурами и др.

168

Отнесение земель к определенным видам осуществляется в случаях, установленных законодательством (ст. 8 КоЗ) по решению районных, городских (городов областного, районного подчинения и г. Минска) исполнительных комитетов на основании материалов, подготовленных областными (Минской городской) землеустроительными и геодезическими службами.

8.4. Система земельного права

Земельное право как сложное явление социально-полити- ческой и экономической жизни имеет определенную систему, которая формируется под влиянием объективных и субъективных факторов. Объективно система земельного права отражает особенности земли как объекта правового регулирования и земельных отношений, подлежащих правовому закреплению. Субъективный фактор – это государственная земельная

политика, которая влияет на содержание земельных норм. Система земельного права – научно обоснованное рас-

положение земельно-правовых институтов, объединенных в общую и особенную часть, в соответствии с их ролью в регулировании земельных отношений.

Земельное право имеет внутреннюю, логически и исторически обоснованную структуру построения, которая представляет своего рода костяк отрасли, в то время как земельно-пра- вовые нормы составляют содержательную часть соответствующих институтов. По мере развития этой отрасли содержание и значение различных институтов может меняться, а их место в системе земельного права зависит от вида регулируемых от-

ношений.

Институт земельного права представляет собой систему взаимосвязанных правовых норм, регулирующих относитель-

но обособленную группу земельных отношений.

Общая часть земельного права включает правовые институты, содержащие общие положения земельно-правового регулирования, действие которых распространяются на все регулируемые отношения.

В общей части по предмету правового регулирования можно выделить:

■институт, регулирующий право собственности на землю;

■институт, регулирующий права лиц, не являющихся собственниками (земельных участков);

169