Природоресурсное право. Учебное пособие

Субъекты права частной собственности на землю могут распорядиться земельным участком путем отчуждения исполнительным комитетам, совершения сделок, а граждане также – путем передачи по наследству. Совершение сделок с земельными участками возможно лишь при соблюдении требований, предусмотренных земельным законодательством: запрет на изменение целевого назначения; соблюдение субъектного состава сделок; единство судьбы земельного участка и расположенных на нем капитальных строений (зданий, сооружений); наличие документов, удостоверяющих права на эти участки; сделки должны быть заключены в письменной форме и подлежат государственной регистрации.

Субъекты иных прав на землю могут распоряжаться земельным участком только в случаях, предусмотренных земельным законодательством. Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, могут распорядиться земельным участком (правом на него) следующими способами:

■добровольно отказаться от земельного участка;

■субъект права пожизненного наследуемого владения может распорядиться земельным участком на случай своей смерти путем составления завещания;

■арендатор наделен распорядительными правомочиями – предоставлять арендуемый земельный участок в суб-

аренду, передавать свои права и обязанности по договорам аренды земельных участков другим лицам, предоставлять право аренды в залог либо вносить в качестве вклада в уставный фонд хозяйственных товариществ и обществ. Реализация арендатором правомочия распоряжения возможно при условии сохранения целевого назначения земельного участка; требования о внесении платы за право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности; получения согласия собственника земельного участка, если участок находится в частной собственности; иных условий действительности сделок с правами на земельные участки.

9.8. Гарантии прав землепользователей

Юридические гарантии прав землепользователей и иных субъектов земельных отношений, т.е. средства, способы и условия, с помощью которых обеспечиваются указанные права,

221

закрепляются конституционным, земельным, гражданским, экологическим и иным законодательством166. Согласно ст. 71 КоЗ нарушенные права землепользователей подлежат восстановлению в соответствии с КоЗ и иным законодательством. Землепользователям гарантируется:

■возможность реализовать права, предусмотренные ст. 69 КоЗ и иным земельным законодательством;

■устойчивость прав на земельные участки, что выражается в закреплении исчерпывающего перечня оснований и детальной процедуры прекращения прав на землю (ст. 60–67 КоЗ), права собственника на выкуп у него земельного участка или на получение равноценного земельного участка в случае его изъятия для государственных нужд (ст. 73 КоЗ);

■право участвовать в рассмотрении затрагивающих их права и защищаемые законом интересы вопросов, связанных с принятием государственными органами решений о предстоящем изъятии, об изъятии и предоставлении, изменении целевого назначения земельных участков установлением и прекращением ограничений (обременений) прав на земельные участки (ст. 22 КоЗ);

■разрешение земельного спора в установленном порядке судом и (или) исполнительным комитетом;

■возможность обжалования решений, иных действий (бездействий) государственных органов в области земельных

отношений в вышестоящие государственные органы

и (или) в суд;

■право требовать с соблюдением установленной ст. 72 КоЗ процедуры возврата самовольно занятого земельного участка;

■возможность использовать иные способы защиты прав, в том числе признание недействительными неправомерных сделок с земельными участками; вещно-правовые способы защиты; возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства, а также правомерными действиями167.

166Саскевич, В.В. Юридические гарантии прав землепользователей /

В.В.Саскевич // Сучаснi проблеми аграрного i природоресурсного права. К., 2009. С. 199–202.

167Шахрай, И.С. Защита прав землепользователей. С. 341–342.

222

Гарантией имущественных прав землепользователей является право на возмещение убытков. Землепользователь вправе

требовать возмещения неправомерного вреда лицами, виновными в его причинении, в том числе государственными органами и органами местного управления и самоуправления, а также правомерного вреда в случаях, предусмотренных земельным законодательством. Нормы земельного законодательства о возмещении вреда базируются на общих правилах возмещения вреда, закрепленных в гл. 58 ГК, а также нормах Закона «Об охране окружающей среды», регулирующих возмещение экологического вреда.

Согласно ст. 933 ГК вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законодательством. Статья 75 КоЗ предусматривает, что землепользователям возмещаются правомерные убытки, причиняемые изъятием земельных участков, временным занятием земельных участков, сносом расположенных на них объектов недвижимого имущества, ограничением (обременением) прав на земельные участки, в том числе установлением земельных сервитутов. При этом законодательство детально регулирует лишь отношения, связанные с защитой имущественных прав землепользователей при изъятии у них земельных участков для государственных нужд и сносе расположенных на них объектов недвижимости.

В качестве меры, обеспечивающей защиту прав землепользователя изымаемого земельного участка, можно рассматривать возможность участия в процессе определения размера возмещаемых ему убытков. Так, согласно п. 8 Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков на стадии предварительного согласования места размещения земельного участка, изымаемого и предоставляемого для государственных нужд, землепользователю предлагается предоставить сведения, необходимые для определения размера убытков, причиняемых изъятием земельного участка и сносом расположенных на них объектов недвижимости. Однако непредставление землепользователем таких сведений в указанный срок или представление по истечении этого срока не приостанавливает оформление землеустроительной документации, т.е. не влияет на дальнейшее определение размера убытков. Вместе с тем землепользователь может обжаловать решения государственных органов в вышестоящие государственные органы и (или) в суд, а также обратиться в суд за разрешением спора,

223

связанного с возмещением убытков. Таким образом, повлиять на результат землепользователь может только после определения размера убытков и порядка их возмещения.

Важно также отметить, что земельное законодательство предусматривает активное участие в процессе определения и возмещения убытков лишь государственных органов и организаций. Так, независимо от представления землепользователем вышеуказанных сведений, необходимых для установления размера убытков, их определение, осуществляется организациями по перечню и в порядке, утвержденным постановлением Совета Министров от 26 марта 2008 г. № 462. Законодательство не дает возможности привлечения землепользователем независимых специалистов для расчета возмещаемых убытков, что однако может выступать эффективной мерой устранения противоречий без обращения в суд в случае несогласия землепользователя с размером определенных убытков168.

Законодательство закрепляет следующие гарантии прав землепользователей, связанные с сохранением или получением нового земельного участка:

■ изменение границ административно-территориальных и территориальных единиц не влечет за собой прекращения прав, изменение прав на ранее предоставленные земельные участки, не является основанием для изменения размеров таких участков (ст. 74 КоЗ);

■при изъятии земельных участков для государственных нужд землепользователям могут быть предоставлены равноценные земельные участки взамен изымаемых. Однако ст. 73 КоЗ возможность такого предоставления ставит в зависимость не только от волеизъявления землепользователя, но и от местных условий и особенностей (в том числе обусловленных градостроительными проектами, генеральными планами городов и иных населенных пунктов, градостроительными проектами детального планирования, схемами землеустройства районов, утвержденными в соответствии с законодательством)169. Земельный участок взамен изымаемого предоставляется в административном порядке (без проведения аукциона)

168Шахрай, И. Правовое регулирование распределения и перераспределения земельных участков в контексте устойчивого развития/ И. Шахрай // Юстиция Беларуси. 2015. № 4. С. 45–49.

169Комментарий к Кодексу Республики Беларусь о земле. С. 514–515.

224

и без взимания платы (при предоставлении земельных участков в частную собственность и аренду). Если земельный участок находится в частной собственности, вместо предоставления равноценного возможен выкуп изымаемого земельного участка по кадастровой стоимости на дату выкупа, а в случае его приобретения на аукционе – по цене, уплаченной собственником по результатам аукциона, с учетом инфляции, но не ниже его кадастровой стоимости на дату выкупа. Порядок выкупа земельного участка определен положением, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 марта 2008 г. № 462;

■при разрушении капитального строения (здания, сооружения), незавершенного законсервированного капитального строения в результате пожара, стихийных бедствий или иного вредного воздействия, право на земельный участок сохраняется, если гражданин в течение 1 года, а индивидуальный предприниматель, юридическое лицо в течение 6 мес. после такого разрушения в установленном порядке приступят к восстановлению разрушенных строений либо возведению нового. По обоснованному заявлению землепользователя этот срок может быть продлен, но не более чем на 1 год (ст. 57 КоЗ).

Г л а в а 10. Государственное регулирование и управление в области использования и охраны

земель. Распределение и перераспределение земель

10.1. Понятие и содержание государственного регулирования и управления в области использования и охраны земель

Действующее законодательство об охране и использовании земель для характеристики государственно-властной деятельности по отношению к землям использует схожие понятия «государственное управление» и «государственное регулирование», не делая разграничения между ними. Деятельность уполномоченных государственных органов обозначается обобщенным понятием «государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель» (гл. 2 КоЗ).

225

В юридической литературе отмечается публичный характер этой деятельности, направленной на реализацию государственной земельной политики и обеспечение баланса публичных и частных интересов в земельных отношениях, имея в виду обеспечение потребностей отдельных субъектов земельных отношений (в том числе государства как собственника большинства земель) и потребностей всего общества по сохранению и эффективному использованию земельных ре-

сурсов170171172–173174.

Государственное управление землями представляет собой урегулированную нормами права исполнительно-распоряди- тельную деятельность государственных органов по организации эффективного использования и охраны земель.

Главная задача государственного управления в рассматриваемой области – организация эффективного использования и охраны земель. В соответствии со ст. 1 КоЗ эффективное использование земель – это использование земель, приносящее экономический, социальный, экологический или иной полезный результат. Действующее земельное законодательство не употребляет понятия «рациональное использование земель» для характеристики целей правового регулирования и содержания отдельных земельных правоотношений, в том числе управленческих, что не соответствует общим принципам правового регулирования природоресурсных отношений.

При этом деятельность уполномоченных государственных органов по управлению землями носит организационный характер, вытекает не из правомочий государства-собственника, а из его публичных полномочий и основана на принципе раз-

170Рыженков, А.Я. О некоторых теоретических проблемах управления земельным фондом / А.Я. Рыженков // Рос. юстиция. 2012. № 10. С. 15–20.

171Минько, Н.С. Теоретические аспекты государственного регулирования земельных отношений в Республике Беларусь / Н.С. Минько // Веснік ГрДУ. Сер. 4. 2012. № 1. С. 72–78.

172Прохорова, Н.А. Понятие «управление» в земельном праве / Н.А. Прохорова // Государство и право. 2003. № 6. С. 90–95.

173Хотько, О.А. Баланс интересов как основа регулирования правовых отношений в области использования и охраны земель / О.А. Хотько // Сучасні тенденцiї та перспективи розвитку аграрного, земельного та екологiчного права. К., 2015. С. 251–254.

174Пашова, М.С. Сочетание публичных и частных интересов в регулировании использования и охраны земель / М.С. Пашова // Юрист. 2012. № 19.

С.35–38.

226

деления властей. Государство осуществляет управление землями через свои органы, но не как собственник, а как публичный субъект (носитель государственной власти).

Государственное управление землями характеризуется всеобщностью, не связано с каким-то одним видом деятельности,

иобладает единством системы управления для всех видов

икатегорий земель.

Субъектами государственного регулирования и управления в области использования и охраны земель в соответствии со ст. 23 КоЗ являются наделенные определенными государ- ственно-властными полномочиями органы: Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Госкомитет по имуществу, иные специально уполномоченные республиканские органы государственного управления, областные, Минский городской, городские (городов областного, районного подчинения), районные, сельские, поселковые исполнительные комитеты в соответствии с их компетенцией. Отдельные полномочия возлагаются на иные государственные организации (по землеустройству, территориальные организа-

ции по государственной регистрации и др.).

Объектом государственного управления в данной области являются все земли Республики Беларусь, поэтому система государственного управления едина по отношению ко всем категориям и видам земель, охватывает деятельность всех землепользователей. Единство выражается в единстве содержания (функциях) и единых методах государственного управления по отношению к государственным и частным землям. Различаются только полномочия государственных органов по отношению к данным землям.

Государственное управление землями является межотраслевой деятельностью, не связанной с какой-либо одной отраслью экономической и социальной жизни, а распространяется на все земли независимо от форм собственности и использования земли.

Государственное управление в сфере землепользования имеет административный характер и основано на началах власти и подчинения. Государственное регулирование является более широким понятием, включающим в себя административные и экономические способы воздействия на субъектов земельных отношений, поэтому его можно рассматривать как совокупность организационно-экономических мер, предпринимаемых государством для обеспечения эффективного (раци-

227

онального) использования и охраны земель175. Экономические способы реализуются через экономический механизм землепользования, который выступает составной частью экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды и постепенно находит закрепление в земельном законодательстве (например, в виде платы за предоставление и пользование земельными участками, возмещение правомерных убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства).

Содержание государственного управления землями составляют функции управления, вид и характер которых определяется социально-экономическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации эффективного использования и охраны земель. Права и обязанности соответствующих органов управления по осуществлению этих функций обусловливают их компетенцию в области управления использованием и охраной земель.

Изменение содержания государственного регулирования и управления в сфере использования и охраны земель связано с проводимой с начала 90-х г. ХХ в. земельной реформой, которая привела к существенному изменению характера земельных отношений. Основные результаты земельной реформы, влияющие на изменение системы управления землями, состоят в следующем176,177:

■формирование института частной собственности на землю;

■расширение гражданско-правовых способов распределе-

ния земель; ■ создание специальных органов управления землями

и землеустроительной службы;

■введение единой системы государственной регистрации земельной и иной недвижимости;

175Шингель, Н.А. Правовые проблемы государственного регулирования земельных отношений / Н.А. Шингель // Право и демократия. Минск, 2009. Вып. 20. С. 169.

176Шингель, Н.А. Перспективы развития земельного законодательства Республики Беларусь в условиях европейской интеграции / Н.А. Шингель // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы:

в2 т. Т. 2. Проблемы унификации законодательства в Содружестве Независимых государств и Европейском Союзе. Минск, 2008. 409–411.

177Шингель, Н.А. Правовые проблемы государственного регулирования земельных отношений. С. 169–181.

228

Специальное государственное управление землями на республиканском уровне возлагается:

■на Госкомитет по имуществу (Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь), который является республиканским органом управления и подчиняется Совету Министров Республики Беларусь. Госкомитет по имуществу проводит единую государственную политику в области земельных отношений, геодезии, картографии, наименований географических объектов, государственной регистрации недвижимого имущества и по вопросам имущественных отношений;

■иные специально уполномоченные республиканские органы государственного управления, выполняющие некоторые функции государственного управления (например, Минприроды в области государственного контроля).

На местном уровне специальное государственное управление землями осуществляют землеустроительные службы в структуре местных исполнительных комитетов, образованные в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 11 декабря 2009 г. № 622 на базе землеустроительных и геодезических служб, полномочия которых определены названным выше указом.

Компетенция общих и специальных органов управления по регулированию земельных отношений разграничивается земельным законодательством. Однако практически все функции управления землями, составляющие содержание этой деятельности, осуществляются этими органами совместно.

10.3. Распределение и перераспределение земель

Распределение и перераспределение земель является важнейшей функцией государственного управления землями, при реализации которой государственные органы совершают совокупность действий, направленных на определение условий дальнейшего использования земель, земельных участков (установление и изменение целевого назначения; отнесение земель к категориям и видам; учет земель, планируемых для распределения и перераспределения в первоочередном порядке), а также возникновение, изменение и прекращение прав на земельные участки (изъятие и предоставление земельных участков, в том числе изъятие земельных участков для госу-

230