Природоресурсное право. Учебное пособие

как определенные условия пользования. Примерный перечень таких условий пользования, которые рассматриваются как ограничения (обременения) в земельных отношениях, предусмотрен ст. 18 КоЗ. Эти ограничения могут устанавливаться в отношении прав на предоставленные земельные участки, расположенные на определенных территориях, т.е. в публичных целях, в отличие от земельных сервитутов, которые так же отнесены к ограничениям (обременениям), но устанавливаются по соглашению между землепользователями.

Ограничения (обременения) прав на земельный участок, перечисленные в КоЗ, могут устанавливаться и прекращаться по решению государственного органа, осуществляющего государственное регулирование и управление в области охраны и использования земель, а при установлении сервитута также по постановлению суда. Они сохраняются при переходе права

на земельный участок к другому лицу.

Содержанием земельных правоотношений являются взаимосвязанные права и обязанности их участников, которые зависят от вида этих правоотношений, земельно-правового статуса субъектов, правовой природы прав на землю, по поводу которых складываются правоотношения объекта землепользования. В большинстве случаев (за исключением права государственной собственности на землю и общего землепользования) эти права и обязанности носят взаимный характер, устанавливаются законодательством или соглашением участников этих правоотношений (если они находятся в равноправном положении, например

при заключении сделок с земельными участками).

В основе возникновения и прекращения земельных правоотношений лежат юридические факты – обстоятельства, с кото-

рыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение земельных правоотношений и которые зависят от вида земельных правоотношений и состава их участников.

Основаниями возникновения и прекращения земельных правоотношений служат, как правило, действия: правомерные – если речь идет о возникновении, а в ряде случаев и прекращении регулятивных правоотношений; неправомерные – для охранительных земельных правоотношений. С учетом разрешительного характера большинства видов прав на землю для их возникновения устанавливается юридический состав – совокупность юридических фактов, ведущих к возникновению права пользования земельным участком. События в основном служат основаниями изменения или прекращения земельных

181

правоотношений отдельных видов (истечение срока временного землепользования как основание прекращения; смерть гражданина как основание перехода земельного участка его правопреемникам и др.). События могут приводить к возникновению только общего землепользования, предусмотренного ст. 263 ГК, которое является разновидностью общего природопользования.

Г л а в а 9. Права на земельные участки

9.1. Система прав на земельные участки

Система прав на земельные участки сформировалась в процессе земельно-правовой реформы начала 90-х гг. ХХ в., которая была направлена на ликвидацию монополии государственной собственности на землю, создание условий развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики в аграрном секторе. Так, КоЗ от 11 декабря 1990 г. впервые предусмотрел возможность предоставления земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и аренды, а право частной собственности на землю было введено Законом Республики Беларусь от 16 июня 1993 г. «О праве собственности на землю».

Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. № 425-З в целом сохранил сформировавшуюся ранее cистему прав на землю, но в то же время изменил условия предоставления земель на различных титулах с тем, чтобы преобладающими правами на землю в Республике Беларусь стали право собственности и аренды.

Земельное законодательство закрепляет достаточно разнообразные правовые формы использования земель. Согласно ст. 3 КоЗ земельные участки могут находиться у землепользователей на следующих правах: государственной и частной собственности, собственности иностранных государств, международных организаций; пожизненного наследуемого владения; постоянного пользования (пользования без заранее установленного срока); временного пользования; аренды (субаренды).

Система прав на землю, земельные участки включает:

■право собственности:

•право государственной собственности на земельные участки, однако необходимо обратить внимание на то, что государство как собственник само не

182

осуществляет землепользование, а передает земельные участки иным субъектам на различных титулах, в связи с чем вопрос об отнесении права государственной собственности к правовым формам использования земли является спорным;

•право частной собственности;

•право собственности иностранных государств, международных организаций;

■права на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками:

•право пожизненного наследуемого владения земельными участками;

•право постоянного пользования земельными участками;

•право временного пользования земельными участками, в том числе концессия земельных участков;

•аренда (субаренда) земельных участков;

■права по использованию чужих земельных участков:

•земельные сервитуты;

•использование земельных участков на условиях постоянного и временного занятия. Важной особенностью земельного сервитута, использования чужого земельного участка по административным основаниям является правомерность их рассмотрения одновременно как права ограниченного пользования чужим земельным участком (хотя в закрепленном в ст. 3 КоЗ перечне прав на земельные участки прямого указания на это нет), так и в качестве ограничения (обременения) прав на эти земельные участки149,150. Земельный сервитут упоминается как самостоятельное вещное право в ст. 217 ГК;

•общее землепользование граждан.

Эти права различаются по целям использования земельных участков, субъектам, срокам, характеру и содержанию прав на землю.

149Макарова, Т.И. Сервитут: эколого-правовое содержание института / Т.И. Макарова // Веснік Беларускага дзяржаўнага універсітэта. Сер. 3, Гiсторыя. Фiласофiя. Псiхалогiя. Палiталогiя. Сацыялогiя. Эканомiка. Права. 2005. № 3. С. 108–112.

150Хотько, О.А. Земельный сервитут – право или ограничение (обременение) прав на земельные участки? / О.А. Хотько // Вклад молодых ученых

вразвитие правовой науки Республики Беларусь. Минск, 2013. С. 179–181.

183

Исходя из положений ст. 217 ГК, к вещным правам на земельные участки наряду с правом собственности относятся право пожизненного наследуемого владения, право постоянного и временного пользования земельными участками, сервитуты. В то же время земельное законодательство, в том числе КоЗ и Указ № 667, используют термин «вещные права» применительно ко всем правам, на которых возможно предоставление земельных участков, включая право аренды.

9.2. Право собственности на землю

Право собственности на землю как юридическая категория представляет собой закрепление нормами права экономических отношений земельной собственности, т.е. принадлежности земли различным субъектам земельных отношений. В силу особых свойств земли, главными из которых является естественное происхождение и функционирование в составе экологической системы, принадлежность в данном случае понимается как экономическое господство над землей, которое санкционировано правовыми нормами.

Право собственности на землю в объективном смысле (как правовой институт) есть совокупность правовых норм, кото-

рые регулируют отношения по владению, пользованию и распоряжению землей.

Институт права собственности на землю является основополагающим земельно-правовым институтом, так как лежащие в его основе отношения земельной собственности определяют характер земельного строя151.

Право собственности на землю формируется как комплексный правовой институт, который включает нормы различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, земельного. Так, конституционные нормы определяют приоритет государственной собственности на землю. Нормы административного права устанавливают полномочия органов местного управления и самоуправления по распоряжению находящимися в их ведении землями.

Гражданское право определяет правовую природу права собственности на землю, пределы оборотоспособности земли, закрепляет множественность форм собственности на землю, содержание правомочий собственника и способы их защиты.

151Шингель, Н.А. Земельное право: ответы на экзаменационные вопросы / Н.А. Шингель, И.С. Шахрай. Минск, 2011. С. 32.

184

Земельное право закрепляет механизм регулирования отношений собственности на землю с учетом особенностей земли как природной и социальной ценности. Этот механизм предусматривает ограничения права собственности на землю в целях сохранения и рационального использования земли как национального достояния.

Право собственности на землю в субъективном смысле (как субъективное право) представляет собой закрепленную за соб-

ственником возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным участком в пределах, установленных законом. Содержание этого субъективного права зависит от состава участников соответствующего правоотношения земельной собственности, целей, для которых используется земельный участок. Субъективное право собственности на землю рассматривается как абсолютное правоотношение, в котором собственнику противостоит неопределенное число лиц, обязанных воздерживаться от действий, нарушающих это право.

Право собственности на землю характеризуется следующими признаками:

■является основным земельным правом, от которого производны все другие права на землю. Наличие собственника предполагается обязательным в отличие от других земельных прав, которые могут возникать только по воле собственника;

■по своей правовой природе выступает вещным правом независимо от формы собственности (ст. 262 ГК), что обеспечивает юридическое равноправие различных форм собственности в гражданском обороте, способствует более широкому вовлечению земель, находящихся в государственной собственности, в экономический оборот;

■по временнóму признаку всегда является бессрочным правом, которое существует, пока существует объект этой собственности – земельный участок или земли;

■имеет целевой характер, который для земель, находящихся в государственной собственности, учитывается при определении их состава, а также при распределении и перераспределении, все другие собственники используют земельные участки в соответствии только с целе-

вым назначением.

Как основной земельный титул право собственности на землю (в соответствии со ст. 12 КоЗ) выступает в двух формах: государственной и частной.

185

По составу участников право собственности на землю может выступать в виде общей собственности на землю или принадлежать одному собственнику (юридическому лицу, гражданину или государству). Право общей собственности на землю (совместной или долевой) возникает по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (Гл. 16 ГК) и с учетом требований о делимости и неделимости земельного участка (ст. 10 КоЗ)152.

Право государственной собственности на землю, которое составляет основу земельного строя Республики Беларусь, в его современном состоянии начало складываться с 1990 г. одновременно с формированием самостоятельной правовой системы Республики Беларусь и развивалось поэтапно.

Первый этап в развитии этого права можно связать с закреплением самого института государственной собственности на землю в белорусском законодательстве, что было сделано Законом о собственности в Республике Беларусь от 11 декабря 1990 г., Декларацией о государственном суверенитете Республики Беларусь от 27 июля 1990 г., в соответствии с которыми все земли Республики Беларусь признавались собственностью Республики Беларусь. На тот момент государственная собственность на землю была единственной формой собственности, в рамках которой существовали земельные отношения.

Второй этап начался с введения частной собственности на землю. Данное право, признанное постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 1 октября 1991 г., получило закрепление в Законе Республики Беларусь «О праве собственности на землю» от 16 июня 1993 г. и стало развиваться как одна из равноправных форм собственности на землю, а земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в результате передачи их другим субъектам права собственности на землю, постепенно вовлекались в гражданский оборот.

Третий этап, который охватывает и современное состояние права государственной собственности, связан с изменением конституционных основ права собственности на землю. Государственная собственность получила приоритетное значение после закрепления конституционной нормы о государственной собственности на земли сельскохозяйственного назначения (ст. 13 Конституции Республики Беларусь). Эта норма

152Самусенко, Л. Общая собственность на земельный участок / Л. Самусенко // Юстыцыя Беларусi. 2015. № 2. С. 54–56.

186

в совокупности с содержащимися в земельном законодательстве существенными ограничениями по предоставлению земель в частную собственность отражает особый правовой режим государственной собственности на землю. Несмотря на это, в ходе проведения земельной реформы такой режим государственной собственности на землю существенно изменился. В настоящее время законодательство Республики Беларусь не употребляет понятия исключительной государственной собственности на землю, а механизм распределения и перераспределения земельных участков, находящихся в государственной собственности, сочетает в себе публично-правовые (предоставление участков другим лицам, изъятие участков для государственных нужд) и частноправовые (проведение аукционов по распределению земельных участков, расширение арендных форм использования земли, отчуждение земельных участков

государству) способы реализации этого права.

Субъект права государственной собственности на землю в законодательстве не определен.

Так, Конституция Республики Беларусь указывает на принадлежность земель сельскохозяйственного назначения только государству. Однако КоЗ 2008 г. также употребляет обобщенное понятие «государственная собственность на землю» и устанавливает ее преимущественное положение по сравнению с другими формами и видами права собственности.

Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря1998г.№ 218-Звообщенесодержитнорм,касающихсясубъ- ектов права собственности на землю, поскольку эти отношения являются предметом правового регулирования земельного законодательства, в котором прямо закреплены только субъекты иных форм и видов права собственности на землю. Показательно, что применительно к земле принцип двухуровневых отношений государственной собственности, установленный ГК (ст. 215) в виде республиканской (собственности Республики Беларусь) и коммунальной (собственности административно-тер- риториальных единиц) собственности, не получил адекватного законодательного закрепления. Отсутствие в Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» норм о коммунальной собственности на землю позволяет говорить о нахождении всех государственных земель в республиканской собственности. Данное положение подтверждается нормами, регулирующими переход земельных участков из частной собственности в государственную при добровольном отчуждении,

187

принудительном изъятии (которые имеются в законодательстве

об административных процедурах).

Объектом права государственной собственности можно считать все земли Республики Беларусь, кроме земель, предоставленных в частную собственность и собственность иностранных государств, международных организаций. Земли, находящиеся в государственной собственности, разделяются на категории и виды в соответствии с законодательством, а при предоставлении другим лицам выделяются в виде земельных участков. Анализ положений земельного законодательства свидетельствует, что в собственности государства могут находиться как земельные участки, так и отдельные категории земель, их части, т.е. не индивидуализированные земельные массивы153, хотя это положение прямо и не закреплено.

По правовому режиму государственные земли как объект права собственности разделяются на две группы:

■земли, земельные участки, не подлежащие предоставлению в частную собственность и собственность иностранных государств, международных организаций, перечень которых закреплен КоЗ (ст. 13) и Законом Республики Беларусь «Об объектах, находящихся только в собственности государства, и видах деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства». Оборот указанных земель, земельных участков допускается только в рамках государственной собственности на землю, без смены формы собственности;

■земли, которые находятся в собственности государства, но могут быть предоставлены в собственность иных субъектов и обеспечивают вовлечение государственных земель в гражданский оборот.

Ограничения права собственности иных субъектов, кроме государства, указанные в ст. 13 КоЗ, носят императивный характер; они обязательны для тех органов, которые осуществляют государственное регулирование в области использования и охраны земель, в том числе предоставление и изъятие земельных участков. Включенные в перечень земли таких категорий, как земли сельскохозяйственного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, исто-

153Майборода, В.А. Институт перераспределения земель публичной собственности в земельном праве / В.А. Майборода // Российская юстиция. 2015. № 1. С. 9.

188

рико-культурного назначения; земли лесного фонда; земли водного фонда находятся только в собственности государства без каких-либо изъятий, т.е. независимо от целей, для которых эти категории используются. Земли других категорий могут предоставляться в частную собственность, за исключением тех видов земель, которые прямо указаны в законодательстве.

Статья 12 КоЗ устанавливает презумпцию принадлежности земель государству в тех случаях, когда отсутствуют сведения о других субъектах права собственности. Это правило может быть применимо как к земельным участкам, относительно которых неизвестен их правообладатель-собственник, так и к землям, которые не индивидуализированы в виде отдельных участков.

Независимо от различий в правовом режиме земель, находящихся в государственной собственности, для них сохраняется единый правовой механизм распределения этих земель в процессе государственного управления ими. Между Республикой Беларусь и административно-территориальными единицами разграничиваются только полномочия по управлению землями, но не имущественные правомочия по владению, пользованию и распоряжению. Распорядительные действия по отношению к землям, находящимся в собственности государства, осуществляются в виде управленческих актов, принимаемых

уполномоченными на то государственными органами. Согласно ст. 12 КоЗ к субъектам права частной собствен-

ности на землю относятся:

■граждане Республики Беларусь;

■иностранные граждане, лица без гражданства;

■негосударственные юридические лица Республики Бела-

русь.

В отношении граждан Республики Беларусь как субъектов права частной собственности на землю устанавливается исчерпывающий перечень целей, а в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства – условия приобретения земельного участка в частную собственность.

Целевое назначение земельных участков, находящихся в частной собственности граждан Республики Беларусь, со-

ответствует их гражданской правоспособности как физических лиц и не связано с ведением предпринимательской деятельности. В соответствии со ст. 12 КоЗ в частной собственности граждан Республики Беларусь могут находиться земельные участки, предоставленные для следующих целей:

189