Природоресурсное право. Учебное пособие

того отсутствует разграничение требований по рациональному

использованию и охране недр.

Гражданско-правовая ответственность выражается, как правило, в возмещении вреда, причиненного в результате нарушения законодательства о недрах. Он подлежит возмещению лицом, его причинившим в соответствии с законодательством (ст. 85 КоН). Субъектом ответственности могут быть как недропользователи, так и иные лица, допустившие нарушение законодательства о недрах. Неправомерный вред, причиненный недропользователю, подлежит возмещению в порядке, установленном гражданским законодательством (ст. 15 КоН).

Вред, причиненный окружающей среде в результате нарушения законодательства о недрах, будет возмещаться в порядке, установленном законодательством об охране окружающей среды. Иски о возмещении такого вреда, в том числе требований норм и правил рационального использования и охраны недр, предъявляет Минприроды (ст. 11 КоН).

Факт причинения вреда окружающей среде фиксируется уполномоченным государственным органом в акте об установлении факта причинения вреда окружающей среде по форме, установленной постановлением Совета Министров Республики Беларусь. При этом размер возмещения вреда будет определяться по фактическим затратам, так как таксы для возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране и использовании недр (например, при невыполнении обязанностей по рациональному использованию и охране недр) не установлены.

Самовольное пользование недрами прекращается без возмещения затрат, произведенных за время самовольного пользования недрами по решению государственного органа, уполномоченного предоставлять недра в пользование, или суда. Приведение участков недр, нарушенных при самовольном пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования выполняется лицом, осуществившим самовольное пользование недрами, или за его счет, а при отказе самовольного пользователя от исполнения этого решения затраты взыскиваются в судебном порядке. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых влечет последствия, предусмотренные гражданским законодательством

изаконодательством об охране и использовании земель.

Всоответствии со ст. 87 КоН споры, возникающие в связи с пользованием недрами и их охраной, разрешаются в судебном порядке в соответствии с законодательством. Законода-

61

тельство об охране и использовании недр не предусматривает административного порядка разрешения таких споров, поэтому будут применяться общие правила подведомственности и подсудности дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции.

Понятие споров, возникающие в связи с пользованием недрами и их охраной, в КоН не дается, но содержание правовых норм, регулирующих данные отношения, указывает на то, что эти споры связаны с субъективными правами и обязанностями по использованию и охране недр, а для их разрешения необходимо применение материальных норм законодательства о недрах76. Так, ст. 14 КоН закрепляет право недропользователей предъявлять иски о восстановлении нарушенных прав, поэтому споры о праве между различными недропользователями, основанные на частноправовых отношениях, будут рассматриваться в исковом производстве. К ним, в частности, относятся:

■споры о признании сделок с недрами недействительными или установлении факта ничтожности таких сделок;

■договорные споры, например, связанные с проведением недропользователем геологического изучения недр за счет собственных средств в границах предоставленных им горных отводов с привлечением на основании договора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право проводить геологическое изучение недр (ст. 14 КоН);

■споры о признании недействительными результатов торгов на предоставление горного отвода, проводимых местными исполнительными и распорядительными органами в случае, если на горный отвод претендуют два и более юридических лица и (или) индивидуальных предпринимателя (ст. 33 КоН);

■имущественные споры, связанные с возмещением вреда (возмещением убытков) в связи с использованием и охраной недр, включая споры о возмещении недропользователю правомерного вреда в связи с изъятием участка недр для государственных нужд (ст. 36 КоН); возмещением неправомерного вреда, причиненного недропользователю нарушением его прав (ст. 15 КоН); возмещением неправомерного вреда, причиненного недропользователем (ст. 85 КоН) и др.

76 Шингель, Н.А. Правовое регулирование споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды. С. 59–60.

62

Общая норма, предусматривающая право недропользователей обжаловать в суде любые решения (действия) государственных органов и их должностных лиц в области использования и охраны недр, в КоН отсутствует. В отдельных случаях законодательство о недрах специально оговаривает порядок такого обжалования (исключительно в суд или по выбору заинтересованного лица в вышестоящий орган или суд, например ст. 36, 39 КоН).

При принятии государственными органами, регулирующими использование и охрану недр, решений, относящихся к административным процедурам, будет применяться порядок обжалования таких решений, установленный законодательством об административных процедурах, с учетом особенностей, предусмотренных КоН для обжалования решений о предоставлении геологических и горных отводов (ст. 32, 33 КоН).

При проведении торгов по выбору инвестора для реализации инвестиционных проектов в отношении недр на основании концессионного или инвестиционного договора спорные вопросы, возникающие в ходе торгов, разрешаются комиссией по проведению торгов, создаваемой концессионным органом.

Г л а в а 4. Правовой режим вод

4.1. Воды как объект использования и охраны

Воды являются компонентом природной среды, который

всоответствии с Законом «Об охране окружающей среды» рассматривается в качестве одного из объектов отношений

вобласти использования и охраны природной среды (ст. 1, 5). Воды выступают объектом самостоятельного вида природоресурсных отношений – водных, связанных с рациональным использованием и охраной водных объектов. Эти отношения регулируются отраслью природоресурсного права, получившей название «водное право» и соответствующей отраслью законодательства (в Республике Беларусь – законодательство об охране и использовании вод).

Правовое регулирование отношений по использованию

иохране вод на международном уровне связано в основном с использованием и охраной водных объектов, имеющих международное или межгосударственное значение (этим вопросам посвящена Конвенция ООН «По морскому праву» 1982 г., Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков

имеждународных озер 1992 г., Конвенция о водно-болотных

63

угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г.).

Водное законодательство Республики Беларусь не содержит юридического понятия вод, характеризующего данный компонент природной среды, хотя такой термин употребляется в ряде норм. Так, в соответствии со ст. 4 ВК к объектам отношений в области охраны и использования вод относятся воды; водные объекты (их части); право водопользования. Водный кодекс Республики Беларусь от 30 апреля 2014 г. в отличие от ранее действовавшего Водного кодекса 1998 г. преимущественно оперирует понятием «водные объекты». В научном обиходе к водам относят все водные объекты, источники и содержащиеся в них запасы вод, находящиеся в естественной среде на территории Республики Беларусь77.

В юридической литературе также указывается на возможность обозначения совокупности водных объектов понятием «гидросфера» – водная оболочка Земли, включающая Мировой океан, воды суши и подземные воды, которое хотя и не получило широкого распространения в нормативных правовых актах, соответствует перечню водных объектов, регулируемых водным законодательством78. Данное понятие используется в основном в международных актах, например в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного воздействия на природную среду 1976 г. при характеристике понятия «природная среда», а в законодательстве Республики Беларусь гидросфера упоминается в нормативных правовых актах, направленных на реализацию международных документов (например, в ст. 131 УК «Экоцид»). В более узком значении данный термин характеризует подземную гидросферу как часть минерально-сырьевой базы Республики Беларусь (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 марта 2016 г. № 205). Водное законодательство использует этот термин в нормативно-техническом значении, в частности при установлении требований по охране вод.

Таким образом, понятия «воды» и «гидросфера» не отождествляют в силу того, что они имеют разную отраслевую принадлежность, однако можно указать на их определенное правовое сходство в рамках правоотношений по охране вод.

77Балашенко, С.А. Экологическое право. С. 279.

78Случевская, Ю.А. Гидросфера как объект правовой охраны / Ю.А. Случевская // Экологическое право. 2015. № 4. С. 20–24.

64

Состав вод как объекта использования и охраны можно определить через классификацию водных объектов, которые используются в качестве источника водных ресурсов. Согласно ст. 1 ВК водный объект представляет собой сосредоточение вод в искусственных или естественных углублениях земной поверхности либо в недрах, имеющее определенные границы, объем и признаки гидрологического режима или режима подземных вод.

По естественно-физическому состоянию в составе вод вы-

деляются поверхностные и подземные водные объекты.

К поверхностным водным объектам относятся естественные или искусственные водоемы, водотоки, постоянное или временное сосредоточение вод, имеющее определенные границы и признаки гидрологического режима. Статься 5 ВК содержит исчерпывающий перечень поверхностных водных объектов. Среди них выделяют:

■водоемы (озера (естественные водоемы), водохранилища, пруды, пруды-копани, обводненные карьеры) — поверхностные водные объекты в углублении земной поверхности, характеризующиеся замедленным движением воды (проточный) или полным его отсутствием (непроточный);

■водотоки (реки, ручьи, каналы) – поверхностный водный объект, характеризующийся движением воды в направлении уклона;

■родники – естественные выходы подземных вод на земную поверхность.

Подземные водные объекты – сосредоточение вод в недрах, имеющее определенные границы, объем и признаки режима подземных вод и состоящее из одного или нескольких водоносных горизонтов. Они обладают двойственным правовым режимом, так как составляют самостоятельную группу полезных ископаемых (ст. 18 КоН), а их состав определяется законодательством об охране и использовании недр (ст. 25 КоН), которое не содержит такого понятия, как «подземные водные объекты».

По происхождению водные объекты могут быть естественными и искусственными. Искусственные водные объекты образуются в виде специально созданных посредством проведения строительных работ и (или) в результате добычи полезных ископаемых водоемов и водотоков. Общее понятие искусственных водных объектов в ВК отсутствует, а их назначение зависит от вида и категории таких объектов.

65

Водный кодекс Республики Беларусь от 30 апреля 2014 г. № 149-З ввел также классификацию поверхностных водных объектов (их частей) (кроме прудов-копаней, технологических водных объектов) с учетом экологического состояния (статуса). Экологическое состояние (статус) поверхностных водных объектов (их частей) определяется на основании гидробиологических показателей при проведении мониторинга поверхностных вод в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды (НСМОС) в Республике Беларусь и классифицируется как отличное, хорошее, удовлетворительное, плохое и очень плохое. Отнесение поверхностных водных объектов (их частей) к классам экологического состояния (статуса) осуществляется Минприроды в установленном им порядке.

Вкачестве водных ресурсов водное законодательство выделяет поверхностные и подземные воды, которые используются или могут быть использованы в хозяйственной и иной деятельности (ст. 1 ВК). При отсутствии понятий «поверхностные воды» и «подземные воды» данное определение терминологически является недостаточно четким. Водные ресурсы могут различаться по физическим свойствам (пресные, минеральные, термальные и др.), а также по назначению (питьевые, хо- зяйственно-технические, лечебные, сточные).

Всоответствии со ст. 13 Конституции Республики Беларусь, ст. 8 ВК все воды, расположенные на территории Республики Беларусь, находятся в исключительной собственности

государства, в том числе искусственные водные объекты. В соответствии со ст. 130 ГК обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу, однако их правовой режим в настоящее время не определен.

4.2. Государственное регулирование и управление в области использования и охраны вод

Государственное управление в области использования и охраны вод представляет собой деятельность компетентных государственных органов по организации рационального (устойчивого) использования и охраны вод, система которых установлена Гл. 2 ВК. В соответствии со ст. 9 ВК государственное управление в области использования и охраны вод осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы (они являются органами

66

общей компетенции); Минприроды, Министерство здравоохранения Республики Беларусь, МЧС (органы специальной компетенции в области охраны и использования вод), а также иные государственные органы в пределах их компетенции.

Особенностью управления в области использования и охраны вод в настоящее время является принцип бассейнового управления водными ресурсами (ст. 4 ВК), реализованный на

уровне государственного управления. Этот принцип отражает общеевропейские тенденции регулирования в области водных ресурсов79.

В Республике Беларусь полномочия по организации и осуществлению бассейнового управления водными ресурсами распределены между Минприроды, которое организует разработку проектов планов управления речными бассейнами с участием заинтересованных государственных органов (организаций), а также устанавливает требования к их разработке, составлению и оформлению, и местными (областными, Минским городским исполнительными комитетами) исполнительными и распорядительными органами, которые утверждают планы управления речными бассейнами.

Планы управления речными бассейнами разрабатываются

вцелях сохранения и восстановления водных объектов, а также комплексного применения водных ресурсов для бассейнов рек Днепр, Западная Двина, Западный Буг, Неман и Припять

впорядке, определенном ст. 15 ВК. В целях разработки рекомендаций по охране и рациональному (устойчивому) использованию водных ресурсов для бассейнов рек Днепр, Западная Двина, Западный Буг, Неман и Припять создаются бассейновые советы, которые являются межведомственным и межтерриториальным консультативным органом. Решения бассейновых советов носят рекомендательный характер, направляются

всоответствующие местные исполнительные и распорядительные органы, в Минприроды и учитываются при разработке планов управления речными бассейнами и программ в обла-

сти охраны и использования вод в границах речных бассейнов. Планирование в области использования и охраны вод осу-

ществляется в основном в форме государственных, отраслевых и региональных программ, а также региональных мероприятий

вобласти охраны и использования вод. Они разрабатываются

вцелях рационального (устойчивого) использования водных

79Обиюх, Н.М. Некоторые вопросы правовой охраны водных объектов

вэкологическом праве Европейского Союза / Н.М. Обиюх // Веснік ГрДУ. Серыя 4. Правазнаўства. 2014. № 4. С. 60–65.

67

ресурсов, сохранения и восстановления водных объектов, достижения хорошего и отличного экологического состояния (статуса) поверхностных водных объектов (их частей). Порядок разработки таких программ и мероприятий установлен водным законодательством. Реализация государственных, отраслевых и региональных программ, региональных мероприятий в области охраны и использования вод, планов управления речными бассейнами рассматривается как одно из направлений охраны вод (ст. 50 ВК). Основной программой является Государственная программа «Охрана окружающей среды и устойчивое использование природных ресурсов» на 2016– 2020 гг., утвержденная постановлением Совета Министров Рес-

публики Беларусь от 17 марта 2016 г. № 205.

Нормирование в области охраны и использования вод заключается в разработке, утверждении и введении в действие:

■нормативов качества воды поверхностных водных объектов;

■гигиенических нормативов безопасности воды водных объектов для хозяйственно-питьевого и культурно-быто- вого (рекреационного) применения;

■нормативов допустимых сбросов химических и иных веществ в составе сточных вод;

■технологических нормативов водопользования. Нормативы качества воды поверхностных водных объектов

устанавливаются в целях обеспечения благоприятных условий воспроизводства водных биологических ресурсов и безопасности продукции из них и включают: показатели качества воды поверхностных водных объектов; предельно допустимые концентрации химических и иных веществ в воде поверхностных водных объектов. Нормативы качества воды поверхностных водных объектов устанавливаются Минприроды.

Гигиенические нормативы безопасности воды водных объектов для хозяйственно-питьевого и культурно-бытового (рекреационного) использования устанавливаются для поверхностных и подземных вод в целях охраны здоровья населения и утверждаются Министерством здравоохранения Республики Беларусь80.

80Постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 30 декабря 2008 г. № 238 «Об утверждении Санитарных норм, правил и гигиенических нормативов “Гигиенические требования к содержанию и эксплуатации водных объектов при использовании их в рекреационных целях”» // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2016.

68

В соответствии с Законом Республики Беларусь «О сани- тарно-эпидемиологическом благополучии населения» гигиенические нормативы безопасности воды водных объектов являются техническими нормативными правовыми актами, устанавливающими допустимое максимальное или минимальное количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего тот или иной фактор среды обитания человека, с позиций их безопасности и безвредности для человека, и частью законодательства в области санитарно-эпидемиоло- гического благополучия населения.

Нормативы допустимых сбросов химических и иных веществ в составе сточных вод устанавливаются для предотвращения загрязнения поверхностных водных объектов для каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень нормируемых загрязняющих веществ в составе сточных вод, утверждаемый Минприроды. Нормативы допустимых сбросов химических и иных веществ в составе сточных вод разрабатываются водопользователями и устанавливаются территориальными органами Минприроды в комплексных природоохранных разрешениях.

Требования к разработке технологических нормативов водопользования (включают в себя технологические нормативы водопотребления и технологические нормативы водоотведения), перечень видов экономической деятельности и критерии, в отношении которых разрабатываются технологические нор-

мативы водопользования, устанавливаются Минприроды. Мониторинг вод включает в себя две самостоятельные

подсистемы – мониторинг поверхностных и мониторинг подземных вод. Он является составной частью НСМОС и представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием поверхностных и подземных вод по гидрологическим, гидроморфологическим, гидрохимическим, гидробиологическим

ииным показателям, оценки и прогноза его изменения в целях своевременного выявления негативных процессов, предотвращения их вредных последствий и определения эффективности мероприятий, направленных на рациональное использование

иохрану вод. Порядок проведения мониторинга поверхностных вод и мониторинга подземных вод установлен Советом Министров Республики Беларусь, а организует его Минприроды. Объектами наблюдений при мониторинге поверхностных вод выступают поверхностные воды и другие компоненты водных экологических систем, а при проведении мониторинга

69

подземных вод – грунтовые и артезианские подземные воды. Данные мониторинга поверхностных и подземных вод используются в том числе для разработки планов управления речными бассейнами, а мониторинга поверхностных вод – для определения экологического состояния (статуса) поверхностных

водных объектов.

Государственный водный кадастр представляет собой систематизированный свод данных о количестве и качестве вод,

атакже об их использовании, в том числе:

■о водных объектах (их количестве, местоположении, площади или протяженности с учетом классификации водных объектов);

■о гидробиологических, гидрохимических и гидроморфологических показателях поверхностных водных объектов, об их экологическом состоянии (статусе);

■о водопользователях, осуществляющих использование вод на праве специального, обособленного водопользования или праве аренды (по видам и целям водопользования, предусмотренным ВК);

■об объемах добываемой (изымаемой) воды, сбрасываемых сточных вод;

■о запасах подземных вод;

■об учете добываемых подземных вод, изымаемых поверхностных вод и сточных вод, сбрасываемых в окру-

жающую среду и др.

В соответствии со ст. 72 Закона «Об охране окружающей среды» водный кадастр является разновидностью государственных кадастров природных ресурсов. Порядок ведения государственного водного кадастра и использования его данных устанавливается Советом Министров Республики Беларусь. Ведение государственного водного кадастра осуществляется Минприроды совместно с Министерством здравоохранения Республики Беларусь.

Государственный водный кадастр формируется на основании первичных гидрологических данных государственной сети гидрометеорологических наблюдений, данных наблюдений за состоянием поверхностных и подземных вод НСМОС, данных контроля качества воды источников питьевого и хо- зяйственно-бытового водоснабжения, полученных при осуществлении санитарно-гигиенического мониторинга, данных учетной документации в области охраны окружающей среды

70