Природоресурсное право. Учебное пособие

Правовое регулирование использования и охраны недр осуществляется с учетом их экологической и экономической функций. Экологическая функция недр заключается в том, что они являются фундаментом земной поверхности. Экономическое значение недр состоит в том, что они служат источником минерально-сырьевых и иных ресурсов, применяемых в экономической деятельности.

В отличие от земли и других компонентов природной среды деление недр по составу в законодательстве не сложилось, в теории предложено включать в состав недр используемые и неиспользуемые части недр. К неиспользуемым участкам могут быть отнесены отработанные месторождения; горные выработки, шахты и скважины, не подлежащие применению, ликвидируемые или консервируемые; участки недр, в пределах которых не разведаны или не обнаружены полезные ископаемые.

Законодательство об охране и использовании недр определяет понятие (ст. 1 КоН) и устанавливает исчерпывающий перечень ресурсов недр, относя к ним полезные ископаемые, подземные пространства и геотермальные ресурсы недр, промышленное и иное хозяйственное использование которых технологически возможно и экономически целесообразно. Таким образом, выделены три категории ресурсов недр, в составе

каждой из которых проводится их правовая классификация. Полезными ископаемыми признаются содержащиеся в нед-

рах природные минеральные образования неорганического или органического происхождения, которые находятся в твердом, жидком или газообразном состоянии и химический состав и физические свойства которых позволяют осуществлять их промышленное и иное хозяйственное применение в природном виде или после первичной обработки. В естественной среде они могут быть представлены в форме месторождений или проявлений полезных ископаемых. Месторождения полезных ископаемых представляют собой естественное скопление полезных ископаемых, по качеству, количеству и условиям их залегания пригодное для промышленного и иного хозяйственного использования. Проявления полезных ископаемых содержат скопления полезных ископаемых, соответствующие требованиям пригодности для промышленной разработки, но запасы которых не установлены или не оценены.

Классификация полезных ископаемых (ст. 18 КоН) дается исходя из их физических и технологических свойств, а также экономического значения (перечень полезных ископаемых

41

приводится в соответствующих нормах КоН). С юридической точки зрения значение имеет классификация полезных ископаемых с учетом их экономического значения:

■стратегические полезные ископаемые;

■общераспространенные полезные ископаемые;

■полезные ископаемые ограниченного распространения;

■подземные воды.

Для каждой группы полезных ископаемых установлены особенности их правового режима. Действующее законодательство о недрах расширило перечень полезных ископаемых и включило в него некоторые виды ресурсов недр, по естественно-природным свойствам характеризующихся двойственным правовым положением (например, отнесенные к общераспространенным полезным ископаемым торф и сапропели (ст. 23 КоН) или выделенные как самостоятельный вид полезных ископаемых подземные воды (ст. 25 КоН)). Эти природные ресурсы одновременно подпадают под действие нескольких природоресурсных отраслей, что может вести

кнесогласованности в определении их понятия и требований

киспользованию.

Подземные пространства как ресурсы недр (ст. 27 КоН) включают в себя естественные или искусственно созданные полости недр, которые используются или могут быть использованы в целях, установленных законодательством. Их классификация производится по целям применения на две группы:

■предназначенные для размещения, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений и иных объектов;

■предназначенные для археологических и иных исследований.

Геотермальные ресурсы недр впервые закреплены как самостоятельный вид ресурсов недр в КоН и представляют собой запасы глубинного тепла Земли, промышленное и иное хозяйственное использование которых с помощью современных технических средств экономически целесообразно. Они включают в себя: ресурсы геотермальных вод и петрогеотермальные ресурсы, аккумулированные в блоках нагретых, практически безводных горных пород; тепловую и иные виды ассоциированной с геотермальными водами энергию. В модельном Кодексе о недрах и недропользовании для государств-участни- ков СНГ 2002 г. геотермальные ресурсы рассматриваются как часть более широкого понятия «геоэнергетические ресурсы»,

42

т.е. любые энергопроявления, возникающие естественным и искусственным путем в недрах Земли.

Согласно ст. 13 Конституции Республики Беларусь и ст. 5 КоН недра Республики Беларусь находятся в исключительной государственной собственности в отличие от добытых полезных ископаемых, право собственности на которые принадлежит недропользователю, осуществившему их добычу на законном основании, если иное не установлено законодательными актами, концессионным или инвестиционным договором (ст. 6 КоН). Недра не могут быть предметом залога, куп- ли-продажи, дарения, наследования, вклада в уставный фонд, а также предметом отчуждения в иной форме. Государство, выступая единственным собственником недр в Республике Беларусь, реализует принадлежащие ему права владения, пользования и распоряжения недрами через уполномоченные государственные органы, все другие лица используют недра в пределах предоставленных им прав. Гражданское законодательство относит участки недр к числу недвижимого имущества (ст. 130 ГК), оборот которого регулируется специальным законодательством, т.е. законодательством об охране и использовании недр. В тоже время гражданским законодательством система прав на недра не охватывается, поэтому право недропользования не предусматривает разделения на вещные и обязательственные права.

3.2. Государственное регулирование и управление в области использования и охраны недр

В целях развития сотрудничества в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр в рамках СНГ в 1997 г. был создан Межправительственный совет по разведке, использованию и охране недр, который действует в соответствии с Перспективным планом совместных работ государств-участников СНГ на соответствующий период (2016–2020).

Государственное регулирование и управление в области использования и охраны недр в Республике Беларусь представляет собой деятельность соответствующих органов (общей и специальной компетенции) по обеспечению рационального использования и охраны недр. К органам общей компетенции относятся Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, местные ис-

43

полнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции.

Органами специальной компетенции являются:

■ Минприроды, на которое возлагается проведение единой государственной политики в области использования и охраны недр; государственное регулирование деятельности по геологическому изучению недр; ведение государственного кадастра недр; государственная регистрация геологических и горных отводов и другие задачи;

■Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, в состав которого входит Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности, осуществляющий государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недра-

ми, и другие функции государственного управления. Планирование в области использования и охраны недр осу-

ществляется в рамках принимаемых в целях развития мине- рально-сырьевой базы государственных программ, а также региональных программ в области использования и охраны недр и мероприятий по охране недр на территории соответствую-

щих административно-территориальных единиц. Нормирование в области использования и охраны недр за-

ключается в установлении нормативов эксплуатационных потерь полезных ископаемых по вновь вводимым в разработку горным выработкам, которые устанавливаются отдельно для конкретной части месторождения или группы месторождений, аналогичных по горно-геологическим, горнотехническим, технологическим, экономическим и иным условиям их разработки. Нормативы эксплуатационных потерь полезных ископаемых разрабатываются недропользователями на основе норм и правил рационального использования и охраны недр, устанавливаются в проектной документации на пользование недрами и уточняются в ежегодном плане развития горных работ. Порядок их разработки и установления определяется

Минприроды.

Государственный учет пользования недрами и состояния минерально-сырьевой базы ведется в формах государственного кадастра недр и государственных балансов запасов полезных ископаемых и геотермальных ресурсов недр, которые являются составной частью единой информационной системы в области использования и охраны недр. Государственному учету подлежат:

44

В целях установления достоверности и обоснованности оценки запасов полезных ископаемых и геотермальных ресурсов недр, принятия решения об утверждении или списании этих запасов, определения полноты и качества изученности месторождения (его части), степени его подготовленности для разработки проводится Государственная экспертиза геологической информации, которой подлежит также и геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства

и(или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Специальному государственному учету подлежат минералогические, палеонтологические и иные уникальные геологические материалы, перечень которых установлен законодательством (ст. 81 КоН). Государственный учет уникальных геологических материалов ведется с целью их изучения, детального описания, рационального использования и охраны. Недропользователи и иные лица, обнаружившие минералогические, палеонтологические и иные уникальные геологические материалы или имеющие сведения о них, сообщают об этом в Минприроды или его территориальные органы. Основанием учета является акт о признании минералогических, палеонтологических и иных геологических материалов уникальными. Образцы минералогических, палеонтологических

ииных уникальных геологических материалов в целях их государственного учета и постоянного хранения передаются в Минприроды, на каждый образец составляется паспорт по

форме, утвержденной Минприроды.

Контроль (надзор) в области использования и охраны недр является составной частью контроля в области охраны окружающей среды и осуществляется в соответствии с законодательством о контрольной (надзорной) деятельности и об охране окружающей среды.

Его осуществляют следующие органы:

■ местные Советы депутатов – контроль за реализацией территориальных программ в области использования и охраны недр, а также мероприятий по охране недр на территории соответствующих административно-терри- ториальных единиц;

■Минприроды и его территориальные органы – контроль (надзор) в области использования и охраны недр;

■МЧС через Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности (и его областные управления, Минское городское управление) – государственный кон-

46

троль за исполнением законодательства в области охраны и рационального использования недр; государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами как составную часть государственного надзора в области промышленной безопасности. Государственный надзор осуществляется, в частности, за горными работами, в том числе проводимыми в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, геофизическими работами, добычей твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых, в том числе питьевой воды из скважин глубиной более 20 м; геолого-маркшейдерским обеспечением при поисках, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, применением недр в целях, не связанных с добычей таких ископаемых.

3.3. Право пользования недрами

Вобъективном смысле право пользования недрами – это система правовых норм, которые регулируют порядок и условия предоставления и использования участков недр, права

иобязанности недропользователей. Для субъектов недропользования данное право представляет собой совокупность конкретных прав и обязанностей, приобретаемых ими в связи с предоставлением участка недр в пользование (право недропользования в субъективном смысле).

Всоответствии со ст. 28 КоН это право недропользования подразделяется на следующие виды:

■ геологическое изучение недр – комплекс работ, проводи-

мых в целях изучения строения земной коры и протекающих в ней процессов, поиска и разведки полезных ископаемых и иных ресурсов недр, а также инженерно-геоло- гических изысканий для строительства;

■добыча полезных ископаемых;

■использование подземных пространств в целях, предусмотренных законодательством (эти цели определены при классификации данного вида ресурсов недр);

■использование геотермальных ресурсов недр – направления их использования определены КоН (ст. 61) и включают получение электроэнергии; горячее водоснабжение; теплоснабжение жилых и производственных помещений; лечебные, оздоровительные и иные цели, обусловленные ценностью, полезностью и иными характеристиками геотермальных ресурсов недр.

47

Субъекты права недропользования – граждане, в том числе индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие в соответствии с законодательством пользование недрами. Однако права граждан в сфере недропользования ограничены. Граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, могут пользоваться недрами лишь на предоставленном им земельном участке и при соблюдении определенных условий (ст. 17 КоН). Пользователями недр с получением геологического и горного отвода (специального недропользования) выступают только юридические лица и ин-

дивидуальные предприниматели.

Объекты права недропользования – обособленные в установленном законом порядке участки недр, предоставляемые вышеназванным субъектам в пользование. Они могут выступать в виде горного отвода (в случае добычи полезных ископаемых, использования подземных пространств, геотермальных ресурсов недр) или геологического отвода (в случае геологического изучения недр, кроме случаев, указанных в законодательстве). Геологические и горные отводы предоставляются в порядке, установленном законодательством о недрах (ст. 32, 33 КоН) и законодательством об административных процедурах.

Право недропользования имеет преимущественно админи- стративно-правовую природу. Правовой режим участков недр как объектов недвижимого имущества устанавливается только специальным законодательством. Договорные формы использования ресурсов недр ограничены. Так, аренда участков недр законодательством о недрах не закреплена. Однако возможно использование недр на основании концессионного или инвестиционного договора, что является самостоятельным видом временного недропользования, отличающегося от других условиями и сроками пользования. Перечни участков недр, которые могут являться объектом концессии, и решения о необходимости концессии в отношении участков недр, а также вид концессионного договора, который при этом заключается, определяются Президентом Республики Беларусь.

Право пользования недрами имеет срочный характер. Срок зависит от вида недропользования и составляет в соответствии со ст. 29 КоН:

■для геологического изучения – до 5 лет;

■для добычи полезных ископаемых, использования геотермальных ресурсов недр – на срок, определенный проектной документацией, но не более 50 лет;

48

Правовыми основаниями пользования недрами, как указано в ст. 30 КоН, являются:

■акт, удостоверяющий геологический или горный отвод;

■свидетельство о государственной регистрации работ по геологическому изучению недр (при использовании недр без предоставления геологического отвода (ст. 49 КоН));

■документ, удостоверяющий право землепользователя на земельный участок (при пользовании недрами в соответствии со ст. 17 КоН без получения разрешительных документов);

■разрешение на специальное водопользование или комплексное природоохранное разрешение (в случае добычи подземных вод в объеме свыше пяти кубических метров

всутки с применением водозаборных сооружений). Предоставление участков недр в пользование производится

на основании решений районных (областных, Минского городского, городских (городов областного подчинения)) исполнительных и распорядительных органов (в административном порядке или по результатам торгов), а при предоставлении горных отводов для размещения объектов военной инфраструктуры и гражданской обороны, добычи стратегических полезных ископаемых, полезных ископаемых ограниченного распространения и использования геотермальных ресурсов недр – по решению Президента Республики Беларусь. Решение исполнительного и распорядительного органа о предоставлении геологического отвода принимается после получения заключения Минприроды о согласовании либо об отказе в согласовании предоставления испрашиваемого геологического отвода, а решение о предоставлении горного отвода – после согласования

сМинприроды проекта обоснования границ горного отвода.

Втаком же порядке (административном, без проведения торгов) предоставляются горные отводы инвестору, заключившему концессионный или инвестиционный договор. В этом случае копия концессионного договора, зарегистрированного в государственном реестре концессионных договоров, или копия инвестиционного договора, зарегистрированного в Государственном реестре инвестиционных договоров с Республикой Беларусь, должна быть представлена инвестором в исполнительный и распорядительный орган, принимающий решение о предоставлении горного отвода (ст. 33, 35 КоН).

Специальный порядок заключения, изменения, прекращения концессионного договора в отношении недр определяется

50