Природоресурсное право. Учебное пособие

среды в соответствии со ст. 5 Закона «Об охране окружающей среды» выступает климат, понятие которого ни в международном праве, ни в национальном законодательстве не дается. Рамочная конвенция ООН об изменении климата выделяет лишь такое природное образование как «климатическая система», которая означает совокупность атмосферы, гидросферы, биосферы и геосферы и их взаимодействие. Климатические ресурсы в законодательстве Республики Беларусь в качестве объекта природопользования не закреплены, но в некоторых отраслях законодательства климатические условия могут учитываться в качестве факторов природопользования (например, в лесном законодательстве)12.

Среди объектов отношений в области охраны окружающей среды, активно используемых в интересах всего человечества, можно назвать околоземное космическое пространство, правовой режим которого регулируется космическим правом – отраслью международного публичного права. Статья 1 Договора о запрещении ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой определяет космическое пространство как пространство, находящееся за пределами атмосферы. В юридической литературе13 ставится вопрос о необходимости дальнейшего развития этой отрасли и включения в национальное законодательство норм об использовании околоземного космического пространства.

Совокупность правовых норм, устанавливающих требова-

ния к использованию природных ресурсов, их восстановлению и охране, составляют природоресурсное право в широком

смысле. Оно характеризуется некоторыми особенностями, вытекающими из предмета правового регулирования: унификацией основных понятий и категорий, касающихся отдельных видов природоресурсных отношений, а также общностью механизма правового регулирования данных отношений. Нормативная правовая база, которая закрепляет этот механизм, развивается в рамках каждой отрасли природоресурсного права.

12Шингель, Н.А. Правовая охрана климата как элемент устойчивого природопользования / Н.А. Шингель // Право в современном белорусском обществе / Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. Минск, 2016. Вып. 11. С. 396–401.

13Малишева, Н.Р. Нові горизонти екологічного права / Н.Р. Малишева // Сучасні тенденцiї та перспективи розвитку аграрного, земельного та екологiчного права. К., 2015. С. 59–61.

11

1.2. Система природоресурсного права

Природоресурсное право представляет собой сложноструктурированную систему, состоящую из равнозначных и относительно самостоятельных отраслей, соответствующих отдельным видам природоресурсных отношений. Внутренняя структура природоресурсного права определяется социальноэкономическими условиями, вызывающими необходимость правового оформления тех или иных видов природопользования и уровнем развития нормативной правовой базы отдельных отраслей природоресурсного права.

О системе природоресурсного права можно говорить в двух аспектах:

■в отношении всего природоресурсного права (в этом случае выделяются отдельные отрасли права);

■в отношении каждой из входящих в эту правовую семью отрасли (в этом случае речь будет идти о системе земельного, горного, водного права и других отраслей).

Природоресурсное право в целом разделяется на отрасли по объекту правового регулирования в соответствии с теми компонентами (объектами) природной среды, которые выступают объектами природопользования и подвергаются в таком качестве правовому регулированию. Пообъектный подход к правовому регулированию природоресурсных отношений позволяет обеспечить более полную систематизацию отдельных отраслей, охватывающую все отношения, связанные с использованием и охраной конкретного природного ресурса.

Формирование отдельных отраслей природоресурсного права связано с признанием компонентов (объектов) природы объектами права природопользования независимо от их фактического использования, что обусловлено историческими

исоциально-экономическими факторами и возможностями правового регулирования. Так, из названных в ст. 5 Закона «Об охране окружающей среды» объектов отношений в области охраны окружающей среды (к ним относятся земля (включая почвы), недра, воды, атмосферный воздух, озоновый слой, околоземное космическое пространство, леса, растительный

иживотный мир в его видовом разнообразии, иные природные объекты) не все относятся к объектам природопользования. Некоторые природные компоненты (объекты) признаются лишь объектами охраны (атмосферный воздух, озоновый слой), а использование некоторых может не входить в сферу

12

национального законодательства (например, околоземное космическое пространство).

В систему природоресурсного права можно включить только те отрасли, которые сформировались в должной степени и обладают всеми признаками отрасли права (наличие специфических общественных отношений, составляющих ее предмет; нормативная правовая база, обеспечивающая комплексное правовое регулирование данных отношений; социально-эко- номическая значимость для государства и общества).

Среди этих отраслей можно назвать следующие:

■земельное право, регулирующее использование и охрану земель;

■горное право, регулирующее использование и охрану недр;

■водное право, регулирующее использование и охрану вод;

■лесное право, регулирующее использование и охрану лесов;

■отрасль, регулирующая использование и охрану растительного мира;

■отрасль, регулирующая использование и охрану живот-

ного мира.

Перечисленные отрасли выделяются исходя из того, что между ними существует определенное родство, прежде всего предметная общность, которая характеризует сущность природоресурсных отношений, составляющих предмет всех этих отраслей. Кроме того, несмотря на относительную самостоятельность отраслей природоресурсного права существует общий механизм правового регулирования таких отношений, основанный на концептуальных подходах к регулированию всех видов природопользования. Он заключается в установлении правового режима природных компонентов (объектов), вовлеченных в сферу природопользования.

Как отмечается в юридической литературе14–16, все эти отрасли в комплексе призваны обеспечить рациональное и эффективное использование природных ресурсов в интересах человека, государства и общества. Некоторые из данных отраслей (в основном в силу достаточно долгой истории их раз-

14Демичев, Д.М. Земельное право в национальной системе права Республики Беларусь / Д.М. Демичев // Информационно-правовая поддержка охраны окружающей среды и устойчивого развития. Минск, 2014. С. 27.

15Демичев, Д.М. Земельное право / Д.М. Демичев. Минск, 2012. С. 34–36.

16Елисеев, В.С. Природоресурсное право в системе отраслей права / В.С. Елисеев // Аграрное и земельное право. 2013. № 3. С. 10–14.

13

вития) унифицированы по всем основным признакам, включая понятийно-категориальный аппарат, предмет и объект правового регулирования, содержание правовых норм. Некоторые отрасли (например, регулирующие охрану и использование животного или растительного мира) не достигли еще достаточного уровня единообразия.

Место природоресурсного права в системе права характеризуется опережающим развитием природоресурсных отраслей по сравнению с экологическим правом. Исторически эти отрасли сложились до появления и формирования экологического права, на что указывают основные этапы развития природоресурсного и экологического законодательства. На момент принятия в 1992 г. Закона «Об охране окружающей среды» были кодифицированы такие отрасли, как земельное, водное, горное

илесное законодательство, был принят Закон БССР от 26 ноября 1981 г. «Об охране и использовании животного мира». Не получили в то время надлежащей систематизации только нормы по использованию и охране растительного мира, так как Закон Республики Беларусь «О растительном мире» был принят только 14 июня 2003 г., а до его принятия отношения по охране

ииспользованию растительного мира вне лесов подвергались правовому регулированию лишь частично17.

По предметному признаку природоресурсное право тесно связано с экологическим правом и составляет с ним единую сферу правового регулирования. В юридической науке после появления экологического права природоресурсные отрасли рассматривались как подотрасли экологического права с включением их в особенную часть экологического права18,19, что нашло отражение в первом учебном пособии по природоресурсному праву20. Однако при этом подчеркивалась самостоятельность природоресурсного права, опирающаяся на собственную нормативно-правовую базу, единые принципы

17Шахрай, И.С. Становление законодательства Республики Беларусь о растительном мире / И.С. Шахрай // Экологическое право (РФ). 2005. № 5.

С.29–33.

18Балашенко, С.А. Экологическое право. С. 27–28.

19Макарова, Т.И. Вопросы доктрины экологического права Республики Беларусь / Т.И. Макарова // Информационно-правовая поддержка охраны окружающей среды и устойчивого развития. Минск, 2014. С. 54.

20Бобылев, А.И. Правовой режим использования и охраны природных объектов и природных ресурсов. / А.И. Бобылев, Д.М. Демичев, Н.А. Шингель. Минск, 1993. С. 1–199.

14

иподходы в регулировании природоресурсных отношений, а также на законодательно закрепленное разграничение сферы правового регулирования экологического и природоресурсного законодательства (включая разграничение этих отраслей между собой). Так, в соответствии со ст. 2 Закона «Об охране окружающей среды» правовой режим природных ресурсов

идругих компонентов природной среды регулируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено законодательством об охране

ииспользовании природных ресурсов.

Связь природоресурсного и экологического права обусловлена положением природных ресурсов в экологической системе, охватывающей все природные компоненты, объекты

икомплексы, относящиеся к объектам отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Родственный характер этих отношений не позволяет полностью обособить правовые нормы, касающиеся природопользования и охраны окружающей среды. В связи с этим как указывалось в юридической литературе21, природоресурсное право объединяется с природоохранным в комплексную отрасль – экологическое право, которое при этом должно иметь свои предмет, метод, систему, влияя на сферу природопользования посредством ее экологизации. Природоресурсное право признается структурной частью экологического права, а отдельные отрасли природоресурсного права – его составными частями. Однако природоресурсные отношения относительно обособлены,

иобъективно противоположны природоохранным отношениям. Отсюда различие целей правового регулирования22–24.

Вто же время существует проблема неравномерного развития отраслей природоресурсного права, при котором отдельные отрасли (исторически такой отраслью было земельное право) превалируют над другими. Однако по мере дифферен-

21Борисов, А.А. Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход / А.А. Борисов, А.И. Цуранова // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 149.

22Малышева, Н. Соотношение природоресурсного права и права окружающей среды: новый взгляд на старую проблему / Н. Малышева, В. Непыйвода // Государство и право. 2007. № 9. С. 34–35.

23Природноресурсове право Украіни / Одеська національна юридична академія. К., 2005. С. 13–16.

24Бринчук, М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями права / М.М. Бринчук // Государство и право. 2009. № 7. С. 25–37.

15

циации этой сферы общественных отношений некоторые виды природопользования могут «перемещаться» из сферы охраны окружающей среды в сферу природопользования (кроме уже упоминавшегося космического права можно вести речь о формировании в будущем отрасли, регулирующей охрану и использование атмосферного воздуха, называемую иногда ат-

мосфероохранным правом25).

Внутренняя система каждой отрасли представляет собой совокупность правовых институтов, которые регулируют природоресурсные отношения, составляющие предмет этой отрасли. Для них характерно единообразное построение отдельных составных частей этих отраслей, вытекающее из внутренней общности всех природоресурсных отношений.

Среди правовых институтов, входящих в природоресурс-

ные отрасли права, можно выделить следующие.

Институт, регулирующий право собственности на природные ресурсы, представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность этих природных ресурсов соответствующим субъектам (государству, физическим, юридическим лицам) и полномочия собственников. Данный институт включает преимущественно нормы специального законодательства, так как в соответствии со ст. 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. № 218-З (далее ГК) земельные отношения, отношения по использованию других природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающие признакам, которые указаны в гражданском законодательстве, регулируются гражданским законодательством, если законодательством об охране и использовании земель

идругим специальным законодательством не предусмотрено иное. Правовая категория «собственность на природные объекты и ресурсы» имеет целый ряд отличий от классического понимания собственности, в том числе при определении содержания данных правоотношений, включающего не только правомочия владения, пользования и распоряжения, но

иопределенные обязательства перед обществом. Существование государственной и частной собственности на природные

25 Краснова, М.В. Обеспечение экологически сбалансированного природопользования – основной принцип современного экологического, природоресурсного и аграрного права / М.В. Краснова // Информационно-право- вая поддержка охраны окружающей среды и устойчивого развития. Минск, 2014. С. 47.

16

ресурсы требует различных механизмов организации управле-

ния природопользованием26.

Институт, регулирующий право природопользования соответствующим компонентом (объектом) природной среды (землепользование, недропользование и др.), устанавливает порядок и условия использования природных ресурсов и определяет правовые формы использования природных ресурсов, включающие как гражданско-правовые формы (аренда, концессия), так и основанные на административно-правовом регулировании виды права природопользования. В широком смысле этот институт обеспечивает право доступа к природ-

ным ресурсам.

Институт государственного регулирования и управления

вобласти использования и охраны природных ресурсов является составной частью механизма государственного регулирования и управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Содержание этого института определяется тем, что административное управление природными ресурсами дополняется методами государственного регулирования с применением экономических механизмов27 и имеет целью обеспечение эффективного рационального (устойчивого) природопользования. Сюда же включаются нормы, регулирующие экономический механизм природопользования, действующий

вкаждой отрасли природоресурсного права, а также механизм

разрешения споров в сфере природопользования.

Институт, охватывающий нормы по рациональному (устойчивому) использованию и охране природных ресурсов,

в каждой отрасли природоресурсного права устанавливает требования, направленные на сохранение, улучшение и восстановление природных ресурсов в интересах настоящего

ибудущих поколений, а также нормы по предотвращению

иустранению вредного воздействия на компоненты природной среды в процессе пользования. Включение в природоресурсное право требований, направленных на охрану природных ресурсов, экологических по своему характеру, отражает экосистемный подход к правовому регулированию данных

26Балашенко, С.А. К вопросу о собственности на природные объекты и природные ресурсы в Республике Беларусь / С.А. Балашенко // Эффективность осуществления и защиты права как гарантия создания правового государства. Минск, 2005. С. 327–332.

27Минько, Н.С. Государственное регулирование природопользования

вРеспублике Беларусь / Н.С. Минько // Юстыцыя Беларусі. 2014. № 11. С. 41

17

отношений, обеспечивающий взаимосвязь экологического

и природоресурсного законодательства28.

Институт юридической ответственности в сфере природопользования предусматривает применение различных

видов ответственности за правонарушения в сфере использования и охраны природных ресурсов и является составной частью эколого-правовой ответственности, применяемой за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования29. Юридическая ответственность реализуется в рамках охранительных правоотношений, складывающихся между государственными органами, применяющими меры ответственности, и лицами, к которым такие меры применяются, и направлена на восстановление нарушенного правопорядка. В экологическом и природоресурсном законодательстве постепенно складываются единые механизмы применения мер ответственности, включающие меры государственного воздействия за неправомерное поведение, а также возмещение вреда, причиненного природной среде (в том числе природным ресурсам) в результате правомерной деятельности.

1.3. Понятие и особенности источников природоресурсного права

Развитая нормативная правовая база является одним из признаков природоресурсного права. Источники природоресурсного права можно рассматривать применительно ко всей сфере природопользования с учетом особенностей предмета и объекта правового регулирования, или применительно к от-

дельным отраслям.

Источниками природоресурсного права признаются нормативные правовые акты, регулирующие природоресурсные отношения. Особенности содержащихся в них норм определяются объективными свойствами объекта правового регулирования, т.е. природными компонентами и объектами, при использовании которых эти нормы применяются.

28Краснова, И.О. Дифференциация и интеграция в экологическом праве: на пути к сближению / И.О. Краснова // Экологическое право. 2015. № 4. С. 9–15.

29Станчик, Е.С. Ответственность за экологические правонарушения / Е.С. Станчик // Веснік ГрДУ імя Янкі Купалы. Серия 4. Правоведение. 2013.

№6. С. 29–35.

18

Источники природоресурсного права систематизированы по отраслевому признаку. Каждая отрасль имеет свои собственные источники, в которых могут содержаться нормы, регулирующие использование других природных ресурсов, но они будут нормами общего характера.

Самостоятельные отрасли природоресурсного права начали развиваться в советский период после признания природных ресурсов объектом права исключительной государственной собственности и изъятием их из гражданского оборота30. Вплоть до 90-х г. ХХ в. природоресурсное законодательство превалировало над природоохранным, на основе которого постепенно стало формироваться экологическое право. Таким образом, нормативная правовая база природоресурсных отраслей права ограничивалась той сферой общественных отношений, которые не могли быть урегулированы другими отраслями.

При выяснении системы источников природоресурсного права необходимо учитывать комплексный характер этой совокупности отраслей, в силу чего данные отношения могут регулироваться не только специальными нормативными правовыми актами, но и актами других отраслей законодательства, в которых содержатся нормы природоресурсного характера (гражданского, административного, градостроительного и т.д.). Такие источники будут называться общими. Например, Конституция Республики Беларусь как источник природоресурсного права закрепляет права граждан в области окружающей среды, экономическую основу природоресурсных отношений, в частности право собственности на природные ресурсы, и некоторые другие важные положения. Так, в ст. 13 Конституции устанавливается исключительная государственная собственность на недра, воды, леса, декларируется, что земли сельскохозяйственного назначения находятся только в собственности государства. Кроме конституционных норм, которые непосредственно относятся к природоресурсной сфере, имеется целый ряд норм, опосредованно влияющих на регулирование природоресурсных отношений. Таковыми можно считать ст. 46, закрепляющую право граждан на благопри-

30 Карпович, Н.А. Деятельность государства в области охраны окружающей среды и природопользования в 1917 – 60-х годах ХХ в. / Н.А. Карпович // Юстыцыя Беларусі. 2011. № 8. С. 54–57.

19

ятную окружающую среду, и корреспондирующую ей ст. 55, устанавливающую обязанность охранять природную среду.

Конституционные нормы имеют значение и для обеспечения права доступа к природным ресурсам, которое можно рассматривать в контексте реализации экологической функции государства31, 32, получившей закрепление в Конституции. Доступ к природным ресурсам, не закрепленный в настоящее время в законодательстве в качестве юридически гарантированного права, является элементом лежащего в основе проведения экологической политики государства механизма устойчивого развития и имеет значение для достижения разумного баланса экологических и экономических интересов государства и общества.

Наличие довольно значительного числа природоресурсных норм в актах общего характера (такие нормы присутствуют в гражданском, административном, налоговом законодательстве, законодательстве об архитектурной, градостроительной

истроительной деятельности, об административных процедурах, о регистрации недвижимого имущества, прав на него

исделок с ним и др.) создает почву для коллизионности между этими отраслями. В юридической литературе дискуссия о соотношении экологического и природоресурсного права с другими отраслями33 –36 привела к утверждению позиции о целостном правовом регулировании природоресурных отношений в рамках соответствующих отраслей и факультативном

31Карпович, Н.А. Экологическая функция белорусского государства / Н.А. Карпович // Веснік Беларускага дзяржаўнага універсітэта. Сер. 3. Гісторыя. Філасофія. Паліталогія. Сацыялогія. Эканоміка. Права. 2011. № 2.

С.106–110.

32Шингель, Н.А. Конституционные начала правового регулирования доступа к природным ресурсам / Н.А. Шингель // Ценностная парадигма Основного закона Республики Беларусь. Минск, 2013. С. 119–122.

33Бринчук, М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями права. С. 25–37.

34Малышева, Н. Соотношение природоресурсного права и права окружающей среды: ноый взгляд на старую проблему. С. 34–35.

35Яковлев, В.Н. Компоненты окружающей природной среды – не «вещь» и не «имущество». Отношения по их использованию и охране – предмет регулирования экологического и природоресурсных отраслей права / В.Н. Яковлев // Аграрное и земельное право. 2010. № 8 (68). С. 61–71.

36Жариков, Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений / Ю.Г. Жариков // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33–39.

20