Природоресурсное право. Учебное пособие

роприятий; решения об изъятии и предоставлении участков лесного фонда, о распределении лесов по категориям; отчеты юридических лиц, ведущих лесное хозяйство, и лесопользователей; сведения из материалов государственного учета лесного фонда; результаты ведения мониторинга лесов; иные

документы.

Лесоустройство включает систему инвентаризации лесного фонда, проектирования лесохозяйственных и иных мероприятий, направленных на охрану, защиту и воспроизводство лесов, рациональное (устойчивое) использование лесных ресурсов, сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных

ииных функций лесов, проведение единой научно-техниче- ской политики в лесном хозяйстве. Согласно ст. 35 ЛК 2015 г. объектами лесоустройства являются участки лесного фонда, предоставленные для ведения лесного хозяйства юридическим лицам, ведущим лесное хозяйство. Лесоустройство проводится государственной лесоустроительной организацией Минлесхоза в порядке, установленном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 4 ноября 2016 г. № 907.

При проведении лесоустройства осуществляются определение границ объекта лесоустройства, его внутрихозяйственного деления (лесничеств, мастерских участков, обходов, лесных кварталов); топографо-геодезические, лесобиологические, проектно-изыскательские работы и другие обследования в лесном фонде; инвентаризация объекта лесоустройства с определением видов земель лесного фонда, породного и возрастного состава лесных насаждений, их состояния, а также качественных

иколичественных характеристик лесных ресурсов; выявление участков лесного фонда, нуждающихся в лесохозяйственных мероприятиях, лесовосстановлении и лесоразведении; разработка лесоустроительного проекта и иные действия.

По результатам лесоустройства разрабатывается лесоустроительный проект, который является основой для ведения лесного хозяйства и финансирования данной деятельности. Лесоустроительный проект, а также изменения и (или) дополнения в него до утверждения должны проходить государственную экологическую экспертизу в соответствии с Законом Республики Беларусь от 18 июля 2016 г. «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду». Ведение

91

лесного хозяйства без утвержденного в установленном поряд-

ке лесоустроительного проекта запрещается.

Мониторинг лесов является составной частью НСМОС и представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием лесов, оценки и прогноза его изменений. Организацию лесного мониторинга осуществляет Минлесхоз, а наблюдения осуществляются подчиненными ему организациями. Проведение наблюдений для мониторинга лесов осуществляется в пунктах наблюдений государственной сети мониторинга лесов.

Мониторинг лесов производится по следующим основным направлениям:

■общее состояние лесов, в том числе под воздействием загрязнения атмосферного воздуха (мониторинг состояния лесов);

■состояние лесов под воздействием вредных насекомых и болезней (лесопатологический мониторинг);

■состояние лесов под воздействием мелиоративных работ (эколого-мелиоративный мониторинг мелиорированных

лесных земель).

Государственный контроль направлен на предотвращение, выявление и пресечение нарушения лесного законодательства, обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований в области охраны окружающей среды и лесов, предотвращение причинения вреда лесу. В ст. 106 ЛК 2015 г. закреплен четкий перечень государственных органов, которым предоставляется право контроля в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов:

■органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

■Управление делами Президента Республики Беларусь и государственные природоохранные и лесохозяйственные организации, находящиеся в подчинении Управления делами Президента Республики Беларусь;

■Минлесхоз и подчиненные ему государственные производственные лесохозяйственные объединения;

■Минприроды и его территориальные органы;

■Госинспекция охраны животного и растительного мира;

■иные государственные органы (организации) в соответ-

ствии с законодательными актами.

В ст. 106 ЛК 2015 г. установлено, что должностные лица, на которых возлагаются функции государственной лесной ох-

92

раны Республики Беларусь (кроме должностных лиц Минлесхоза и подчиненных ему государственных производственных лесохозяйственных объединений), осуществляют контроль в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов путем проведения полевых мероприятий, мониторинга и иных форм контроля, предусмотренных законодательством о контрольной (надзорной) деятельности, за исключением проверок.

В настоящее время Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» предусмотрено, что проверки вправе проводить только государственные органы, территориальные органы, подчиненные организации и иные организации, включенные в перечень контролирующих (надзорных) органов, утвержденных данным Указом. В соответствии с этим перечнем контроль за использованием, охраной, защитой лесного фонда осуществляют Госинспекция охраны животного и растительного мира, государственные природоохранные и лесохозяйственные организации, находящиеся в подчинении Управления делами Президента Республики Беларусь, Минлесхоз и подчиненные ему организации, Минприроды и его территориальные органы (в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, в том числе лесов). Согласно п. 21 данный Указ не применяется при осуществлении полевых мероприятий при проведении контроля за охраной и использованием лесного фонда.

Сказанное свидетельствует о недостаточной точности отдельных положений ст. 106 ЛК 2015 г., которые, вероятно, будут уточнены в процессе изменения законодательства в связи с принятием данного кодекса.

5.3. Правовое регулирование ведения лесного хозяйства

Согласно ст. 1 ЛК 2015 г. лесное хозяйство представляет собой отрасль экономики, задачами которой являются обеспечение охраны, защиты и воспроизводства лесов, рационального (устойчивого) использования лесных ресурсов, сохранения и усиления средообразующих, водоохранных, защитных, сани- тарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов, а также обеспечение потребителей лесной продукцией. Под

93

ведением лесного хозяйства в названном кодексе понимается проведение лесохозяйственных мероприятий и обеспечение рационального (устойчивого) использования лесных ресурсов. Деятельность по ведению лесного хозяйства, таким образом, преследует две цели – экологическую и экономическую.

Лесной фонд передается для ведения лесного хозяйства соответствующим юридическим лицам. В ст. 20 ЛК 2015 г. перечисляются юридические лица, ведущие лесное хозяйство, которым для этих целей предоставляются участки лесного фонда:

■государственные лесохозяйственные учреждения, подчиненные Минлесхозу;

■государственные лесохозяйственные учреждения, подчиненные Министерству обороны Республики Беларусь;

■экспериментальные лесные базы, подчиненные НАН Беларуси;

■учебно-опытные лесхозы, подчиненные Министерству образования Республики Беларусь;

■государственные природоохранные учреждения, осуществляющие управление заповедниками и национальными парками, и лесохозяйственные организации, подчиненные Управлению делами Президента Республики Беларусь;

■государственное природоохранное научно-исследова- тельское учреждение «Полесский государственный ра- диационно-экологический заповедник», подчиненное МЧС;

■организации, подчиненные городским (городов областного подчинения и г. Минска) исполнительным и распорядительным органам, в компетенцию которых входит ведение лесопаркового хозяйства;

■иные организации по решению Президента Республики Беларусь и на условиях, предусмотренных таким решением.

Решения о предоставлении участков лесного фонда для ведения лесного хозяйства и об изменении границ таких участков принимает Совет Министров Республики Беларусь, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.

Юридические лица, ведущие лесное хозяйство, имеют право:

■предоставлять участки лесного фонда для лесопользования с выдачей разрешительных документов;

■принимать в установленных законодательством случаях решения об ограничении (приостановлении) или о прекращении права лесопользования, о приостановлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает

94

вредное воздействие на леса или при осуществлении которой возникает опасность причинения вреда лесам в будущем;

■ предъявлять претензии гражданам, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает вредное воздействие на леса или при осуществлении которой возникает опасность причинения вреда лесам в будущем, а также иски в суд о возмещении вреда, причиненного лесам;

■привлекать силы и средства для тушения лесных пожаров, а также граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей для оказания услуг по проведению лесохозяйственных мероприятий и лесопользованию на основании гражданско-правового договора;

■в случаях угрозы возникновения пожаров в лесном фонде ограничивать на территории лесного фонда нахождение граждан, въезд транспортных средств, проведение работ в соответствии с решениями местных исполнительных и распорядительных органов;

■осуществлять заготовку второстепенных лесных ресурсов и побочное лесопользование;

■осуществлять без оформления разрешительных документов заготовку, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, шишек, семян, изъятие путем выкапывания дикорастущих растений для использования при воспроизводстве лесов;

■осуществлять иные права в соответствии с лесным зако-

нодательством.

Юридические лица, ведущие лесное хозяйство, обязаны:

■проводить лесохозяйственные мероприятия в соответствии с лесным законодательством и лесоустроительными проектами;

■обеспечивать соблюдение требований лесного, земельного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, технических нормативных правовых актов;

■предоставлять лесопользователям информацию об участках лесного фонда, предоставляемых им для лесопользования;

■составлять учетную документацию государственного лесного кадастра;

■обеспечивать соблюдение ограничений и запретов на осуществление лесопользования, установленных для лесов различных категорий;

95

лено спецификой деятельности по ведению лесного хозяйства, включающей мероприятия по уходу за лесом, лесовосстановлению, улучшению породного состава и качества лесов, повышению их продуктивности. В процессе этой деятельности используются лесные ресурсы и извлекаются полезные свойства леса, хотя это и не является основной целью. Однако при этом возникает проблема несоответствия указанных норм положениям Закона «Об охране окружающей среды», закрепляющим принцип недопущения совмещения функций государственного регулирования, управления и контроля в области охраны окружающей среды и функций природопользования88. Такой двойной статус указанных юридических лиц неоднократно подвергался критике в литературе89–92, в связи с чем предлагалось сформулировать в программных документах, определяющих лесную политику конкретные меры, обеспечивающие постепенный отказ от совмещения в едином хозяйственном механизме производственных функций, связанных с заготовкой и реализацией древесины и функций управления, связанных с ведением лесного хозяйства93.

Впервые попытка решения отмеченной проблемы предпринята в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 21 июля 2010 г. № 1090 «О комплексе мероприятий по совершенствованию работы лесного хозяйства» и разработанной на его основе Государственной программе развития лесного

88Шахрай, И.С. Правовые формы лесопользования в процессе ведения лесного хозяйства: проблемы правового закрепления / И.С. Шахрай // Право

всовременном белорусском обществе. Минск, 2014. Вып. 9. С. 429–234.

89Крассов, О.И. Право лесопользования в СССР. С. 29–32.

90Лаевская, Е.В. Организационно-правовое обеспечение охраны лесов

вРеспублике Беларусь: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06. / Е.В. Лаевская. М., 1994. С. 19.

91Шахрай, И.С. Право специального лесопользования. С. 48–52.

92Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения. М., 2003. С. 117–124.

93ОТЧЕТ группы экспертов по мероприятию 1.1. Странового плана ФЛЕГ Республики Беларусь «Анализ нормативной правовой базы в сфере лесоуправления и лесопользования, структуры и динамики нарушений лесного и природоохранного законодательства, разработка проектов дополнений и изменений в нормативные правовые акты в целях их совершенствования

вконтексте ФЛЕГ» за 2010 год // FLEG Forest Law Enforsment & Governmance. Режим доступа: http://www.fleg1.enpifleg.org/index.php?cHash=906b1fb4cb0c cc0c54e613e7d3d46a1f&id=102&L=1&tx_ttnews[tt_news]=820. Дата доступа: 5 января 2016 г.

97

хозяйства Республики Беларусь на 2011–2015 гг., в соответствии с которыми на 2011–2012 гг. была предусмотрена отработка в порядке эксперимента на примере отдельных лесхозов возможных вариантов совершенствования действующей системы управления лесным хозяйством путем разделения видов деятельности на лесохозяйственное производство и производственную деятельность (лесозаготовка и деревообработка). В дальнейшем запланировано создание на базе части реформируемых лесхозов обособленных структурных подразделений, занимающихся указанными видами деятельности.

Юридические лица, ведущие лесное хозяйство, реализуют свои права и выполняют обязанности по охране и защите лесов с привлечением государственной лесной охраны Республики Беларусь.

5.4. Право лесопользования

В ЛК 2000 г. под лесопользованием понималось использование лесных ресурсов и извлечение полезных свойств леса в конкретных целях. Лесной кодекс Республики Беларусь от 24 декабря 2015 г. № 332-З содержит более краткое определение лесопользования как деятельности, в процессе которой используются лесные ресурсы. При этом к лесным ресурсам относятся древесно-кустарниковая и иная растительность, произрастающая в границах лесного фонда, и (или) ее части, средообразующие, водоохранные, защитные, санитарно-гиги- енические, рекреационные и иные полезные свойства лесов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и имеют по-

требительскую ценность.

Право лесопользования можно определить как совокупность правовых норм, определяющих условия и порядок пользования лесными ресурсами, с учетом необходимости обеспечения неистощительного многоцелевого лесопользования, охраны и воспроизводства лесов и других природных объектов94.

Право лесопользования может быть классифицировано на общее и специальное. В качестве общего лесопользования

можно рассматривать предусмотренное ст. 44 ЛК 2015 г. право

94 Шахрай И.С. Право специального лесопользования. С. 33–34.

98

граждан свободно находиться на территории лесного фонда и без разрешительных документов бесплатно осуществлять для удовлетворения собственных нужд сбор дикорастущих ягод, грибов, плодов, орехов, лесной подстилки, опавших листьев, заготовку древесных соков, бересты и веток деревьев, дикорастущих растений и их частей, мха (кроме дикорастущих растений и грибов, включенных в Красную книгу Республики Беларусь или подпадающих под действие международных договоров Республики Беларусь, а также включенных в перечень наркосодержащих растений и природного наркосодержащего сырья, утверждаемый Советом Министров Республики Беларусь), участвовать в проводимых на территории лесного фонда культурно-оздоровительных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивно-массовых, физкультурно-оздорови-

тельных и спортивных мероприятиях.

Право специального лесопользования возникает в разрешительном или договорном порядке, носит строго целевой характер, является платным. Статья 57 ЛК 2015 г. устанавливает обязанность лесопользователей: они должны использовать участки лесного фонда в соответствии с целями, для которых предоставлены. В соответствии с действующим законодательством специальное лесопользование является платным. Исключение составляет размещение ульев и пасек, сенокошение, пастьба скота гражданами, осуществляемое на основании лесного билета; заготовка древесины при проведении лесохозяйственных мероприятий, побочное лесопользование, осуществляемые юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство (ст. 103 ЛК 2015 г.). Средства от платежей за лесопользование и от реализации лесной продукции поступают юридическим лицам, ведущим лесное хозяйство, и идут на финансирование ведения лесного хозяйства.

Статья 37 ЛК 2015 г. закрепляет следующие виды лесопользования:

■заготовка древесины;

■заготовка живицы;

■заготовка второстепенных лесных ресурсов (пней и корней; бересты и веток деревьев; новогодних деревьев хвойных пород; еловой серки; луба и коры);

■побочное лесопользование (заготовка древесных соков; сбор дикорастущих ягод и грибов, плодов и орехов; заготовку дикорастущих растений и их частей; заготовку мха, сбор лесной подстилки и опавших листьев; разме-

99

щение ульев и пасек; сенокошение; пастьбу скота; заготовку, сбор лекарственных и иных растений, выращенных на плодово-ягодных, орехоплодных и иных лесных плантациях; изъятие дикорастущих растений);

■лесопользование в научно-исследовательских и образовательных целях;

■лесопользование в целях проведения культурно-оздоро- вительных, туристических, иных рекреационных и (или)

спортивно-массовых, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.

Пользование участками лесного фонда, отнесенными к охотничьим угодьям, для ведения охотничьего хозяйства, закрепленное ранее действовавшим законодательством как вид лесопользования, в ЛК 2015 г. не упоминается.

С учетом значения лесов как источника различных ресурсов виды права лесопользования можно классифицировать на следующие группы:

■пользование растительными ресурсами леса, в том числе заготовка древесины, древесных ресурсов (живицы, второстепенных лесных ресурсов) и иных растительных ресурсов леса (побочное лесопользование);

■использование лесных ресурсов невещественного происхождения (пользование лесом в научно-исследователь- ских и образовательных целях, в целях проведения куль- турно-оздоровительных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивно-массовых, физкультурно-оздо- ровительных и спортивных мероприятий).

Согласно ст. 1 ЛК 2015 г. лесопользователями являются граждане, юридические лица, индивидуальные предприниматели, которым в установленном законодательством порядке предоставлено право лесопользования.

Согласно ст. 37 ЛК 2015 г. юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять лесопользование по всем видам, перечисленным в данной статье, а граждане – заготовку древесины, второстепенных лесных ресурсов (в части заготовки бересты и веток деревьев), побочное лесопользование (за исключением заготовки, сбора лекарственных и иных растений, выращенных на плодово-ягодных, орехоплодных и иных лесных плантациях, изъятия дикорастущих растений). Однако лесопользователями могут быть также граждане, осуществляющие право общего лесопользования без предоставления им участка лесного фонда.

100