Природоресурсное право. Учебное пособие

применении норм других отраслей, что нашло закрепление на законодательном уровне в установлении приоритета специаль-

ного законодательства.

Специальные источники природоресурсного права регулируют только природоресурсные отношения и в совокупности составляют природоресурсное законодательство, отдельные отрасли которого систематизированы на основе базового кодекса или закона (Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Водный кодекс, Закон «О животном мире», Закон «О растительном мире»). Развитие природоресурсного права шло по пути дифференциации нормативной правовой базы каждой из названных выше отраслей, поэтому нормативные правовые акты, регулирующие какой-то конкретный вид природоресурсных отношений, для всех других будут являться источниками общего характера.

По юридической силе источники природоресурсного права включают в себя различные виды нормативных правовых актов, иерархия и назначение которых в системе права определяется Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Однако их юридическая сила может быть установлена лишь в рамках каждой отрасли и с учетом преимущественного значения специального законодательства.

В природоресурсном праве, направленном на правовое регулирование, прежде всего, экономических потребностей общества и отдельных субъектов этих отношений, преобладают источники, относящиеся к национальному законодательству. Международные договоры, содержащие нормы, которые регулируют отношения по использованию и охране природных ресурсов, в эколого-правовой доктрине37 относят к третьему уровню источников, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды.

По степени воздействия норм международного права на природоресурсные отношения объекты этих отношений в юридической литературе классифицируются на следующие группы38:

■объекты, находящиеся под национальной юрисдикцией и контролем, к которым относятся природные богатства материков в пределах территорий отдельных государств,

37Балашенко, С.А. Экологическое право. С. 39, 44.

38Там же. С. 446, 447.

21

а для государств, имеющих морские границы, – также в пределах территориальных морей (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). В соответствии с принципом 21 Стокгольмской Декларации по окружающей человека среде 1972 г. правовой режим этих объектов определяется внутренним законодательством государств, поскольку за ними признано суверенное право на использование природных ресурсов, находящихся в пределах их национальной юрисдикции. Исключение составляют особо ценные природные объекты, находящиеся под охраной международного права:

•объекты, отнесенные к всемирному природному наследию (в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.);

•редкие и исчезающие виды животных и растений (в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г.);

■разделяемые (трансграничные) природные объекты (ресурсы) – целостные экологические системы, расположенные в границах территорий нескольких государств

(например, национальный парк «Беловежская Пуща» в пределах территорий Республики Беларусь и Республики Польша, относящийся к особо охраняемым природным территориям; Августовский канал, соединяющий реки Неман и Висла и находящийся на территории специального туристско-рекреационного парка с одноименным названием);

■международные природные объекты, т.е. расположенные в международных пространствах (например, покрывающие воды и живые морские ресурсы открытого моря), в том числе объекты, отнесенные международным правом к общему наследию человечества, которые подпадают под действие международного права окружающей среды.

Во исполнение некоторых международных конвенций в Республике Беларусь были приняты долгосрочные программные документы, в том числе содержащие меры по развитию правовой базы. К ним можно отнести утвержденные Правительством Республики Беларусь Стратегию по реализации Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение

22

главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, Стратегию по реализации Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке и др.

1.4. Природоресурсное законодательство

Природоресурсное законодательство (совокупность нормативных правовых актов, регулирующих только использование и охрану определенных природных компонентов (объектов)) сложилось в процессе систематизации правовых норм, касающихся отдельных видов природопользования. Наличие такого законодательства отражает дифференцированный подход к регулированию данных отношений, который выражается в установлении применительно к каждому виду природных ресурсов специфических видов права природопользования, целей и принципов их использования, специальных ограничений, направленных на обеспечение их рационального использования и охраны39.

Природоресурсное законодательство состоит из следующих отраслей:

■законодательство об охране и использовании земель (земельное законодательство);

■законодательство об охране и использовании недр (горное законодательство);

■законодательство об охране и использовании вод (водное законодательство);

■законодательство об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов (лесное законодательство);

■законодательство об охране и использовании растительного мира;

■законодательство об охране и использовании животного мира (в научной среде оно иногда называется фаунисти-

ческим законодательством40).

Среди природоресурсных отраслей законодательства выделялись также такие отрасли, как законодательство об охране атмосферного воздуха, законодательство об охране озонового

39Краснова, И.О. Дифференциация и интеграция в экологическом праве: на пути к сближению. С. 10.

40Минина, Е.Л. Проблемы правового регулирования обращения с животными / Е.Л. Минина // Журнал российского права. 2014. № 12. С. 80–88.

23

слоя41, которые регулируют отношения, связанные с компонентами природной среды, указанными в Законе «Об охране окружающей среды». Однако характер регулируемых отношений и механизм государственного воздействия на них (эти отрасли рассматривают атмосферный воздух и озоновый слой исключительно как объект охраны) не позволяет отождествлять их с другими природоресурсными отраслями, а озоновый слой, понятие которого дается в Законе Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. № 56-З «Об охране озонового слоя», не соответствует понятию природного ресурса, содержащемуся в ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды».

Самостоятельность природоресурсного законодательства обеспечивается разграничением сферы его правового регулирования с экологическим законодательством и отдельных отраслей между собой. Так, в соответствии со ст. 2 Закона «Об охране окружающей среды» правовой режим природных ресурсов

идругих компонентов природной среды регулируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь об охране и использовании земель, об охране

ииспользовании вод, об использовании, охране и защите лесов, о недрах, об охране и использовании животного мира, о растительном мире и иным законодательством Республики Беларусь.

При разграничении отдельных отраслей природоресурсного законодательства между собой необходимо иметь в виду, что между ними нет какой-либо иерархии или подчиненности, так как каждая отрасль регулирует свой круг общественных отношений, поэтому специальные нормы обладают приоритетным значением применительно к природоресурсным отношениям того или иного вида. Данный подход отражается в нормах базовых законов (кодексов), на основании которых эти отрасли систематизированы. Необходимость применения иного законодательства оговаривается применительно к отдельным видам отношений в сфере природопользования. Так, в соответствии со ст. 2 КоН отношения в области охраны и использования земель, возникающие при пользовании недрами, регулируются законодательством об охране и использовании земель, т.е. специальным для землепользования.

Соотношение этих отраслей законодательства между собой показывает, что существенные коллизии между ними отсутствуют, однако существует определенная разобщенность в пра-

41 Балашенко, С.А. Экологическое право. С. 39.

24

вовом регулирования тех видов природопользования, которые носят комплексный характер, поскольку нормы разных отраслей законодательства не всегда согласованы между собой.

В то же время в юридической литературе отмечается необходимость экологизации природоресурсного законодательства и более тесная интеграция этих отраслей с экологическим правом и законодательством, что вызвано усилением природоохранного подхода к использованию природных ресурсов в природоресурсных отношениях42–45.

Г л а в а 2. Природоресурсные правоотношения. Право природопользования

2.1. Понятие и виды природоресурсных правоотношений

Природоресурсные правоотношения являются разновидностью экологических отношений, которые, в свою очередь, представляют собой урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества с окружающей средой. В зависимости от форм взаимодействия общества и природы экологические отношения могут быть подразделены на отношения:

■по использованию природных ресурсов, их восстановлению и охране (природоресурсные отношения);

■по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в процессе осуществления экономической деятельности (природоохранные отношения)46.

Согласно ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» к природным ресурсам относятся компоненты природной сре-

42Макарова, Т.И. Экологизация земельного законодательства: состояние

ипроблемы совершенствования / Т.И. Макарова, О.А. Хотько // Современное право (РФ). 2014. № 7. С. 123–131.

43Макарова, Т.И. Теоретико-правовые проблемы кодификации экологического законодательства Республики Беларусь / Т.И. Макарова, Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро // Право и демократия. Минск, 2006. Спец. вып. С. 3–12.

44Лизгаро, В.Е. О значении интегрированного подхода в развитии экологического законодательства / В.Е. Лизгаро // Современные тенденции правового регулирования экологических отношений. Минск, 2013. С. 54–57.

45Макарова, Т.И. Проблемы методологии экологического права / Т.И. Макарова, В.Е. Лизгаро // Совершенствование международного и национального права в условиях развития интеграционных процессов. Астана, 2014. С. 264–267.

46Балашенко, С.А. Экологическое право. С. 51–52.

25

ды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Понятие природных ресурсов, таким образом, дается через

признак использования или потенциальной возможности использования в процессе хозяйственной и иной деятельности, а также наличия потребительской ценности следующих элементов: компонентов природной среды (земля (включая по-

чвы), недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, а также озоновый слой* и околоземное космическое

пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле), природных

объектов (естественная экологическая система, природный

ландшафт, биотоп и составляющие их компоненты природной среды, сохранившие свои природные свойства) и природно-ан- тропогенных объектов (природный объект, измененный в ре-

зультате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение).

Таким образом, природоресурсные правоотношения представляют собой урегулированные нормами общественные отношения по использованию, охране и восстановлению природных ресурсов.

Доступность использования компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов зависит от их естественных природных свойств, уровня развития техники и технологии, потребностей государства и общества, что обусловливает степень правового регулирования соответствующих общественных отношений. Например, в настоящее время законодательство не регулирует отношения по использованию атмосферного воздуха, озонового слоя, климата. В данной сфере складываются преимущественно природоохранные отношения. Несмотря на то, что в доктрине экологического права отношения, возникающие по поводу атмосферного воздуха и озонового слоя, рассматривались как входящие в предмет природоресурсной части экологического права47, что связано

* Данный компонент природной среды не имеет признаков природного ресурса (см. п. 1.4).

47 Балашенко, С.А. Экологическое право. С. 27–28.

26

с включением их в состав компонентов природной среды, преждевременно говорить об отнесении перечисленных компонентов к природным ресурсам, а возникающих в данной сфере отношений – к природоресурсным.

С учетом выделения отдельных компонентов природной среды и природных объектов (лесов, охотничьих и рыболовных угодий), обладающих признаками природных ресурсов, природоресурсные отношения могут быть классифицированы на следующие группы:

■земельные отношения – по использованию и охране земель;

■горные отношения – по использованию и охране недр;

■водные отношения – по использованию и охране вод;

■лесные отношения – по использованию и охране лесов;

■отношения по использованию и охране растительного мира;

■отношения по использованию и охране животного мира. Природоресурсные отношения возникают при осуществ-

лении различных видов хозяйственной и иной деятельности, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду. По степени воздействия на природную среду природоресурсные отношения могут быть разделены:

■на связанные с изъятием природного вещества из природной среды (например, добыча полезных ископаемых, заготовка древесины);

■не связанные с изъятием вещества из природной среды (например, все виды землепользования)48.

Природоресурсные отношения имеют свою особую структуру, которую составляют традиционно выделяемые в теории права элементы: субъекты, объекты и содержание правоотношений (совокупность прав и обязанностей субъектов).

2.2. Субъекты и объекты природоресурсных правоотношений

Перечень субъектов отношений в области охраны окружающей среды и рационального (устойчивого) использования природных ресурсов в общем виде определен в ст. 6 Закона «Об охране окружающей среды» и конкретизируется в при-

48 Балашенко, С.А. Экологическое право. С. 52.

27

родоресурсных нормативных правовых актах. Так, согласно ст. 4 КоЗ субъектами земельных отношений являются Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, государственные органы, осуществляющие государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, индивидуальные предприниматели, юридические лица Республики Беларусь, иностранные юридические лица и их представительства, иностранные государства, дипломатические представительства

иконсульские учреждения иностранных государств, международные организации и их представительства.

Статья 4 КоН относит к субъектам отношений в области использования и охраны недр: государственные органы, осуществляющие государственное управление, регулирование, контроль (надзор) в области использования и охраны недр; иные юридические лица Республики Беларусь, иностранные

имеждународные юридические лица, организации, не являющиеся юридическими лицами; индивидуальные предприниматели; граждане Республики Беларусь, иностранные граждане

илица без гражданства.

Согласно ст. 7 ВК субъектами отношений в области охраны и использования вод являются: Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, а также иные государственные органы в пределах их компетенции; иные юридические лица Республики Беларусь, а также граждане Республики Беларусь, в том числе индивидуальные предприниматели.

Субъектами лесных отношений согласно ст. 7 ЛК 2015 г. являются Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, государственные органы, осуществляющие государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, государственные органы (организации), осуществляющие контроль в данной сфере, иные юридические лица Республики Беларусь, иностранные юридические лица и их представительства, индивидуальные предприниматели, а также граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства.

Статья 4 Закона «О растительном мире» предусматривает, что субъектами отношений в области обращения с объектами

28

растительного мира могут быть: Республика Беларусь в лице государственных органов, действующих в пределах своей компетенции, установленной актами законодательства; администра- тивно-территориальные единицы Республики Беларусь в лице органов местного управления и самоуправления, действующих в пределах своей компетенции, установленной актами законодательства; юридические лица Республики Беларусь и граждане Республики Беларусь, в том числе индивидуальные предприниматели, являющиеся пользователями объектов растительного мира, земельных участков или водных объектов, либо осуществляющие деятельность, оказывающую воздействие на объекты растительного мира, либо осуществляющие контроль в области обращения с объектами растительного мира.

Субъектами отношений в области охраны и использования животного мира могут выступать: Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, иные государственные органы (организации), осуществляющие государственное регулирование и управление в области охраны и использования животного мира, контроль за охраной

ииспользованием объектов животного мира, а также органы территориального общественного самоуправления в пределах их компетенции; юридические лица Республики Беларусь, граждане Республики Беларусь (в том числе индивидуальные предприниматели), являющиеся пользователями объектов животного мира, земельных участков и (или) водных объектов, либо осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую вредное воздействие на объекты животного мира и (или) среду их обитания или представляющую потенциальную опасность для них; иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные государства, а также иностранные

имеждународные организации независимо от наличия у них статуса юридического лица, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь и международными договорами Республики Беларусь (ст. 4 Закона «О животном мире»).

На основе приведенных норм можно выделить следующие группы субъектов природоресурсных отношений:

■государство. Особенностью природоресурсных правоотношений является участие в них государства в качестве обязательного субъекта49. Субъектами природоресурсных

49Калинин, И.Б. Природоресурсное право / И.Б. Калинин. Томск, 2009.

С.117.

29

отношений могут быть Республика Беларусь и админи- стративно-территориальные единицы Республики Беларусь. В природоресурсных отношениях Республику Беларусь представляют государственные органы, действующие в пределах своей компетенции, установленной актами законодательства Республики Беларусь (Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Минприроды, Минлесхоз Республики Беларусь, Госкомитет по имуществу и иные государственные органы (организации), осуществляющие государственное регулирование и управление в области охраны и использования соответствующих природных ресурсов); админи- стративно-территориальные единицы Республики Беларусь – органы местного управления и самоуправления, действующие в пределах своей компетенции, установленной актами законодательства Республики Беларусь. В природоресурсных правоотношениях государство реализует свои правомочия собственника (через уполномоченные государственные органы) и осуществляет общее регулирование и управление в данной сфере общественных отношений;

■юридические лица. Правовые формы природопользования зависят от национальной принадлежности юридического лица. Например, КоЗ предусматривает предоставление земельных участков в частную собственность на праве постоянного и временного пользования юридическим лицам Республики Беларусь; иностранные юридические лица могут осуществлять землепользование лишь в форме аренды и концессии;

■физические лица – могут быть субъектами как общего, так и специального природопользования. Субъектами природоресурсных отношений могут быть граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, однако в ряде случаев их природоресурсная правоспособность различается. Использование природных ресурсов гражданами в целях осуществления предпринимательской деятельности возможно при условии регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;

■международные организации;

■иностранные государства, которые в настоящее время названы в качестве субъектов соответствующих природоресурсных отношений лишь в КоЗ. При этом с учетом специ-

30