Природоресурсное право. Учебное пособие

Советом Министров Республики Беларусь. Концессионный договор заключается по результатам торгов, порядок проведения которых также определяется Советом Министров Республики Беларусь, или без проведения торгов по выбору инвестора в случаях, установленных законодательными актами,

вчастности, Указом Президента Республики Беларусь от 3 октября 2011 г. № 442 «О некоторых вопросах осуществления инвестиционной деятельности в отношении недр».

Инвестиционный договор в отношении недр заключается

впорядке, установленном законодательством об инвестициях,

всоответствии с которым горнодобывающая промышленность отнесена к приоритетным видам деятельности (отраслям экономики) для осуществления инвестиций (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 мая 2016 г. № 372).

Торги по распределению участков недр проводятся в следующих случаях:

■при предоставлении участков недр в пользование на основании концессионных или инвестиционных договоров. Торги, порядок которых определяется Правительством (ст. 10 КоН), проводятся в форме конкурса или аукциона республиканским органом государственного управления, иной государственной организацией, подчиненной Правительству Республики Беларусь, уполномоченной им на проведение торгов и заключение концессионного договора по участкам недр, включенным в перечень объектов, предлагаемых для передачи в концессию, утверждаемый Президентом Республики Беларусь;

■если на горный отвод претендуют два и более юридических лица или индивидуальных предпринимателя (ст. 33 КоН). Эти торги организуют и проводят местные исполнительные и распорядительные органы (ст. 13 КоН) в порядке, установленном КоН (ст. 34 КоН): для осуществления торгов соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом создается комиссия по организации и проведению торгов на предоставление горного отвода; по результатам торгов составляется протокол, который является основанием для принятия местным исполнительным и распорядительным органом ре-

шения о предоставлении горного отвода. Государственную регистрацию предоставленных геологи-

ческих и горных отводов осуществляет Минприроды.

51

Пользование недрами (за исключением общедоступного пользования недрами и проведения работ по геологическому изучению недр, не подлежащих государственной регистрации, для выполнения которых не требуется предоставления геологического отвода) осуществляется в соответствии с проектной документацией, которая прошла государственную геологическую экспертизу проектной документации, государственную экологическую экспертизу в соответствии с законодательством о государственной экологической экспертизе (по объектам экологической экспертизы), экспертизу промышленной безопасности (в случаях, предусмотренных законодательством).

Участки недр для геологического изучения предоставляются пользователям недр в пределах геологического отвода без изъятия земельных участков у землепользователей.

Предоставление геологических отводов не требуется:

■при эксплуатационной разведке в границах предоставленного горного отвода. В этом случае в акте, удостоверяющем горный отвод и являющемся основанием недропользования, указывается возможность проведения эксплуатационной разведки месторождения;

■проведении работ по геологическому изучению недр, предусмотренных ст. 49 КоН, для которых требуется государственная регистрация, осуществляемая Минприроды 1 раз на весь срок их проведения, если не происходит

изменения целей и задач геологического изучения недр. При указанных изменениях такие работы подлежат перерегистрации.

Предоставление горных отводов для добычи полезных ископаемых открытым способом производится с изъятием земельных участков у землепользователей и предоставления его недропользователю в порядке, установленном законодательством об охране и использовании земель (ст. 33 КоН). Предоставление горных отводов для добычи полезных ископаемых подземным способом, использования геотермальных ресурсов недр, а также для строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, производится без изъятия земельных участков у землепользователей, кроме случаев предоставления земельных участков для строительства наземных зданий и сооружений (наземных частей подземных сооружений), необходимых для осуществления деятельности, связанной с пользованием недрами. При этом право недропользования и право землепользования являются

52

двумя самостоятельными видами природопользования, различающимися по содержанию и субъектному составу.

Вторичное недропользование не допускается. Недропользователь не вправе передавать предоставленное ему право пользования недрами иным лицам. Переход права пользования недрами возможен лишь при реорганизации юридического лица (ст. 37 КоН). Такой переход предусматривает передачу прав по ранее предоставленному геологическому или горному отводу, созданному в результате реорганизации, юридическому лицу – правопреемнику юридического лица, которому такой отвод в установленном порядке был предоставлен ранее – по решению местного исполнительного и распорядительного органа или Президента Республики Беларусь в случаях, когда решение о предоставлении горного отвода принималось Президентом Республики Беларусь. Элемент диспозитивности в указанных правоотношениях связан с тем, что недропользователь – реорганизуемое юридическое лицо – вправе в соответствии с требованиями гражданского законодательства (ст. 53 ГК) выбрать форму реорганизации. При этом основная цель перехода прав новому правообладателю заключается в передаче права пользования недрами72 и выполнении условий пользования, установленных при предоставлении участка недр.

Пользование недрами может быть запрещено или ограничено на отдельных участках недр, отдельных территориях и зонах, для которых законодательством установлен специальный режим охраны и использования (ст. 30 КоН).

Право пользования недрами приостанавливается до устранения причин, которые послужили основанием приостановления:

■возникновение риска для жизни и здоровья граждан, причинение ущерба имуществу граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, имуществу, находящемуся в собственности государства, или вреда окружающей среде в связи с осуществлением недропользователем пользования недрами;

■возникновение чрезвычайных ситуаций;

■нарушение недропользователем требований законодательства об охране и использовании недр, охране окружающей среды, в области промышленной безопасности;

■нарушение (невыполнение) недропользователем условий концессионного или инвестиционного договора.

72Дудиков, М.В. Соотношение права пользования недрами и права собственности на недра / М.В. Дудиков // Экологическое право. 2012. № 2. С. 13–15.

53

Право пользования недрами прекращается в случаях, предусмотренных КоН, и иными законодательными актами,

втом числе:

■при изъятии у недропользователя участка недр для государственных нужд;

■ликвидации юридического лица, прекращения деятельности индивидуального предпринимателя, являющихся недропользователями;

■систематическом (2 раза и более) невнесении недропользователем платежей за пользование недрами;

■неиспользовании недропользователем в течение одного года предоставленного в пользование участка недр или использования его не по целевому назначению;

■принятии недропользователем решения о прекращении права пользования недрами;

■ истечении срока пользования недрами, указанного в акте, удостоверяющем геологический или горный отвод, прекращения действия концессионного или инвестиционного договора и некоторых других случаях.

Решения о приостановлении или прекращении права пользования недрами принимаются уполномоченными органами государственного управления (Президентом Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, принявшими решение о предоставлении геологического или горного отвода, а о приостановлении права пользования недрами – также Минприроды и его территориальными органами, МЧС в пределах их компетенции, судом, а также недропользователем.

Решение о приостановлении или прекращении права пользования недрами может быть обжаловано в судебном порядке в течение 10 дней со дня получения копии решения.

Содержание права недропользования составляют права и обязанности пользователей недрами. В силу исключительного характера государственной собственности на недра эти права и обязанности ограничены только владением и пользованием участками недр. По общему правилу недра не могут быть предметом залога, купли-продажи, дарения, наследования, вклада в уставный фонд, а также предметом отчуждения в иной форме (ст. 5 КоН). При совершении таких сделок наступают последствия, установленные гражданским законодательством для сделок, совершение которых запрещено законодательством (ст. 168, 170 ГК).

54

В соответствии со ст. 14 КоН недропользователи имеют право:

■осуществлять пользование недрами в соответствии с требованиями законодательства;

■владеть, пользоваться и распоряжаться добытыми полезными ископаемыми, если иное не установлено законодательными актами, концессионным или инвестиционным договором;

■на возмещение убытков в случае изъятия участка недр для государственных нужд;

■отказаться от предоставленного геологического или горного отвода;

■проводить геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах предоставленных им горных отводов с соблюдением требований законодательства, в том числе с привлечением на основании договора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право проводить геологическое изучение недр;

■предъявлять иски о восстановлении нарушенных прав. Согласно ст. 16 КоН недропользователи должны выпол-

нять общие обязанности:

■ обеспечивать безопасное ведение работ, связанных

с пользованием недрами;

■безотлагательно сообщать органам и подразделениям по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, а также местным исполнительным и распорядительным органам о возникновении при пользовании недрами чрезвычайных ситуаций;

■при обнаружении минералогических, палеонтологических и иных уникальных геологических материалов приостанавливать работы, которые могут нарушить их целостность, и сообщать об этих находках в Минприроды или его территориальные органы;

■возмещать вред, причиненный при пользовании недрами жизни и здоровью граждан, имуществу других лиц и др.

Кроме того, у некоторых категорий недропользователей имеются дополнительные обязанности. Например, юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие геологическое изучение недр, обязаны также соблюдать условия подготовки разведанных месторождений для разработки (ст. 52 КоН), а для недропользователей, осуществляю-

55

щих специальное пользование недрами, установлен широкий круг обязанностей:

■соблюдение условий, предусмотренных актом, удостоверяющим геологический или горный отвод, концессионным или инвестиционным договором, а также проектной документацией на пользование недрами;

■выполнение мероприятий, предусмотренных ежегодными планами развития горных работ;

■своевременное и полное внесение платежей за пользование недрами;

■проведение геолого-маркшейдерских работ, а также ведение геологической и маркшейдерской документации и обеспечение ее сохранности;

■соблюдение установленных нормативов в области использования и охраны недр и др.

3.4. Правовое обеспечение рационального использования и охраны недр

В соответствии со ст. 7 КоН рациональное использование недр и их охрана являются одним из принципов правового регулирования данных отношений. Рациональное использование недр представляет собой комплекс правовых, организационных, технических, природоохранных и иных мероприятий, обеспечивающих наиболее полное извлечение полезных ископаемых и эффективное применение иных ресурсов недр, а также охрану иных компонентов природной среды и природных объектов при пользовании недрами (ст. 1 КоН), и имеет целью осуществление эффективного, полного и комплексного использования ресурсов недр и ограничение вредного воздействия недропрользования на другие компоненты природной среды. Охрана недр в соответствии со ст. 1 КоН – это комплекс мероприятий, обеспечивающих соблюдение установленных законодательством порядка и условий пользования недрами и предотвращающих нерациональное использование ресурсов недр и вредное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, содержательная близость этих двух понятий не позволяет разграничить, какие требования касаются рационального использования недр, а какие – их охраны. В юридической литературе отмечаются терминологическое несовершенство законодательства о недрах в части правового

56

регулирования рационального использования и охраны и необходимость уточнения соответствующих требований73, 74.

Законодательство Республики Беларусь об охране и использовании недр закрепляет основные требования по рациональному использованию и охране недр (ст. 65 КоН) в общей форме без разграничения их по видам пользования. К таким требованиям относятся:

■ соблюдение порядка предоставления участков недр в пользование, установленного законодательством, и недопущение самовольного пользования недрами, которое влечет ответственность, предусмотренную ст. 86 КоН;

■обеспечение комплексности и полноты геологического изучения недр и извлечения из них полезных ископаемых, применения геотермальных ресурсов недр;

■соблюдение предусмотренного проектной документацией на разработку месторождения полезных ископаемых порядка проведения горных работ при вскрытии, подготовке месторождения для разработки и его разработке;

■недопущение нерационального, экономически необоснованного выборочного извлечения полезных ископаемых;

■использование техники и технологий использования геотермальных ресурсов недр, обеспечивающих получение максимального энергетического эффекта при минимальных потерях геотермальных ресурсов недр;

■планирование и осуществление мероприятий, предотвращающих загрязнение вод при проведении работ, связанных с пользованием недрами;

■соблюдение правил консервации и ликвидации горных предприятий, горных выработок, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

■защита месторождений;

■недопущение вредного воздействия последствий применения геотермальных ресурсов недр на иные природные ресурсы.

Полнота и комплексность использования ресурсов недр обеспечивается установлением требований по выявлению ос-

73Мельгунов, В.Д. Рациональное использование и охрана недр в интересах нынешнего и будущих поколений как принцип современного горного права / В.Д. Мельгунов // Экологическое право. 2014. № 4. С. 3–9.

74Шингель, Н.А. Правовое регулирование споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды / Н.А. Шингель [и др.]. Минск, 2016. С. 61.

57

новных и совместно залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, достоверной оценке запасов полезных ископаемых и свойств участков недр, предоставляемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Для определения пространственных границ и промышленной ценности месторождений, подсчета запасов полезных ископаемых и геотермальных ресурсов недр по результатам геологоразведочных работ и геолого-экономической оценки месторождения устанавливаются кондиции полезных ископаемых и геотермальных ресурсов недр, которые утверждаются Минприроды.

Застройка площадей залегания полезных ископаемых допускается только при условии обеспечения наиболее полного извлечения запасов полезных ископаемых (ст. 66 КоН). Застройка площадей залегания полезных ископаемых осуществляется в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь, с соблюдением требований законодательства об охране и использовании земель, архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, охране окружающей среды и об охране и использовании недр.

К числу правовых мер охраны недр относятся также обязанности недропользователей по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, соблюдению порядка ликвидации и консервации месторождений, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (ст. 70 КоН).

Основными требованиями безопасности при пользовании недрами являются:

■разработка и осуществление мероприятий, обеспечивающих безопасность жизни и здоровья граждан, имущества граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, имущества, находящегося в собственности государства, охрану окружающей среды;

■проведение геолого-маркшейдерских работ, осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению опасных ситуаций, определение опасных зон и нанесение их на горную графическую документацию;

■осуществление контроля за проведением горных работ и их приостановление в случае возникновения опасности

для жизни и здоровья граждан и др.

Выполнение таких требований обеспечивается как горноспасательными службами, создаваемыми самими пользователями, так и профессиональными аварийно-спасательными службами

58

на основании договора в соответствии с законодательством в области деятельности аварийно-спасательных служб.

Консервация и ликвидация горных предприятий, горных выработок, а также подземных сооружений, не связанных

сдобычей полезных ископаемых, которые в юридической литературе получили название завершительных мероприятий75, производится в порядке, установленном КоН. Эти объекты подлежат консервации при приостановлении или прекращении права пользования недрами, а также после полного извлечения из месторождения запасов полезных ископаемых или использования геотермальных ресурсов недр. Ликвидация осуществляется при прекращении права пользования недрами в случае возникновения явной угрозы жизни и здоровью граждан, причинения ущерба имуществу юридических и физических лиц, имуществу, находящемуся в собственности государства, или вреда окружающей среде в связи с осуществлением недропользования, а также после полного извлечения из месторождения запасов полезных ископаемых или применения геотермальных ресурсов недр либо при технологической невозможности и экономической нецелесообразности их дальнейшего извлечения (использования).

Консервация и ликвидация горных предприятий, горных выработок, а также подземных сооружений, не связанных

сдобычей полезных ископаемых, осуществляется в порядке, предусмотренном проектами консервации и ликвидации этих объектов, разработанными и утвержденными недропользователем по согласованию с Минприроды, МЧС и местными исполнительными и распорядительными органами.

3.5. Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании недр.

Споры в сфере использования и охраны недр

Кодекс Республики Беларусь о недрах от 14 июля 2008 г. № 406-З не предусматривает конкретного перечня правонарушений, за которые наступает юридическая ответственность в этой области природоресурсных отношений. Согласно ст. 85 КоН, имеющей отсылочный характер, лица, нарушившие

75Басыров, Р.Н. Правовое обеспечение выполнения недропользователями завершительных мероприятий / Р.Н. Басыров // Экологическое право. 2015. № 1. С. 16–20.

59

законодательство об охране и использовании недр, несут административную, уголовную и иную ответственность в соот-

ветствии с законодательными актами.

Административная ответственность наступает за нарушение права государственной собственности на недра, включающее самовольное пользование недрами либо совершение сделок, нарушающих право государственной собственности на недра (ст. 10.1 КоАП). Объект данного правонарушения – отношения государственной собственности на недра, а предмет – любые участки недр в пределах Республики Беларусь. Самовольным признается пользование недрами без получения документов, являющихся правовыми основаниями пользования недрами (ст. 1 КоН). К сделкам, за совершение которых может наступить административная ответственность, относятся сделки, прямо указанные в законодательстве (ст. 5 КоН) – залог, купля-продажа, дарение, наследование, вклад в уставный фонд, а также отчуждение в иной форме.

Административная ответственность также предусмотрена:

■за нарушение требований по использованию недр (ст.

15.18КоАП);

■невыполнение требований по обеспечению безопасности консервируемых или ликвидируемых горных выработок (ст. 15.19 КоАП);

■нарушение правил охраны недр (ст. 15.20 КоАП). Данные составы относятся к правонарушениям против эко-

логической безопасности, окружающей среды и порядка при-

родопользования.

Уголовная ответственность наступает в связи с нарушением правил охраны недр, совершенным в течение года после наложения административного взыскания за такое же нарушение (ч. 1 ст. 271 УК) либо повлекшим умышленное или по неосторожности причинение ущерба в особо крупном размере (ч. 2 ст. 271 УК). Данные составы относятся к преступлениям против экологической безопасности и природной среды, их непосредственным объектом выступают отношения по охране недр как компонента природной среды. Применение уголовной ответственности за нарушение правил охраны недр ограничено бланкетной диспозицией данной статьи, которая содержит отсылку к специальным нормам. Следует отметить, что в отраслевом законодательстве о недрах требования охраны недр закреплены недостаточно (в основном применительно к разработке месторождений полезных ископаемых), кроме

60