Природоресурсное право. Учебное пособие

фики использования земель как территориального базиса для размещения объектов земельное законодательство закрепляет возможность предоставления земельных участков иностранным государствам и международным организациям для размещения представительств в собственность и аренду.

Перечисленные субъекты вступают между собой в различные правоотношения, в рамках которых объем и содержание прав и обязанностей могут существенно различаться в зависимости от вида используемых ресурсов, оснований и порядка возникновения права природопользования, особенностей охраны соответствующих природных объектов и компонентов

природной среды.

Общим объектом природоресурсных правоотношений

являются природные ресурсы: земли, недра, воды, леса, растительный и животный мир. В зависимости от вида природоресурсных отношений их объектом может быть соответствующий природный ресурс, его часть (например, земли, относящиеся к определенной категории или виду земель) или конкретная индивидуально определенная часть природного ресурса. Для земель, недр, лесов индивидуализация объекта права природопользования осуществляется путем установления юридических и фактических (на местности) границ земельного участка, участка лесного фонда, участка недр соответственно. Объектом права специального природопользования всегда выступает индивидуально-определенная часть природного ресурса50.

В каждой из природоресурсных отраслей определен перечень объектов соответствующих отношений:

■объекты земельных отношений – земля (земли); земельные участки; права на земельные участки; ограничения (обременения) прав на земельные участки, в том числе земельные сервитуты (ст. 3 КоЗ);

■объекты горных отношений – ресурсы недр; участки недр, в том числе геологические и горные отводы; горные предприятия, отдельные горные выработки; геологическая информация; минералогические, палеонтологические и иные уникальные геологические материалы; права на пользование недрами (ст. 3 КоН);

50Шахрай, И.С. Основания возникновения права специального пользования природными ресурсами / И.С. Шахрай // Право в современном белорусском обществе. Сборник научных трудов. Минск, 2006. С. 278–304.

31

как пользование природными ресурсами в установленном порядке. С учетом такого подхода право природопользования можно определить как комплексный институт, объединяющий совокупность правовых норм различных отраслей природоресурсного законодательства, устанавливающих порядок применения природных ресурсов. При этом в науке зачастую термины «природопользование» и «использование природных ресурсов» употребляются как синонимы.

Сторонники широкой трактовки относят к праву природопользования применение полезных для человека свойств окружающей среды – экологических, экономических, культурных, оздоровительных. Следовательно, природопользование может осуществляться в двух направлениях: изъятие природного вещества из природы и внесение антропогенного вещества в природу55. Аналогичный подход нашел отражение и в ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которой природопользование рассматривается как хозяйственная и иная деятельность, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду. Данное определение чрезмерно расширяет понятие природопользования, поскольку фактически охватывает все виды отношений

вобласти охраны окружающей среды. В то же время следует согласиться с тем, что для наиболее полной характеристики права природопользования необходим учет экологически значимого поведения, а это невозможно в полной мере, если

впонятии права природопользования ограничиваться только пользованием юридически обособленными природными объ-

ектами56.

Основные принципы права природопользования нашли закрепление в ст. 4 Закона «Об охране окружающей среды»

ив природоресурсном законодательстве, в частности принцип:

■охраны, рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и их воспроизводства. В названном Законе рациональное (устойчивое) использование природных ресурсов определяется как пользование природными ресурсами таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к их истощению и тем самым позволяют сохранить их

55Петров, В.В. Экологическое право России / В.В. Петров. М., 1995.

С.151–152.

56Право природопользования в СССР / отв. ред. И.А. Иконицкая. М., 1990. С. 3–15.

33

способность удовлетворять экономические, эстетические и иные потребности нынешнего и будущих поколений. И в приведенном определении, и в природоресурсном законодательстве на первый план выходит такой признак рационального (устойчивого) природопользования, как длительный характер применения природного ресурса без снижения его первоначальных качеств, что в целом соответствует подходам, сформулированным в международных документах и в научной литературе. В отраслевом природоресурсном законодательстве требование рационального (устойчивого) использования природных ресурсов имеет различное конкретное содержание57;

■государственного регулирования охраны окружающей среды и природопользования;

■платности специального природопользования;

■экономического стимулирования рационального (устойчивого) использования природных ресурсов;

■приоритета сохранения естественных экологических систем, типичных и редких природных ландшафтов, биотопов и природных комплексов;

■допустимости воздействия хозяйственной и иной дея-

тельности на природную среду с учетом требований

в области охраны окружающей среды;

■недопущения совмещения функций государственного регулирования, управления и контроля в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и функций природопользования и др.

Классификация видов права природопользования традиционно осуществляется в зависимости от вида используемых ресурсов:

■право землепользования;

■право недропользования;

■право водопользования;

■право лесопользования;

■право пользования растительным миром;

■право пользования животным миром.

Такое деление имеет юридическое значение как с точки зрения дифференциации отраслей природоресурсного зако-

57 Шахрай, И.С. Правовое регулирование рационального (устойчивого) использования природных ресурсов. С. 424–430.

34

нодательства, так и исходя из необходимости учета особенностей компонентов природной среды в процессе осуществления права природопользования. Статья 16 Закона «Об охране окружающей среды» и природоресурсное законодательство предусматривают деление права природопользования на

общее и специальное. Осуществление природопользования в процессе экономической деятельности (специальное природопользование) разрешается юридическим лицам и индивиду-

альным предпринимателям за плату, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь, на основании решений государственных органов, в компетенцию которых входит принятие таких решений, договора аренды, комплексного природоохранного разрешения и на иных основаниях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Гражданам гарантируется право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их потребностей безвозмездно без закрепления этих ресурсов за ними и без получения соответствующих разрешений, за исключением случаев, пред-

усмотренных законодательством Республики Беларусь (право общего природопользования).

Важнейшим отличительным признаком специального природопользования является его разрешительный характер,

что обусловлено необходимостью выражения волеизъявления государства как собственника природных ресурсов на предоставление их в пользование.

Признаком специального природопользования является целевой характер. Общее целевое назначение продиктовано

правовым режимом предоставляемого природного ресурса (например, категория и вид земель). При предоставлении природного ресурса в пользование соответствующими государственными органами указывается цель, для осуществления которой он предоставлен. Использование природных ресурсов в соответствии с целями, для которых они предоставлены, является обязанностью природопользователя, невыполнение которой может повлечь прекращение права природопользования.

По общему правилу специальное природопользование является платным, за исключением случаев предоставления льгот, которые могут выражаться в полном либо частичном освобождении от внесения платы. Примерами бесплатного осуществления специального пользования природными ресурсами выступают природопользование в научно-исследова-

35

тельских, учебно-опытных и иных аналогичных целях (ст. 30 Закона «О животном мире»); заготовка древесины при проведении лесохозяйственных работ, побочное лесопользование, осуществляемые юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство (ст. 102 ЛК 2015 г.). Платность специального пользования, таким образом, не является его основным признаком.

Большинство авторов рассматривают право общего природопользования в связи с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду. Данное право принадлежит всем гражданам, осуществляется свободно и не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных органов либо субъектов, которым при-

родные объекты предоставлены в пользование58–60.

Деление права природопользования на первичное и вторичное (предоставляемое первичным природопользователем, а не государством) прямо не предусмотрено законодательством. В то же время ко вторичному пользованию можно отнести такие правовые формы землепользования, как аренда земельных участков, находящихся в частной собственности, субаренда земельных участков.

Правомерно также деление права специального природопользования на обособленное и совместное, несмотря на то,

что действующее природоресурсное законодательство содержит термин «обособленное» лишь в ВК. Обособленное водопользование ограничено узким перечнем целей, закрепленных в ст. 31 ВК. В то же время земельные участки всегда предоставляются конкретному субъекту для конкретной цели (хотя может быть и общее право на земельный участок). В большинстве случаев предоставление природных ресурсов в пользование возможно нескольким пользователям для различных целей одновременно.

В ряде случаев специфика права природопользования обусловлена особенностями хозяйственной и иной деятельности, при осуществлении которой возникает потребность в использовании природных ресурсов. С учетом этого в литературе предлагается выделение таких видов природопользования,

58Петров, В.В. Экологическое право России. С. 143.

59Крассов, О.И. Земельное право / О.И. Крассов. М., 2000. С. 483–484.

60Лаевская, Е.В. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 г. / Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро, Т.И. Макарова. Минск, 2005. С. 60–62.

36

как лесохозяйственное61,62 и сельскохозяйственное землепользование63, рекреационное64 и сельскохозяйственное природопользование65.

Особенность права природопользования состоит в том, что пользование одними природными ресурсами всегда оказывает влияние на состояние иных компонентов и окружаю-

щую среду в целом. В связи с этим особую актуальность приобретает правовое закрепление комплексного использования природных ресурсов, которое возможно путем предоставле-

ния природопользователю природного комплекса, а не только отдельных компонентов природной среды, а также предоставления одного участка природного объекта нескольким субъектам одновременно для использования в различных целях. Предложение о целесообразности правового закрепления института комплексного природопользования как права пользования совокупностью взаимосвязанных природных ресурсов обосновывалось в юридической литературе неодно- кратно66–68. Важным шагом на пути развития данного правового института в Республике Беларусь стало появление норм о выдаче комплексных природоохранных разрешений, однако сфера их применения ограничивается предоставлением права на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, специальное водопользование, хранение и захоронение отхо-

61Крассов, О.И. Право лесопользования в СССР / О.И. Крассов. М., 1990. С. 130.

62Шингель, Н.А. Проблемы становления земельного законодательства Республики Беларусь // Проблемы развития юридической науки и совершенствования практики правоприменения. Минск, 2005. С. 225–232.

63Шаршун, Е.В. Субъекты сельскохозяйственного землепользования: проблемы правового регулирования / Е.В. Шаршун // Право.by. 2008. № 2.

С.23–27.

64Самусенко, Л.А. Право рекреационного природопользования / Л.А. Самусенко. Минск, 2014. С. 1–140.

65Шахрай, И.С. Понятие права сельскохозяйственного природопользования / И.С. Шахрай // Право.by. 2009. № 4. С. 128–134.

66Шингель, Н.А Кодификация экологического законодательства и проблемы правового регулирования земельных отношений / Н.А. Шингель // Право и демократия. Минск, 2006. Спец. вып. С. 62–70.

67Макарова, Т.И. Теоретические проблемы правового положения физических лиц в экологических правоотношениях: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.06 / Т.И. Макарова. Минск, 2008. С. 28–29.

68Шахрай, И.С. Правовое регулирование рационального (устойчивого) использования природных ресурсов. С. 424–430.

37

дов производства (Указ Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2011 г. № 528 «О комплексных природоохранных разрешениях»). Перспективной областью комплексного использования природных ресурсов является природопользование на основе концессии69, 70.

2.4. Правовые формы использования природных ресурсов

Природоресурсное законодательство предусматривает возможность использования природных ресурсов на различных титулах. При этом наиболее широкий круг правовых форм свойственен праву землепользования, учитывая то обстоятельство, что земли могут находиться на праве частной собственности.

Природные ресурсы могут предоставляться в пользование

вследующих правовых формах:

■право частной собственности, право собственности иностранных государств и международных организаций – земельные участки (ст. 12 КоЗ);

■право пожизненного наследуемого владения – земельные участки (ст. 14 КоЗ);

■право постоянного пользования – земельные участки, объекты растительного мира (ст. 15 КоЗ, ст. 49 Закона «О растительном мире»);

■право временного пользования – земельные участки, участки недр, участки лесного фонда, объекты растительного мира (ст. 16 КоЗ, ст. 29 КоН, ст. 39 ЛК 2015 г., ст. 49 Закона «О растительном мире»);

■аренда – земельные участки, водные объекты, участки лесного фонда, охотничьи и рыболовные угодья (ст. 17 КоЗ, ст. 32 ВК, ст. 45 ЛК 2015 г., Правила ведения охотничьего хозяйства и охоты, Правила ведения рыболовного хозяйства и рыболовства);

■концессия – земельные участки, участки лесного фонда, участки недр, водные объекты (ст. 16 КоЗ, ст. 40, 44 ЛК 2000 г., ст. 32 ВК; Закон «О концессиях»);

69Макарова, Т.И. Концессия как правовая форма использования природных ресурсов: проблемы правового закрепления / Т.И. Макарова // Вестник Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь. 2005. № 4. С. 80–89.

70Шахрай, И.С. Концессия как правовая форма природопользования / И.С. Шахрай // Право в современном белорусском обществе. Минск, 2011. Вып. 6. С. 383–390.

38

Г л а в а 3. Правовой режим недр

3.1. Недра как объект использования и охраны

В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» недра являются компонентом природной среды, который выступает объектом самостоятельного вида экологических отношений (горных), складывающихся по поводу использования и охраны недр. Эти отношения регулируются самостоятельной отраслью законодательства – законодательством об охране и использовании недр, которое содержит единообразные подходы к правовому регулированию недропользования на региональном и национальном уровне. Обозначение соответствующей отрасли права (совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране недр) как горное право сложилось еще в досоветское время и является общеупотребимым в юридической литературе.71

Правовое регулирование отношений по использованию и охране недр на международном уровне касается в основном суверенных прав государств в отношении континентального шельфа, а также дна и недр территориального моря и исключительной экономической зоны, которые установлены Конвенцией ООН «По морскому праву» 1982 г. На региональном уровне между государствами-участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) заключен ряд соглашений, предусматривающих создание и развитие общего рынка минераль- но-сырьевых ресурсов, гармонизацию законодательства в этой сфере, а также приграничное сотрудничество в вопросах изучения, освоения и охраны недр.

В соответствии со ст. 1 КоН недра представляют собой часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности, дна водоемов, водотоков. Верхняя и нижняя граница недр законодательством не устанавливается. Недра рассматриваются исключительно как подземное пространство, являющееся неотъемлемой частью земной поверхности. Разграничение недр и земельных участков (водных объектов), в пределах которых они находятся, проводится с учетом целей использования этих объектов. Нижняя граница недр как объекта правового регулирования определяется техническими возможностями их эксплуатации.

71 Перчик, А.И. Горное право / А.И. Перчик. М., 2008.

40