Природоресурсное право. Учебное пособие

ственности заключается в предотвращении действий, которые противоречат требованиям законодательства по использованию и охране земель.

Конечной целью института ответственности в земельном праве является обеспечение соблюдения обязанностей по рациональному использованию и охране земель, поэтому нормы земельного законодательства об обязанностях землепользователей соотнесены с нормами о юридической ответственности за неисполнение этих обязанностей212.

Основание применения юридической ответственности в области использования и охраны земель – земельное правонарушение, понятие которого в нормативных правовых актах не раскрывается. Однако этот термин, используемый в законодательстве и науке земельного права213 –215, через указание на общую правовую категорию «правонарушение» связывает неправомерное поведение участников земельных правоотношений, несоблюдение ими установленных в законодательстве предписаний с определенными неблагоприятными последствиями независимо от того, установлена ли конкретная мера ответственности за такое поведение.

С 1999 г. (1 января 1999 г. вступил в силу Кодекс Республики Беларусь о земле, действовавший до принятия КоЗ 2008 г.) земельное законодательство отказалось от закрепления в КоЗ перечня земельных правонарушений. Земельноправовые нормы устанавливают только пределы правомерного поведения по отношению к земле, при нарушении которых

действия субъектов могут быть признаны правонарушением.

Земельное правонарушение может быть определено как виновное противоправное деяние (действие или бездействие), посягающее на земельный правопорядок и нарушающее нормы земельного законодательства. Противоправный характер

212Галиновская, Е.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка / Е.А. Галиновская // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 42.

213Болтанова, Е.С. Юридическая ответственность за земельные правонарушения / Е.С. Болтанова // Журнал российского права. 2014. № 12. С. 88–97.

214Галиновская, Е.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка / Е.А. Галиновская // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 41–48.

215Будникова, Ю.Е. Юридическая ответственность за земельные правонарушения / Ю.Е. Будникова // Аграрное и земельное право. 2013. №11. С. 66–71.

311

поведения лица, совершившего земельное правонарушение, позволяет говорить о причинении вреда (его можно понимать в широком смысле, как любые неблагоприятные последствия) публичным или частным интересам участников земельных отношений.

Объектом земельного правонарушения являются общественные земельные отношения, регулируемые нормами права. Родовым объектом выступает земельный правопорядок, а объектом конкретных правонарушений – отдельные виды отношений по использованию и охране земель.

Субъектом земельных правонарушений признается юридическое и физическое лицо, в том числе должностное лицо, допустившее нарушение законодательства об охране и использовании земель. Ответственность за земельные правонарушения несут субъекты, обладающие субъективными правами на земельные участки (землепользователи), а также лица, не имеющие таких прав, но участвующие в земельных правоотношениях. Например, ими могут быть юридические лица и граждане, нарушившие требования по охране земель; государственные органы, их должностные лица, должностные

лица других организаций.

Объективная сторона земельного правонарушения заключается в противоправном поведении, совершенном в виде активных действий (использование земельного участка не по целевому назначению, порча земель) или в виде бездействия (неосуществление мероприятий по охране земель). Противоправность этих деяний связана с невыполнением или ненадлежащим выполнением требований, установленных законода-

тельством.

Субъективная сторона характеризуется наличием вины в форме умысла или неосторожности.

Земельные правонарушения можно разграничивать по разным критериям. В зависимости от объекта таких правонарушений и с учетом того, какие общественные отношения подвергаются неправомерному воздействию, можно выделить:

■правонарушения, посягающие на порядок надлежащего использования земель (нецелевое использование земель-

ных участков; не использование земельных участков

в течение определенных сроков и др.);

■правонарушения, посягающие на порядок охраны земель (порча земель; невыполнение мероприятий по охране зе-

312

мель и др.), предполагающие невыполнение или ненадлежащее выполнение экологических предписаний по отношению к земле216;

■правонарушения, посягающие на порядок управления землями (нарушение порядка предоставления и изъятия

земельных участков и др.).

В зависимости от характера земельных правонарушений, степени общественной опасности и применяемых санкций (карательных или правовосстановительных) земельные правонарушения можно разграничить по отраслевому признаку на дисциплинарные проступки, административные правонарушения, уголовные преступления, гражданско-правовые деликты.

За эти правонарушения применяются следующие виды ответственности:

■уголовная ответственность;

■административная ответственность;

■дисциплинарная ответственность;

■гражданско-правовая ответственность;

■меры воздействия за нарушение налогового законодательства в части уплаты земельного налога;

■земельно-правовые меры воздействия, выражающиеся

вприменении специальных санкций, предусмотренных

вземельном законодательстве. Такие санкции некоторыми учеными рассматриваются как специальная зе- мельно-правовая ответственность217 – 220, однако эта точка зрения на сущность земельно-правовых мер воздействия не является общепризнанной221–223.

216Станкевич, Н.Г. Земельное право. С. 297.

217Анисимов, А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.

218Ибрагимов, К.Х. Вопросы земельно-правовой ответственности / К.Х. Ибрагимов // Журнал российского права. 2006. № 10.

219Станкевич, Н.Г. Земельное право. С. 309.

220Бакиновская, О.А. Земельно-правовая ответственность: теоретический аспект / О.А. Бакиновская // Право.by. 2008. № 1. С. 30–35.

221Болтанова, Е.С. Юридическая ответственность за земельные правонарушения. С. 93.

222Комментарий к Кодексу Республики Беларусь о земле. С. 707–708.

223Сухова, Е.А. Значение земельно-правовой ответственности для обеспечения земельного правопорядка / Е.А. Сухова // Юрист. 2014. № 2. С. 16–20.

313

13.2. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

Административная ответственность наступает за противоправные нарушения земельного законодательства, которые по характеру и степени общественной опасности не могут быть отнесены к преступлениям. Перечень этих правонарушений содержится в КоАП и предусматривает ответственность за все виды земельных правонарушений, разграничиваемые по объекту. Административная ответственность применяется к землепользователям за правонарушения, связанные с ненадлежащим использованием земельных участков и невыполнением требований по охране земель. Иные лица, не обладающие правами на земельный участок, могут нести ответственность за административные правонарушения в сфере охраны земель. Должностные лица юридических лиц и государственных органов привлекаются к административной ответственности за произошедшие по их вине нарушения предприятиями, учреждениями и организациями земельных предписаний, касающихся использования и охраны земель, а также порядка управления ими.

Большинство земельных административных правонарушений отнесены к правонарушениям против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования (гл. 15 КоАП), объектом которых являются отношения по использованию и охране земель, например нарушение порядка использования земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению (ст. 15.6. КоАП); нарушение порядка использования земли и требований по ее охране (ст. 15.10 КоАП); порча земель (ст. 15.11. КоАП) и др. Ряд составов связан с нарушением порядка управления в области использования и охраны земель, включая самовольное занятие земельного участка (ст. 23.41 КоАП); нарушение порядка предоставления и изъятия земель-

ных участков (ст. 23.80 КоАП) и др.

Уголовная ответственность устанавливается за ряд деяний, непосредственно посягающих на земельные отношения. Статья 269 УК предусматривает составы, объединенные общим понятием «порча земель», которые относятся к преступлениям против экологической безопасности и природной среды. Родовым объектом порчи земель являются земельные отношения по рациональному использованию и охране земель.

314

С объективной стороны порча земель включает:

■уничтожение плодородного слоя почвы;

■невыполнение правил рекультивации земель;

■загрязнение земель химическими или радиоактивными веществами, отходами, сточными водами, бактериальнопаразитическими вредными организмами;

■иное незаконное повреждение земель. Квалифицированными составами земель являются:

■порча земель, совершенная на экологически неблагополучной территории;

■порча земель, повлекшая умышленное или по неосторожности причинение ущерба в особо крупном размере.

Статья 386 УК предусматривает уголовную ответственность за самовольное занятие земельного участка, которое отнесено к преступлениям против порядка управления. Объектом этого преступления являются отношения, связанные с управлением в области использования земель в части их распределения и перераспределения.

Уголовная ответственность за вышеперечисленные деяния, как правило, наступает при условии административной преюдиции, кроме квалифицированных составов порчи земель. Предметом этих преступлений могут выступать земли любых категорий и видов.

13.3. Земельно-правовые меры воздействия к нарушителям земельного законодательства

Выделение земельно-правовых мер воздействия связано с наличием у них специфических черт, нехарактерных для других видов ответственности. Эти меры являются составной частью властного принуждения со стороны государства по отношению к лицам, непосредственно использующих земельный участок, но не охватываются гражданско-правовой или

административной ответственностью.

Земельно-правовые меры воздействия применяются к правонарушителям в порядке, установленном земельным законодательством наряду с другими видами ответственности (уголовной, административной, гражданской) или в качестве самостоятельного способа воздействия на нарушителей. Земельно-правовые санкции направлены на восстановление

315

земельного правопорядка путем определения судьбы земельного участка, по отношению к которому были совершены противоправные деяния. Они не касаются личности или имущества правонарушителя. Однако в случае причинения вреда земельному участку, таковой должен быть возмещен в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

В качестве земельно-правовых мер воздействия действующее земельное законодательство Республики Беларусь предусматривает возврат самовольно занятых земельных участков (ст. 72 КоЗ) и принудительное прекращение земельных прав за нарушение правил использования и охраны земель (ст. 60,

67 КоЗ).

Возврат самовольно занятого земельного участка состоит в том, что самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного использования. Эта санкция обеспечивает восстановление земельных прав законных правообладателей участков, в том числе находящихся непосредственно в ведении исполкома.

Для применения этой меры воздействия установлен административный порядок, который состоит в том, что возврат самовольно занятого земельного участка производится на основании решения Минского городского, городского (города областного, районного подчинения), районного, сельского, поселкового исполнительного комитета, принятого в соответствии с его компетенцией, о возврате самовольно занятого земельного участка, сносе самовольной постройки и приведении земельного участка в пригодное для использования по целевому назначению состояние с определением сроков выполнения этих действий. В случае отказа лица, самовольно занявшего земельный участок, выполнить решение соответствующего исполнительного комитета, снос самовольной постройки и приведение земельного участка в пригодное для использования по целевому назначению состояние осуществляются исполнительным комитетом. Взыскание затрат на осуществление возврата самовольно занятого земельного участка производится в судебном порядке.

Особенности применения данной меры воздействия к лицам, допустившим самовольное строительство на самовольно занятом земельном участке, определяется гражданским законодательством (ст. 223 ГК).

316

Принудительное прекращение земельных прав производится за неправомерные деяния, которые рассматриваются земельным законодательством в качестве оснований прекращения прав на землю. Данная мера применяется к землепользователям, т.е. титульным пользователям земельных участков, которые допустили ненадлежащее использование земельных участков224, в том числе имеющие длящийся характер.

Участки, находящиеся в частной собственности граждан Республики Беларусь и юридических лиц, изымаются в принудительном порядке по решению суда (ст. 60 КоЗ). Принудительное прекращение таких прав, как пожизненное наследуемое владение земельным участком, постоянное и временное землепользование, производится по решению соответствующих исполнительных комитетов, которые предоставляли эти участки (ст. 67 КоЗ).

Землепользователь, не согласный с таким решением, вправе обжаловать его в судебном порядке (ст. 66, 71 КоЗ). Судебный порядок прекращения применяется только при расторжении договора аренды в случае, если право расторжения договора аренды земельного участка в одностороннем порядке не предусмотрено данным договором.

Данная санкция имеет карательный характер, поскольку может применяться только к правообладателям земельных участков и только за те неправомерные деяния, которые указаны в КоЗ в качестве оснований прекращения различных прав на землю.

Принудительное прекращение земельных прав осуществляется в особом порядке, общем для всех титульных прав. Решение о принудительном изъятии находящегося в частной собственности земельного участка и прекращения права землевладения и землепользования за нарушение земельного законодательства принимается на основании материалов, свидетельствующих, что после получения письменного предписания от государственного органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль за использованием и охраной земель, землепользователь не принял мер к устранению в установленный срок допущенных нарушений.

224Болтанова, Е.С. Юридическая ответственность за земельные правонарушения. С. 94.

317

13.4. Земельные споры

В ст. 1 КоЗ впервые закреплено легальное определение земельного спора как неразрешенного конфликта между субъектами земельных отношений, однако без указания на содержание и характер отношений, по поводу которых могут возникать такие споры. С учетом природоресурсной природы земельных отношений отличительным признаком земельного спора является его непосредственная связь с субъективными правами и обязанностями по использованию и охране земель, что требует применения материальных норм земельного права. Спорное правоотношение может иметь место на всех стадиях существования прав на землю225–227, поэтому к земельным будут относится споры не только по поводу уже установленного

права, но и по поводу будущих прав.

Участниками земельных споров могут выступать:

■землепользователи, использующие земельные участки на правах, предусмотренных земельным законодательством;

■государственные органы, осуществляющие государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель;

■иные лица, которые хотя и не являются правообладателя-

ми земельных участков, имеют определенные права и обязанности по отношению к земле (лица, самовольно занявшие чужие земельные участки; лица, на которых возлагаются обязанности по охране земель; граждане – субъекты общего землепользования).

Если рассматривать земельные споры в широком понимании, то они могут быть связаны с любыми из названных в земельном законодательстве отношениями, непосредственным объектом которых выступает земля (земельный участок). Не являются земельными спорами территориальные конфликты, споры между государственными органами по поводу админи- стративно-территориального устройства и др.

225Комментарий к Кодексу Республики Беларусь о земле. С. 685.

226Шингель, Н.А. Земельное право: ответы на экзаменационные вопросы. С. 123.

227Шингель, Н.А. Правовое регулирование земельных споров / Н.А. Шингель // Обзор судебной практики. 2008. № 3. С. 4–21.

318

Классификация земельных споров может быть дана по предметному признаку228,229 исходя из существа спорных правоотношений. Можно выделить следующие виды земельных споров:

■споры, связанные с распределением и перераспределением земельных участков, возникающие между землепользователями и государственными органами, осуществля-

ющими государственное регулирование в сфере использования и охраны земель (например, при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, в административном или аукционном порядке; при прекращении прав на земельные участки,

втом числе при их изъятии и др.);

■споры, связанные с использованием земельных участков на различных правовых титулах и вытекающими из них субъективными правами и обязанностями землепользователей. Данная категория споров включает:

•споры, непосредственно касающиеся земельного участка как объекта земельных правоотношений (например, о признании прав на земельный участок; об установлении границ земельных участков;

оразделе земельных участков в тех случаях, когда земельный участок является делимым; о земельном сервитуте и др.);

•имущественные споры, связанные с земельными отношениями (например, о выкупе земельного участка, находящегося в частной собственности, и

овозмещении убытков землепользователям при изъятии для государственных нужд и др.);

■споры, связанные с охраной земель, в которых могут принимать участие землепользователи, а также иные юридические лица и индивидуальные предприниматели (не являющиеся землепользователями), хозяйственная и иная деятельность которых непосредственно связана с вредным воздействием на земли.

228Правовое регулирование споров в сфере природопользования и охраны окуржающей среды / Н.А. Шингель [и др.]. Минск, 2016. С. 37–50.

229Тоточенко, Д.А. О соотношении понятий земельный спор и спор о правах на земельный участок / Д.А. Тоточенко // Российская юстиция. № 1.

С.13–15.

319

Земельное законодательство предусматривает судебный и внесудебный (административный) порядок рассмотрения земельных споров, а также закрепляет систему органов, разрешающих земельные споры, к которым относятся областные, Минский городской, городские (городов районного, областного подчинения), районные, сельские, поселковые исполнительные комитеты в соответствии с их компетенцией и суды (ст. 92 КоЗ). В соответствии с указанной статьей земельные споры, кроме споров, для которых установлен исключительно судебный порядок рассмотрения, разрешаются в административном и (или) судебном порядке. Таким образом, ст. 92 КоЗ предусматривает возможность любые земельные споры (она касается споров о праве) рассматривать в судебном порядке,

в том числе по выбору заинтересованного лица.

Ряд земельных споров может быть разрешен только в судебном порядке. Земельное законодательство относит к ним следующие споры:

■связанные с правом частной собственности на земельные участки;

■связанные с наследованием земельных участков;

■между участниками совместного домовладения;

■между лицами, имеющими капитальные строения (здания, сооружения) в общей собственности;

■связанные с возмещением убытков (ст. 92 КоЗ);

■об установлении, прекращении и (или) условиях земельного сервитута (ст. 19, 45 КоЗ);

■связанные с изменением и расторжением договора аренды земельного участка (ст. 422 ГК), в том числе находящегося в государственной собственности, кроме случаев, когда право расторжения договора аренды земельного участка в одностороннем порядке не предусмотрено данным договором (ст. 67 КоЗ);

■по оценке земель, земельных участков.

В иных случаях вопрос о выборе административного или судебного порядка разрешения земельного спора решается по усмотрению заинтересованного лица.

При возникновении споров с участием государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, их решения, в том числе решения об отказе в предоставлении земельных участков, а также иные действия (бездействие) этих

320