24.2. Фаза обучения 24.2.1.Отчет «Детальная программа обучения и методология» а. Основной курс 1. Принципы законодательства

Методы обучения: лекции с выдержками из конституций (нарус­ском языке) и иных нормативных правовых актов; распространение анкетных опросов в начале соответствующих лекций; совместное об­суждение ответов

1.1. Монтескье и разделение властей. Влияние публичной влас­ ти на общественную жизнь. Саморегулирование как альтернати­ ва общественному вмешательству в действия частного сектора.

Специальные средства обучения: анкетный опрос знания обу­чаемых специалистов теорий Монтескье и их значения в демократи­ческих системах и российской юридической системе

1.1.1. Принцип законности в публичном праве, основанный на кон­ституционном законе. Законы и санкции, не имеющие обратной силы. Правило законных и процедурных принципов (право голоса, право на надлежащую защиту и т. д.)

1.1.2.Опубликование законов и иных нормативных правовых актов

1.2. Законодательная власть и модель общего права (право, ос­ новывающееся на судебных прецедентах)

1.2.1. Роль судьи в странах общего права

1.2.2.Иерархия судов.

Специальные средства обучения: пример диаграммы иерархии судов (нарисованный на доске в течение лекции или на лекционном пла­кате с рейкой).

1.2.3.Составление законов в Великобритании. (В качестве при­мера англосаксонской модели нормативного регулирования и право­судия)

1.3. Законодательная власть и модель континентального права 1.3.1 .Кодификация в странах римского права и позднее в странах

континентального права

473

1.3.2. Кодификация в современных странах 1.3.З.Основания для принятия закона. Полномочия принятия пред­писаний (pouvoir reglementaire) в странах континентального права.

2. Федеральная и централизованная системы

Методы обучения: лекции, распространение анкетных опросов в начале соответствующих лекций; совместное обсуждение ответов; тестирование.

2.1. Различие между федеральной и централизованной системами Специальные средства обучения: анкетный опрос знания обу­ чаемых специалистов главных различий между централизованными и децентрализованными системами и классификацией трех стран в каждой группе.

1. Пример Германии как федеративного государства.

1. Испания как страна, где децентрализация и деконцентрация привели к возникновению «государства, состоящего из автономных областей».

2.1.3.Франция как централизованная модель

2.2. Полномочия для принятия законодательства

1. Статьи 148 и 149 Конституции Испании

2. Вопрос остаточной юрисдикции.

2.3. Конфликт закона (в федеральной и централизованной сис­ темах). Иерархия норм права.

Специальные средства обучения: тестирование обучаемых спе­циалистов: приведение ряда нормативных актов в правильный поря­док по иерархии.

23Л. Определение

2. Конституционные положения подхода к ситуации конфлик­ та закона в Испании, Германии и Франции: распределение полномо­ чий для регулирования некоторых областей. Российская Конституция (Венская конвенция о Соглашениях)

3. Кто создает ситуацию конфликта закона?

4. Как разрешить ситуации конфликта закона

2.3.4.1. Конфликт регионального закона с федеральным законода­тельством

474

2. Конфликт регионального закона с международными согла­ шениями

2. Конфликт региональных законов (и предписаний)

З.Федеральная и региональная структуры законотворчества в Орловской области

Методы обучения: Вводная лекция российских экспертов, совме­стные обсуждения; анкетные опросы; практические упражнения и презентации в рабочих группах (с использованием ПК и метаплана).

3.1. Федерализм в Орловской области согласно Конституции и соответствующим федеральным законам

1. Федерализм против централизации до и после 1993

2. Правовой статус и предметы ведения Орловской области как субъекта Федерации

Специальные средства обучения: анкетный опрос по определе­ниям основных юридических терминов, используемых в российском за­конодательстве; совместное обсуждение возникших юридических воп­росов; разделение каждой группы на три рабочие подгруппы для вы­работки общего понимания юридических терминов и юридических проблем; заключительное обсуждение для согласования заключитель­ных определений и интерпретаций; запись выводов в заключительном документе

1. Значение и различие терминов «предметы ведения», «ком­ петенция» и «полномочия»

2. Предметы ведения Федерации согласно Конституции, ис­ ключительные предметы ведения (статья 71), предметы совместного ведения (статья 72)

3. Предметы ведения Орловской области (статьи 72 и 73 Кон­ ституции РФ, статья 7 Устава области). Правомочно ли включение пред­ метов совместного ведения в Устав? Какое логическое обоснование можно дать этому?

Специальные средства обучения: совместное обсуждение вы­шестоящего вопроса.

3.1.3. Участие области в федеральном законодательном процессе (прямой — областной Совет — и через представителей в Совете Феде-

475

рации). Примеры такого участия: прямое предложение проекта феде­ральных законов для предметов исключительного ведения Федерации и предметов совместного ведения, компетенциями относительно про­ектов законов, посланных всем субъектам законодательной инициати­вы на федеральном уровне. Участие области в составлении постанов­лений Федерального Правительства и распоряжений (предмет: Адми­нистрация области, см. статья 71 пункт 15 Устава области).

Специальные средства обучения: создание двух групп для двух ролевых игр: одна — для прямой законодательной инициативы Орлов­ского Совета и вторая — для инициативы через представителей в Совете Федерации; каждая группа готовится и затем разыгрывает различные стадии законодательного процесса.

3.1 АОпределение границ ведения (Федерация / субъект — в Кон­ституции) и полномочий (федеральные органы государственной влас­ти / органы государственной власти субъекта — в федеральных зако­нах и двусторонних соглашениях).

Специальные средства обучения: анкетный опрос знаний обу­чаемых специалистов в сфере определения границ ведения и полномо­чий между федеральным и местным уровнями; несколько примеров тем и областей закона для категоризации в любой из этих трех кате­горий (статьи 71 — 73).

3.1.5. Принципы, управляющие совместным ведением. Конститу­ ция и федеральные законы. Принципы, управляющие законодатель­ ной деятельностью субъектов в вопросах совместного ведения

1. Комментарий 119 к федеральному закону. Принципы, уп­ равляющие принятием федеральных законов по вопросам совместно­ го ведения

2. Комментарий 184 к федеральному закону — пример ис­ пользования Федерацией своих законодательных полномочий в воп­ росе о совместном ведении (см. статья 77 Конституции)

6. Разграничение полномочий на федеральном уровне: Феде­ ральное Собрание, Президент, Федеральное Правительство и федераль­ ные органы исполнительной власти.

7. Разграничение полномочий на уровне области: областной Совет, областная администрация. Специальный статус местного са­ моуправления. Территориальные органы и структурные подразделе-

476

ния федеральных органов государственной власти в Орловской области Специальные средства обучения: анкетный опрос знаний обу­чаемых специалистов в вопросах разграничения полномочий на уровне области, между его различными органами.

3.1.8. Иерархическая зависимость норм федерального и региональ­ ного законодательства в Орловской области. Конституция, федераль­ ные конституционные законы и федеральный закон/Устав, законы об­ ласти. Отношение между федеральными актами исполнительной вла­ сти (президентские и правительственные постановления) и законами и положениями области (особенно при отсутствии федерального зако­ на по вопросу). См. статья 102 Устава области.

Специальные средства обучения: анкетный опрос относитель­но таких иерархических отношений; совместное обсуждение основ­ных юридических вопросов; разделение каждой группы на три рабо­чие подгруппы для выработки общего понимания юридических терми­нов и юридических проблем; заключительное обсуждение для согласо­вания заключительных определений и интерпретаций; запись выво­дов в заключительном документе

3.1.9. Система контроля соответствия регионального законодатель­ ства федеральному законодательству. Публично-правовая ответствен­ ность сторон федеративных отношений. Роль Конституционного Суда. Роль прокуратуры и территориальных представительных органов Ми­ нистерства юстиции в области.

Специальные средства обучения: распространение решений Рос­сийского Конституционного Суда для совместного исследования.

3.2. Региональная структура законотворческого процесса в Ор­ловской области

1. Органы государственной власти в Орловской области. См. федеральный закон 184 и Устав области

2. Компетенция / полномочия областных органов государствен­ ной власти

Специальные средства обучения: анкетный опрос по определе­ниям главных юридических терминов, используемых в законодатель­ной системе Орловской области; совместное обсуждение возникших юридических вопросов; разделение каждой группы на три рабочие подгруппы для выработки общего понимания юридических терминов

Ml

и юридических проблем; заключительное обсуждение для согласова­ния заключительных определений и интерпретаций; запись выводов в заключительном документе.

1. Областной Совет (статьи 53—55 Устава — их исполне­ ние в соответствии с законами и постановлениями — см. также ста­ тья 25 Устава.)

2. Администрация области (статья 70 Устава — администра­ ция области и статья 71— Глава администрации области).

3. Местное самоуправление (статья 86 Устава: наделение ор­ ганов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области, см. также статья 90 Устава: органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен­ ной власти области)

3.2.3. Источники законодательства в области: Устав и областные законы (см. ссылки на Законы в Уставе области: статьи13, 14, 16, 19, 20, 22, 23, 24,28, 30,41,42, 43,45,46, 47, 48, 50, 51, 52, 53, 58, 60, 63, 67, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 86, 87, 90, 91, 92, 93, 96, 97, 100)

Специальные средства обучения: совместное обсуждение.

3.2.4. Подзаконные нормативные и ненормативные акты област­ ных органов государственной власти

3.2.4.1. Постановления, принятые Советом (Постановления, см. статьи 61,64 Устава) /примеры — особенности принятия постановле­ния по какому-либо конкретному вопросу/

Специальные средства обучения: совместное обсуждение.

Ъ.2Л.2. Акты и распоряжения администрации (постановления и распоряжения главы, см. статья 72 Устава) /примеры -— особенности принятия постановления или распоряжения по какому-либо конкрет­ному вопросу/

3.2.4.3. Приказы других органов исполнительной власти (статья 72, параграф 2 Устава)

3.2.5. Местное самоуправление. Юридический статус актов, при­ нимаемых органами местного самоуправления (не являются органами государственной власти). См. статью 24 Устава. Основной документ: Устав муниципального образования (статья 95 Устава)

Специальные средства обучения: совместное обсуждение воз­никших юридических вопросов; разделение каждой группы на трира-

478

бочие подгруппы для выработки общего понимания юридических про­блем; заключительные интерпретации; проект заключительного до­кумента —резюме заключений (с использованием ПК).

6. Контроль соответствия региональных законодательных ак­ тов и положений Уставу. В будущем «Уставный суд»

7. Субъекты законодательной инициативы, стадии законотвор­ ческого процесса, процедура составления законопроектов.

Специальные средства обучения: создание нескольких групп для ролевых игр, по одной для каждого основного субъекта инициативы; каждая группа готовится и затем разыгрывает различные стадии законодательного процесса.

1. Основные субъекты права законодательной инициативы в Орловской области (статья 62 Устава области): Глава администрации области, депутаты областного Совета, комитеты, комиссии, фракции. Представительные органы самоуправления

2. Реальное использование законотворческой инициативы (ос­ новные действующие лица — администрация и Совет). Обоснование

3. Законодательная инициатива Главы областной админист­ рации. Порядок обсуждения законопроектов, предложенных данным субъектом законодательной инициативы (статья 62, параграф 3 Уста­ ва). Краткий обзор деятельности администрации при составлении за­ конопроектов {см. Постановление № 61 от 5 февраля 1999, О Регла­ менте работы администрации Орловской области, см. также статью 69 Устава). Особые права Главы администрации, см. статья 101 Регла­ мент работы Совета (Устав)

4. Законодательная инициатива депутатов, комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп в областном Совете. Краткий обзор орга­ низации и процедуры составления законопроектов в комитетах (статьи 15—21 Устава). Компетенции, касающиеся составления законопроектов и законодательных процедур (статья 15.2.а, Ь, с Устава), их сессий (статьи 16—17/другие субъекты права законодательной инициативы могут при­ нимать участие на заседаниях комитетов, когда там обсуждаются их законопроекты), работа комитетов с экспертами, общественностью, ра­ бочие группы и юридическая экспертиза, доступ к информации (статья 19 Устава). Права каждого депутата на законотворчество. Обеспечение законотворческой деятельности Совета его аппаратом.

479

5. Законодательная инициатива представительных органов местного самоуправления

6. Другие субъекты законодательной инициативы (возможно ли участие федеральных органов государственной власти, их террито­ риальных представителей в качестве субъектов законодательной ини­ циативы на региональном уровне)

7. Косвенные субъекты законодательной инициативы (см. статью 62, параграф 2 Регламента работы областного Совета). См.: ста­ тья 17, параграф 1, статья 39 Устава

8. Формы документов, направляемых Совету субъектами за­ конодательной инициативы.

9. Выделение идентификационных особенностей каждой ста­ дии законотворческого процесса в Орловской области.

3.3. Стадии пред-законодательного процесса в областном Совете

3.3.1. Планирование законодательной деятельности областного Со­ вета (статьи 114—115 Регламента Орловского областного Совета)

Специальные средства обучения: распределение реального пла­на с совместным обсуждением.

2. Использование контрактов, альтернативных проектов и пред­ ложений как средства разработки законопроектов

2. Создание рабочих групп

Какие законопроекты считаются настолько важными, что для их разработки требуется создание рабочих групп?

Специальные средства обучения: совместное обсуждение.

3.3.4. Формальные требования к содержанию и оформлению зако­ нопроектов (статьи 63, 64 Устава). Подробно изучите содержание обе­ их статей

Специальные средства обучения: тест на проверку знаний обу­чаемых специалистов общих и специальных формальных требований к содержанию и оформлению законопроектов.

5. Дополнительные требования к законопроектам, рассматри­ вающим расходы бюджета, см. статью 63 Устава

6. Регистрация законопроектов в аппарате Совета и эксперти­ зы юридической службой аппарата. Штат и материальное обеспече­ ние юридической службы

3.3.6.1. Критерии отклонения законопроектов юридическим отделом

480

3.3.6.2. Толкование выражения: «недостаточное соответствие юри­дическим требованиям»?

Специальные средства обучения: совместное обсуждение.

7. Предварительная оценка законопроектов соответствующи­ ми комитетами и комиссиями (статья 65 Устава). Критерий выбора со­ ответствующего комитета / комиссии, ответственного за подготовку законопроекта для обсуждения. Комментарии и предложения касатель­ но законопроекта и их согласование с заместителем председателя Со­ вета, главой аппарата и главой юридической службы

8. Практика приглашения заинтересованных лиц к рассмотре­ нию законопроекта на пленарной сессии Совета (по инициативе коми­ тета)

9. Практика принятия законопроектов в первом чтении, а так­ же направления их всем субъектам законодательной инициативы и дру­ гим заинтересованным органам для комментариев и предложений (ста­ тья 65, параграф 6) и их дальнейшая оценка комитетом, ответствен­ ным за законопроект

10. Практика сокращения сроков и процедур (статья 65, пара­ граф 8)

11. Какие документы предоставляются для обсуждения в пер­ вом чтении (статья 65, параграфы 2 и 5)

Специальные средства обучения: создание нескольких групп для ролевых игр о процедуре, описанной в пунктах 3.3.7 — 3.3.11; каждая группа готовится и затем разыгрывает различные стадии процесса.