Введение: почему нормы права терпят неудачу? Законотворческая деятельность до начала официального законотворческого процесса.

Описание проделанной работы

Обучение проводилось по тематике «Понятие права и доктриналь-ный подход к анализу причин возникновения проблем применения нор­мативно-правовых актов». В дополнение занятия проходили по вопро­сам всех общепринятых мероприятий, осуществляемых до начала офи­циального законотворческого процесса. Кроме того, были даны допол-

263

нительные объяснения, касающиеся современных моделей государ­ственного управления.

Обучение началось с общей теории права и ее анализа с точки зрения Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), представляющей принятую классификацию нормативно-правовых актов. Такое вступление подвело к понятию «реформы ре­гулирования», как оно понимается в странах, участвующих в PHARE и TACIS, а также вовлечение официальных должностных лиц в про­цесс реформирования. Данный подход привел к изучению основных причин неудачных нормативно-правовых актов и к разработке нор­мативно-правовых актов, ориентированных на учет выявленных не­достатков.

В ходе данного курса особое внимание уделялось экономическим и социальным нормативно-правовым актам, в особенности вопросу политики конкуренции.

История Генерального соглашения по таможенным тарифам и тор­говле (стран Атлантического союза) — и других институтов/соглаше­ний, связанных с Бреттонвудским соглашением о послевоенной валют­ной системе — было неизвестно участникам, которые захотели узнать об основных нормативно-правовых актах зарубежного экономическо­го права. Данные вопросы были представлены со ссылкой на действи­тельность России/Орловской области, а список приоритетных вопро­сов для «реформы регулирования» в данном регионе был обсужден вместе с участниками.

На совместном семинаре с местными экспертами в контексте про­цесса упрощения законодательства были представлены механизмы и примеры саморегулирования в западноевропейских странах (напри­мер, Испания, Бельгия) для различных целевых групп (юристы, архи­текторы и т. д.), а также была представлена политика «прекращения бюрократизма» (в странах — членах ОЭСР). Обсуждались отдельные примеры Рекомендаций ЕС, общеизвестные недостатки и достоинства которых были представлены во время курса.

Преподаватели представили анализ регулирующего воздействия (который существует во многих прогрессивных административных органах (СЩА, Франция)) вместе с ответствующими комментариями, касающимися затрат и технической стороны процедуры анализа.

264

Попытка осуществить анализ регулирующего воздействия (РАВ) на примере закона, разработанного в Орловской области, была пред­принята во взаимодействии с местным экспертом; однако этот про­цесс оказался более долговременным, чем ожидалось, поэтому в даль­нейшем законы не представлялось возможным анализировать посред­ством РАВ.

Также обучение проходило по теме Зеленых и Белых книг об ос­нове соответствующих моделей, принятых комиссией ЕС. Зеленая кни­га, отобранная для данного этапа, относилось к государственным за­купкам, и данный документ позволяет описать государственные за­купки с точки зрения нормативно-правовых актов ЕС, законодатель­ства Испании и международных соглашений (соглашения в соответ­ствии с ГАТТ) относительно действительности в Орловской области. В соответствии со срочной просьбой бенефициара, движимого кон­кретными практическими нуждами, упражнение, включающее разра­ботку двух различных Зеленых книг по земельной реформе в Орлов­ской области, а также государственным закупкам, проводилось в тес­ном взаимодействии с местным экспертом.

Последней широкой темой в рамках программы обучения было лоббирование (как это определяется в институтах ЕС). Данный воп­рос бьш представлен в лекциях, открытых дискуссиях и упражнениях. В каждой группе прошла ролевая игра на гипотетическую тему: «Нор­мативные акты, регулирующие импорт соленой трески из Исландии в Ксандрию». Участники получили русский перевод заданий ролевой игры и были разделены на несколько сторон, участвующих в игре. За­тем они приняли активное участие в результативном решении слож­ной регулятивной задачи вместе с лоббистом. Они определили при­оритеты для различных объединений, заинтересованных в данном рынке сбыта. Однако по сравнению с предыдущими этапами обуче­ния данный пример был далек от действительности в Орловской обла­сти, для того чтобы поупражняться с участниками в чисто лоббист­ской ситуации и изучить технологии без посредничества лиц, связан­ных собственными политическими интересами.

Преподаватели

■ Объединенная команда зарубежных и местных преподавателей (Москва и Орел) в ходе основной части.

265

■ Зарубежный преподаватель для специальных презентаций.

• Представители бенефициара (Правовое управление админист­рации) участвовали в обучении и принимали участие в дискуссии. Используемые методические средства

• Лекции.

• Вопросы/ответы.

• Дискуссии.

• Индивидуальная работа над документами (домашняя работа).

• «Мозговая атака» и моделирование.

• Изучение прецедентов.

• Ролевая игра. Результаты

§ Углубление знаний о западном опыте регулирования (например, ОЭСР).

■ Проведение анализа регулирующего воздействия.

• Разработка Зеленых книг по земельной реформе и государствен­ ным закупкам в Орловской области.

• Практические навыки в написании Зеленых книг.

■ Освоение механизмов саморегулирования и лоббирования. Обучение по данному компоненту проходило в каждой группе с

одной и той же группой преподавателей. Таким образом, группа А изу­чала данный материал в ходе недели 7 и 8, в то время как другая груп­па обсуждала данный вопрос в ходе недели 9 и 10. Соответственно, сле­дующий компонент (процесс разработки закона) начался для группы В уже в ходе недели 7—8 и был повторен для группы А в ходе недели 9—10. Результаты работы с одной группой могли быть использованы во время занятий с другой группой две недели спустя. Сравнение по­казало, что состав групп достаточно неоднороден, поэтому для более слабой группы требовались дополнительные пояснения.

Процесс разработки закона

Описание проделанной работы

На данном этапе проходило обучение по центральному вопросу программы, т. е. обучение по теме, касающейся конкретных этапов про­цесса разработки закона.

Сначала занятия концентрировались на вопросах необходимости

266

разработки нового закона, а также на возможных альтернативах но­вым нормативно-правовым актам и анализе существующей правовой среды, применимой к регулируемой сфере.

После успешного достижения полного понимания данных базо­вых вопросов относительно законотворчества занятия перешли к де­талям технического «ноу-хау» формулирования правового текста. Кроме того, занятия охватили весь процесс разработки закона, с са­мого начала и заканчивая вступлением закона в силу. Углубленно была проведена пред-законодательная проверка с помощью Consejo de Estado/Conseil d'Etat. В ходе письменной домашней работы участни­ки должны были подготовить проекты определенных статей и пред­ставить их на следующий день перед аудиторией. Таким образом, сравнивались различные проекты статей, и был утвержден оконча­тельный вариант.

К ранее определенной программе обучения по просьбе участни­ков были добавлены следующие вопросы для обсуждения:

• Право и практическое использование законодательной инициа­ тивы;

• Референдум как тип законодательной инициативы;

• Инструкции по законодательной технике, принятые в большин­ стве западноевропейских стран.

Кроме того, участники должны были подготовить домашнюю ра­боту с правовым анализом судебных решений.

Для того чтобы активно заняться практической стороной, участ­ники должны были проанализировать актуальное решение Орловско­го областного суда и переписать законопроект, касающийся проекта создания регионального Конституционного суда (Уставный суд) в Ор­ловской области.

Прошли специальные семинары, касающиеся лингвистической эк­спертизы, использования юридических терминов и дефиниций, а так­же использования современного языка. Местные эксперты из Москвы были ответственны за этот компонент. Представитель бенефициара при­соединился к группе в целях наблюдения за работой над актуальным законопроектом. Участники проработали в деталях все основные ас­пекты использования языковых средств для законотворчества. Для этого они работали в малых группах, которые и представляли затем резуль-

267

таты. Различные версии прошли этап сравнения, и был утвержден окон­чательный проект определенной статьи. Также использовался законо­проект о создании Уставного суда в Орловской области в качестве при­мера в ходе данного семинара.

Завершающие упражнения в ходе данного компонента объедини­ли в себе концептуальные и технико-лингвистические аспекты зако­нотворчества. Во время этих упражнений объединенная группа пре­подавателей обсудила с участниками все аспекты конкретного текста— на том же примере законопроекта (создание Уставного суда в Орлов­ской области).

В одной группе данный компонент проходил по запланированно­му в программе графику, в другой же это произошло двумя неделями ранее, для того чтобы гарантировать то, что группа преподавателей имеет возможность повторить занятия дважды.

Преподаватели:

■ Объединенная команда зарубежных и местных преподавателей (Москва и Орел) в ходе основной части.

• Группа местных преподавателей для специальных семинаров. Используемые методические средства

• Совместные дискуссии.

• Подробный анализ правовых текстов.

• Письменная домашняя работа.

• Презентации и дискуссии.

• Моделирование.

• Упражнения по разработке законопроектов.

• Лингвистический семинар. Результаты

• Углубление понимания теоретических аспектов процесса зако­ нотворчества.

• Расширение практического потенциала для написания законов, включая использование правовой терминологии в законопроектах.

• Тренировка употребления современного правового языка и на­ писания дефиниций.

• Практические навыки в сравнении разных вариантов и в опти­ мизации текстов в соответствии с требованиями.

268