20.2. Задача 2; Разработка программы обучения

Цель разработки программы обучения—создание учебной про­граммы, направленной на совершенствование общих механизмов за­конотворчества независимо от тематики законопроектов. Требования к программе: актуальность, эффективность и применимость к мест­ным условиям, пилотный характер для дальнейшего использования в других регионах. Распространение результатов проекта является од­ним из ключевых факторов его устойчивости.

Успех правового регулирования во многом зависит от профессио­нализма разработчиков нормативных правовых актов, в связи с этим предусматривалось, что программа обучения должна стать эффектив­ным инструментом совершенствования их знаний и навыков.

Краткое описание работы. На базе результатов анализа существу­ющей системы законотворчества и оценки потребностей участников законотворческого процесса эксперты разработали всестороннюю про­грамму обучения, включая методы анализа конкретных ситуаций и моделирования.

Разработка программы включала подготовку учебных материалов, примеров конкретных ситуаций на основе проведенного анализа. В основе всего процесса обучения лежал местный опыт, конкретные воп­росы в области законотворчества в Орловской области. Проблемы об­щего характера также были включены в программу.

Предполагалось наличие гибкости учебной программы с тем, что­бы отвечать различным требованиям участников целевых групп, что обусловило построение ее структуры на основе модульного принци­па. Каждый модуль включает теоретические и практические занятия по ключевым вопросам законотворческого процесса.

247

Учебная программа состоит из 4 модульных курсов, каждый из которых включает теоретические (менее 50%) и практические (более 50%) аспекты, с тем расчетом, чтобы обучающиеся смогли применить полученные теоретические знания на практике. Разработчики програм­мы полагают, что предлагаемая структура учебной программы, отра­жающая различные стадии законотворческого процесса в целом и в данном регионе в частности, предоставит обучающимся возможность взглянуть на процедуру разработки законов с разных позиций, а также укрепить их способность совершенствовать качество и эффективность законодательства.

Модуль 1 основан на учете наличия различий между федеральной и региональной системами, разграничения компетенции в законода­тельной сфере. В рамки данного модуля должны включаться отноше­ния между Центром и региональными властями, анализ иерархии за­конодательства в России (как на федеральном уровне, так и внутри субъекта Федерации).

Модуль 2 основан на учете наличия стадий у законодательного процесса, начиная от законодательной инициативы и заканчивая при­нятием нормативного правового акта и участия в нем законотворчес­ких структур. В рамках данного модуля должен даваться общий обзор различных законодательных полномочий, взаимодействия различных институтов, вовлеченных в процесс подготовки законодательного предложения, процедур голосования, внесения изменений в законо­проекты, проверки их конституционности.

Модуль 3 основан на учете наличия целей законодательной ини­циативы на региональном уровне. Модуль должен охватывать тот про­цесс, когда какая-либо концепция в рамках общественной сферы ста­новится одним из направлений государственной политики и приобре­тает законодательное оформление. Цель данного модуля — четко оп­ределить критерии выбора между законом и иными нормативными пра­вовыми актами в соответствии с политическими задачами и структу­рой законодательства РФ. При этом в модуле могут использоваться вопросы, разработанные в западных странах, которые обычно рассмат­риваются перед принятием решения о разработке какого-либо норма­тивного правового акта, например:

— «Необходимо ли правовое регулирование в принципе?»

248

• «Каковы альтернативы?»

• «Требуются ли действия именно на региональном уровне?»

• «Необходим ли новый закон?»

• «Насколько срочно требуются действия?»

• «Каков объем правового регулирования (оправдан ли тот объем,

который предполагается)?»

• «Может ли быть ограничен период действия нового законода­ тельного акта?»

• «Насколько четки и ясны положения законопроекта?»

• «Реальны ли (осуществимы ли) положения проекта?»

— «Приемлемо ли соотношение затрат и результатов?» Модуль 4 основан на учете наличия следующих стадий законо­ творческого процесса на региональном уровне (при условии принятия решения о разработке закона):

1. понимание сути законодательного предложения (предваритель­ ная информация, четкое определение целей, механизмов дальнейшего функционирования закона, последствия и возможные трудности, свя­ занные с исполнением, воздействие на положения иных нормативных правовых актов);

2. анализ законодательного предложения (соотношение с действу­ ющим законодательством; воздействие на личные права и право част­ ной собственности; положения, имеющие обратную силу; нормы, зат­ рагивающие сферу публичного международного права; положения, ха­ рактеризующиеся излишним бюрократизмом; положения, вводящие систему лицензирования; нормы, затрагивающие интересы органов го­ сударственной власти, др.);

3. проектирование законодательного предложения (выработка структуры, способной наилучшим образом передать необходимую ин­ формацию);

4. построение законодательного предложения (использование от­ сылочных норм, прецедентов);

5. тщательная проверка законодательного предложения (согласо­ ванность фраз, ссылки на иные законодательные акты, ссылки внутри проекта, терминология, нумерация статей, деление на главы, разделы, параграфы, пунктуация, положения о вступлении в силу, географичес­ кие ссылки, заголовки и примечания, др.).

249

Результаты решаемой задачи:

• пилотная программа обучения, состоящая из стадий и модуль­ ных курсов (с описанием общих и специальных целей каждого курса, количества модулей, длительности каждого из них);

• модульные курсы, соответствующие целям обучения;

• разработка определенного рода упражнений (ролевых игр, ана­ лиза конкретных ситуаций), которые будут использоваться в про­ цессе обучения;

• разработка рабочего графика, объема каждого курса и занятости преподавателей;

• рекомендации по программе обучения, выработанные во взаи­ модействии с РФПР и местными органами власти.