Заключительные замечания

В результате эксперты пришли к выводу, что имеются хорошие предпосылки для успешного развития законотворческого процесса в области. Законодательная база постоянно пополняется законами, на­ходящимися на надлежащем уровне. Устав области предоставляет ме­сто новым законам, а регламент областного Совета довольно четко опи­сывает нормотворческую процедуру.

Самый слабый аспект в законотворческом процессе — нехватка профессионализма у работников областного Совета и администрации Орловской области, а также отсутствие практики привлечения к под­готовке нормативных актов опытных, независимых профессиональньк экспертов на платной основе. Не позволяет готовить хорошие законы и нехватка опыта групп общества, которые были бы способными лоб­бировать свои интересы в рамках подготовки новых законов. Часто в проектах областных законов повторяются статьи из федеральных за­конов. Это противоречит принципам профессионального написания законов. Слабо развита и система обсуждения целесообразности регу­лирования конкретного предмета законом. В других странах подоб­ные случаи регулируются подзаконными актами или ненормативны­ми документами, в России они требуют регулировки законом. Требу­ется обратить внимание участников законотворческого процесса на то, чтобы не перегружать орловское законодательство большим количе­ством законов, регулирующих незначительные группы общественных отношений без продуманной общей системы.

Новые законы должны быть подготовлены таким образом, что­бы они охватывали весь объем данных проблем и регулировали их в соответствии с существующим законодательством и с учетом прин­ципа целесообразности. В этой связи представляется, что Орловская область в будущем устранит отмеченные недостатки в своем законо­дательстве и заменит несколько действующих законов на более со­вершенные.

423

Рекомендации: приоритеты для обучения

В результате анализа были определены следующие пункты, кото­рые должны быть учтены в программе обучения:

• Считается целесообразным вначале дать общий обзор фило­ софских основ современного законодательства, включая теоретичес­ кую базу принципов демократии, разделения властей и федерализма;

• Ознакомление специалистов с правовыми основами других ев­ ропейских демократических систем улучшит понимание обучаемыми, что российские проблемы не являются уникальными, а также способ­ ствует четче определить особенности российской системы и найти со­ ответствующий инструментарий законотворчества;

• Необходимо развитие более глубокого понимания собственной российской федеральной и конституционной системы, чтобы избежать регионального законодательства, противоречащего Конституции и/или федеральному закону. (Это понимание должно стать результатом со­ вместной работы обучающих и обучаемых, а не результатом чисто те­ оретических занятий);

• Знакомство с современными, всемирно признанными метода­ ми в законотворчестве (участники должны понять, почему одни нор­ мативные акты удачно применяются, а другие терпят неудачу, и что нужно сделать, чтобы избежать подобного краха собственного законо­ проекта/закона);

—Требуется у экспертов по законотворчеству абсолютно четкое пред­ставление о правилах законодательных процедур в их родной области;

• В рамках обучения участники должны детально обсудить каж­ дую стадию законотворческого процесса на практике. Этот процесс не ограничен в рамках самого составления закона, но охватывает и слож­ ную сферу подготовительных мероприятий (т. е. законотворческая де­ ятельность до начала официального законотворческого процесса);

• Придется ознакомить участников со всеми альтернативными возможностями регулирования: закон — подзаконный акт — ненор­ мативный документ (а также «белые» и «зеленые» книги, «полезные правила»), роль лоббирования;

• Обучаемые должны написать конкретные законопроекты. Во избежание абстрактных занятий необходимо выбрать действительно существующий законодательный проект;

424

— Для комплексного упражнения практической стадии обучения предлагаются следующие сектора: регулирование муниципальных пра­ воотношений и бюджетные отношения, земельное право.

Законы, предложенные для применения в рамках обучения

На федеральном уровне:

• Конституция Российской Федерации,

• Регламент Государственной Думы,

• Федеральные законы по тем предметам, которые затронуты выб­ ранными в ходе обучения областными законопроектами.

На уровне Орловской области

• Устав Орловской области,

• Дополнения к Уставу (например, законопроект № 41),

• Регламент администрации Орловской области,

• Регламент Орловской думы,

• Закон Орловской области об официальном толковании норма­ тивных правовых актов,

• Кодекс Орловской области об административных правонару­ шениях,

• Закон о местном самоуправлении в Орловской области,

• Законопроекты перечня на 2000 год, среди них: № 32 (О муни­ ципальной собственности на землю в Орловской области), № 36 (Об основах жилищной политики в Орловской области), № 37 (О предос­ тавлении жилища на условиях найма в Орловской области),

• Дополнительные законопроекты должны быть включены по мере их возникновения (это, например, касается законопроекта об ус­ тавном суде).