Глава 4. Правовые аспекты деятельности органов публичной власти в сфере правовой информатизации

В свете происходящих изменений в различных сферах общества и государства необходимо подчеркнуть, что информационные процес­сы позволяют по-новому взглянуть на понимание демократии и пуб­личной власти. Демократия понимается не как статичное явление, скла­дывающееся на определенный период, а как процесс, формируемый из ряда процедур, важнейшее место среди которых занимает процеду­ра коммуникации, т. е. обмена информацией¹.

Каким же образом современные информационные процессы ре­гулируются правом?

Важнейшим препятствием на пути демократизации общества яв­ляется закрытость информации. Деятельность органов публичной вла­сти должна отражаться в информационных процессах в обществе. Га­рантии права граждан на информацию закреплены в ряде статей Кон­ституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29).

Конституция Российской Федерации (Конституция) закрепляет ши­рокий спектр прав в информационной сфере (ч. 1 и 2 ст. 23, ч. 1 ст. 24, ст. 29, ст. 33 и др.).

Международно-правовые акты также предусматривают права в ин­формационной сфере — ч. 2 ст. 19 Международного Пакта о граждан­ских и политических правах от 19 декабря 1966 г., ст. 19 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Значение информационных процессов в современном обществе невозможно переоценить. Основной источник жизнедеятельности и развития всех сфер общества, информационные процессы входят неотъемлемой составной частью во все внутриполитиче-ские и внеш­неполитические процессы, а информационные ресурсы, сети и систе­мы образуют «кровеносную систему» современного государства².

¹ См: Ю. Хабермас. Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью. М.: ACADEMIA, 1995. С. 47—51.

² Ниснсвич Ю.А. Информационная политика России: проблемы и перспективы. М., 1998. С. 4.

45

1. Информационно-правовые процессы в деятельности органов публичной власти

Говоря об информационно-правовых основах деятельности орга­нов публичной власти, следует подразумевать под таковыми инфор­мационную открытость органов публичной власти. Закрепление в Кон­ституции права на информацию позволяет говорить о существовании конституционного принципа информационной открытости органов публичной власти. Он обеспечивается конституционными гарантия­ми, которые закреплены нормами Конституции.

В общем виде конституционные гарантии права на информацию можно разделить на три вида, каждый из которых охватывает обще­ственные отношения, возникающие между органами публичной влас­ти и гражданами при их участии в информационных процессах.

Деятельность органов публичной власти находит объективное выражение в правовых актах, издаваемых этими органами по воп­росам их компетенции. Из чего можно сделать вывод, что регулято­ром социальных явлений и процессов являются правовые нормы¹. Однако механизм подобной регуляции заключается, прежде всего, в том, что субъекты общественных отношений выстраивают соб­ственное поведение в соответствии с той обязательной для испол­нения информацией, содержащейся в нормах права. Таким обра­зом, необходимым условием управленческой деятельности органов публичной власти является выраженное в информационной форме решение. Это свидетельствует об информационной природе норма­тивного акта, являющегося тем главным и конечным результатом, на который направлена вся деятельность органов публичной влас­ти. Норма, закрепленная в ч. 3 ст. 15 Конституции, налагает обязан­ность на органы публичной власти, которая выражается в обяза­тельной публикации изданных ими правовых актов, тем самым га­рантирует защиту от аберрации формы правовых актов, и в случае нарушения этого требования такой правовой акт считается недей­ствительным. Даная гарантия обеспечивает право граждан на ин-

' См: Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М., 1981; Тихо­миров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 198—199.

46

формацию при активном поведении органов публичной власти и пассивности со стороны гражданина.

Следующая гарантия характеризуется наличием инициативы как со стороны органов публичной власти, так и со стороны граждан. Это обус­ловило закрепление этой гарантии в двух нормах Конституции.

Важной чертой, обеспечивающей соблюдение всех без исключе­ния прав и свобод, является обязанность органов публичной власти . предоставлять каждому информацию, затрагивающую его права и сво­боды. Такая обязанность закреплена ч. 2 ст. 24 Конституции. В случае непредставления информации об обстоятельствах и фактах, создаю­щих угрозу для жизни и здоровья людей, и состоянии окружающей среды ч. 3 ст. 41 и ст. 42 Конституции возлагает ответственность на должностных лиц, не предоставивших необходимую информацию. Право граждан на свободное распространение информации предпола­гает открытость и достоверность предоставляемой информации, осве­домленность граждан о деятельности органов публичной власти. Реа­лизация данного права возможна через средства массовой информа­ции. Так, ст. 38 Закона РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. №2124-1 предусмотрено право на получение досто­верной информации о деятельности органов публичной власти: «Граж­дане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Государственные органы и организации, общественные объеди­нения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятель­ности средствам массовой информации по запросам редакций, а так­же путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и ста­тистических материалов и в иных формах»¹.

В целях реализации конституционных гарантий на получение граж­данами информации о деятельности органов государственной власти принят Федеральный закон от 13 января 1995 г. №7-ФЗ «О порядке

' Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 13 января 1995 г. № 6-ФЗ, 6 июня 1995 г. № 87-ФЗ, 19 июля 1995 г. № 114-ФЗ, 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ , 2 марта 1998 г. № 30-ФЗ, 20 июня 2000 г. № 90-ФЗ, 5 августа 2000 г. 2000 г. № 110-ФЗ, 4 августа 2001 г. № 107-ФЗ) — в настоящей редакции текст закона опубликован не был.

47

освещения деятельности органов государственной власти в государ­ственных средствах массовой информации»¹. Статьи 6 и 7 этого Зако­на обязывают государственные аудиовизуальные средства массовой информации включать в информационные программы сообщения о наиболее важных событиях, происходящих в деятельности органов государственной власти.

Обязанности органов публичной власти предоставлять инфор­мацию корреспондирует право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию всеми спо­собами, не запрещенными законом, установленное ч. 4 ст. 29 Кон­ституции. Положение ч. 4 ст. 29 накладывает ограничения на органы публичной власти в сфере ограничения предоставления информации о собственной деятельности, устанавливая, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается федеральным законом. Данное право помимо российского национального законо­дательства нашло отражение в ч. 2 ст. 19 Международного Пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.², ст. 19 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.³, ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.⁴ Важной гарантией данного права является предусмотрен­ный Законом РФ от 21 июля 1993 «О государственной тайне»⁵ зак­рытый перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Ста­тья 7 этого Закона устанавливает сведения, которые не подлежат за­секречиванию:

' Федеральный закон от 13 января 1995 г. №7-ФЗ «О порядке освещения деятель­ности органов государственной власти в государственных средствах массовой инфор­мации». / СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170.

² Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами, М., 1978. Вып. XXXII. С. 44. Пакт ратифицирован Ука­ зом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII. // Ведомости Верховно­ го Совета СССР. 1976 г. № 17 (1831). Ст. 291.

³ Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 декабря.

⁴ Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // СЗ РФ. 2001. №2. Ст. 163.

⁵ Закон РФ от 21 июля 1993 «О государственной тайне» //Российская газета. 1993. 21 сентября.

48

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих бе­ зопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о сти­ хийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоя­ нии преступности;

• о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых госу­ дарством гражданам, должностным лицам, предприятиям, уч­ реждениям и организациям;

• о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

• о размерах золотого запаса и государственных валютных резер­ вах Российской Федерации;

• о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

• о фактах нарушения законности органами государственной вла­ сти и их должностными лицами.

В случае нарушения норм данной статьи Закон предусматривает ответственность должностных лиц, допустивших нарушение, вплоть до уголовной и административной ответственности. Кроме этого, при­чиненный ими материальный и моральный ущерб подлежит возмеще­нию, для взыскания которого гражданам предоставлено право обра­щаться в суд общей юрисдикции (ч. 2 ст. 7 Закона РФ «О государствен­ной тайне»). Еще одной гарантий данного права выступают положе­ния ч. 2 ст. 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.¹, устанавливающие, что ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, семей­ной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности.

Статья 33 Конституции дает право гражданам Российской Феде­рации обращаться лично, а также направлять обращения в органы пуб­личной власти. Конституционная норма также дублируется в ст. 21 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.

¹ Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991г. // Ведо­мости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Рос­сийской Федерации. 1991. № 52. Ст. 1865.

40

Конкретные гарантии этого права устанавливаются Указом Президиу­ма Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII¹. Пунк­том 1 Указа Президиума ВС СССР государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители, дру­гие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями и в установленном порядке и сроки рассматривать пред­ложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и прини­мать необходимые меры.

Однако некоторые ученые-юристы отмечают несоответствие дан­ного Указа современным требованиям и существование пробелов нор­мативного регулирования².

Избежать неблагоприятных последствий правового регулирования позволяют принимаемые в субъектах Российской Федерации законы, регулирующие общественные отношения, возникающие при обраще­нии граждан в органы публичной власти, что позволяет реально осу­ществлять правовую защиту прав и свобод граждан, отнесенную п. б) ч. 1ст. 72 Конституции. В Орловской области принят Закон «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в орга­нах государственной власти и местного самоуправления Орловской об­ласти» от 20 апреля 1995 г. №1-О3³, который устанавливает процеду­ру рассмотрения обращений граждан, подробно не урегулированную Указом Президиума ВС СССР и отвечающую современному россий­скому законодательству.

Конституцией и федеральными законами предусмотрен ряд норм, содержащих гарантии соблюдения прав граждан в информационной сфере деятельности органов публичной власти. Основной нормой, на которой базируются все положения Конституции и федеральных зако-

' О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апре­ля 1968 г. № 2534-VII. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 6. Ст. 94.

² Хаманева Н.Ю. Комментарий к ст. 33 Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристь, 1997. С. 252.

³ Закон «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области» от 20 апреля 1995 г. №1-03. // Вестник Орловской областной Думы. Орел: Орловский торговый Дом «Бумага», 1995. С. 3—9.

50

нов, является ч. 2 ст. 46 Конституции, предусматривающей право граж­дан на обжалование в суд решений, действий (бездействия) органов публичной власти. Гарантии, связанные с этим правом, закреплены главой 24 Гражданского процессуального кодекса РСФСР от 11 июня 1964 г.¹, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и рещений, нарушающих права и свободы граждан»², ст. ст. 50 и 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»³.