Глава 6. Проблема формирования правовых основ информационной безопасности в вопросе публичной власти

Развитие системы публичной власти неотделимо от процесса ста­новления и развития информационного общества и формирования со­ответствующего информационного законодательства, в том числе и его компонента, регулирующего информационные отношения в сфере информационной безопасности. Проблема обеспечения информаци­онной безопасности, задачи ее информационной и правовой поддерж­ки, в том числе формирования теоретических основ информационной безопасности в контексте вопросов становления публичной власти, содержания ее форм, принципов функционирования, закономернос­тей становления, развития в России имеет некоторый самостоятель­ный аспект. Это связано с такими значимыми принципами публичной власти, как открытость и закрытость. Оптимальное сочетание реали­зации этих принципов, степень компромисса между ними, выступает как фактор эффективности власти, поскольку в основе публичности лежит информация и ее свойства. А говоря о публичной власти в пра­вовом государстве — это прежде всего правовая информация. Рассмот­рение степени открытости и закрытости власти через известные кате­гории и понятия информационной безопасности порождает ряд воп­росов. Какова должна быть степень открытости и закрытости власти, как их формировать и как они должны быть связаны с теорией и прак­тикой информационной безопасности, ее правовыми аспектами? Ка­ковы соотношения публичности и степени общественной опасности и как их определить? Как соотнести открытость и закрытость публич­ной власти с конституционными правами и свободами человека и граж­данина, с их требуемой информированностью, образованностью, ин­теллектуальностью? Каково влияние открытости публичной власти на информационную безопасность?

Говоря о публичности с позиций аспектов открытости и закрыто­сти, необходимо иметь в виду определенные ограничения в правах и в свободе человека и гражданина на информацию, определяемые суще­ствующими в законодательстве институтами тайны. В свою очередь эти институты являются механизмами реализации вопросов обеспече­ния информационной безопасности. В силу этого, реализация откры-

72

тости, как одного из аспектов публичной власти, неизбежно обуслов­ливает некоторые коллизии, представляющие опасность человеку и гражданину, обществу и государству. Разрешение этих коллизий воз­можно лишь на основе и при наличии развитого правового базиса в информационной сфере и сфере информационной безопасности. Здесь информационное право и его составной компонент — правовые ас­пекты информационной безопасности выступают как двуединый фак­тор, ограничивающий права и свободы человека и гражданина и одно­временно защищающий их жизненно важные интересы во всех сфе­рах деятельности, в том числе и информационной.

С учетом сказанного можно говорить о своевременности и акту­альности решения проблемы формирования правового базиса инфор­мационной безопасности в условиях становления публичной власти в России. В рамках этой проблемы можно выделить в качестве перво­очередных частные проблемы развития теоретических, научно-мето­дологических основ правовых аспектов информационной безопаснос­ти, формирования в рамках информационного права его правовой под­отрасли, обеспечивающей регулирование отношений в области обес­печения информационной безопасности, развитие законодательства в области информационной безопасности. Рассматривая эти проблемы как триединый комплекс, составляющий поставленную общую про­блему, требуется значительное внимание уделить проблемам форми­рования законодательства в области обеспечения информационной безопасности в контексте рассмотренных выше соотношений с про­блемой публичной власти.

Наряду с положительными результатами решения проблемы фор­мирования законодательства в области информационной безопаснос­ти человека и гражданина, общества и государства, существует ряд нерешенных задач объективного и субъективного характера, которые лежат в области содержания действующих нормативных правовых ак­тов, составляющих базис рассматриваемого законодательства. В рам­ках этих актов, а также известных научных разработок в этой области, автором решается ряд проблем в области правового регулирования информационных отношений, а также отношений в области обеспече­ния информационной безопасности человека и гражданина, общества и государства.

73

На основе анализа основного базиса действующего законодатель­ства в исследуемой сфере, включающего Конституцию, законы Рос­сийской Федерации «О безопасности», «О государственной тайне», «Об информации, информатизации и защите информации», другие действу­ющие нормативные правовые акты, автором сделан вывод об их опре­деленной достаточности в регулировании деятельности системы безо­пасности страны и, в частности, информационной безопасности. Кро­ме этого, нормами рассматриваемого законодательства осуществляет­ся отнесение к системе безопасности страны и самого законодатель­ства, регламентирующего отношения в сфере безопасности. Поэтому характерной особенностью вопроса публичности является также не­обходимость учета защищенности органов публичной власти и зако­нодательства об обеспечении информационной безопасности страны. В рамках этих базовых законов можно говорить, что законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности вообще, и в сфе­ре информационной безопасности в частности, являясь элементом си­стемы безопасности, обладает рядом специфических особенностей, играет особую роль в деятельности всей системы безопасности, в том числе публичной власти.

Оценивая состояние вопросов правового регулирования в России в информационной и сфере информационной безопасности, можно указать на ряд факторов, влияющих на теоретическую проработку воп­росов правового регулирования и содержание правовой базы в рас­сматриваемой сфере.

Во-первых, процесс информатизации до настоящего времени свя­зывался в большей степени с вопросами разработки и применения вычислительной техники, телекоммуникационных и радиотехничес­ких систем в различных сферах человеческой деятельности, т.е. имел все признаки техноцентрической ориентации. Это привело к тому, что остались недостаточно исследованными вопросы информационного обеспечения гуманистических систем, состоящих только из людей или представляющих организационно-технические объединения человека и технических средств (библиотеки, архивы, учебные заведения, на­учно-исследовательские заведения), в которых большое значение име­ют процессы человеческой и человеко-технической коммуникации. При этом слабо разработаны вопросы учета влияния человеческого факто-

74

pa на состояние информационного обеспечения и его влияния на чело­века и общество, гражданина и государство.

Во-вторых, объект и предмет информационного обеспечения раз­вивались в традиционном направлении документального оборота. Практически недостаточное внимание уделялось вопросам информа­ционного обеспечения при использовании недокументированной ин­формации. Это привело к недостаточной проработке вопросов возник­новения каналов утечки и воздействия на информацию, информаци­онные системы, процессы и технологии, связанные с деятельностью человека и основанные на учете его специфических способностей. К таким способностям можно отнести, например, способность мыслить, выводить, обобщать, синтезировать, анализировать, сопоставлять, до­мысливать, формировать понятия, понимать, творить и т.д.

Если понимать под каналом определенную упорядоченность сре­ды, при которой обеспечивается возможность движения информации, то информация может перемещаться в среде, элементами которой вы­ступают не только (и не столько) технические устройства и поля, но и люди, понятия, знаки, образы, символы. Каналом в таком случае мо­жет, например, признаваться технологический процесс, реализованный на основе действий людей, организованный по некоторой методике или схеме. Это привело и к тому, что остались без разработки вопро­сы, связанные с наличием смысловых, содержательных каналов обра­ботки информации и воздействия, каналами подтекста, иносказатель­ности, текстовой и образной стеганографии и т.д. Не в полной мере учитывалось также то, что информация может быть зафиксирована по­требителем не только в форме документа, но и в его памяти, поступ­ках, в памяти учеников, но и в форме, структуре, составе вещества и поля, в форме методов и средств труда, средств потребления, в произ­ведениях искусства и культуры (как духовных, так и материальных).

В-третьих, в ходе информатизации недостаточно полно учитыва­лась специфика правовой информации и обусловленная ею специфи­ка систем правового регулирования различных социально-экономиче­ских и других процессов, развития человека и гражданина, общества и государства. Такое состояние привело к тому, что системы правового регулирования остаются не только самыми открытыми, но и самыми незащищенными системами. Кроме этого, в связи с построением от-

75

крытого демократического государства в нашей стране рядом граж­дан, ученых, специалистов, организаций выдвигаются требования по расширению открытости рассматриваемых систем, при слабой теоре­тической проработке вопросов, связанных с последствиями этой от­крытости.

В-четвертых, не в полной мере учитывались особенности форми­рования органов публичной власти, иерархическая архитектура по­строения общества и государства и их гетерогенность. Например, в государстве существуют органы управления и органы исполнения, ру­ководители и исполнители, а в обществе — лидеры и рядовые члены общества. Поэтому действующая правовая база в ее внутренней и внеш­ней формах (системе права и системе законодательства) по степени общности содержания норм ряда отраслей, подотраслей и правовых институтов имеет лишь общие нормы или нормы-принципы.

В-пятых, недостаточно учитывалась необходимость обеспечения требуемого качества информации, которое иногда остается без соот­ветствующей правовой поддержки.

В-шестых, не в полной мере определено понятие информации как объекта правового регулирования. При этом следует различать цели определения информации и связанных с ней отношений, что позво­ляет рассмотреть абстрактное или общее определение понятия ин­формации, определение понятия информации как объекта управле­ния, деятельности, как источника угрозы и как объекта правового регулирования при обеспечении информационной поддержки дея­тельности.

Остаются открытыми вопросы: «Как формируются применяемые в правовых документах дефиниции? Какими методами пользуются законодатели при формировании-дефиниций, используемых в законо­дательных актах, регулирующих ту или иную сферу человеческой де­ятельности? Эти вопросы часто относят только к вопросам философ­ским. Однако можно ли всерьез говорить о корректности процесса пра­вового регулирования, не определив корректно сферу регулирования и используемые в этой сфере понятия, т.е. по существу объект и пред­мет права?

Сложность, в методологическом плане, решения вопроса опреде­ления понятия информации в целом и правовой информации в сфере

76

обеспечения информационной безопасности, в частности, обусловли­вает ряд факторов.

1. Понятие информации, в рассматриваемой сфере, является ка­ тегорией, общим понятием, отражающим наиболее существенные свой­ ства информационных отношений. Это означает, что его нельзя подве­ сти под еще более общее понятие, не допустив грубейшей методоло­ гической ошибки.

2. Рассматриваемое понятие является родовым и находится с дру­ гими понятиями в родо-видовых отношениях. Поэтому корректность процесса формирования правовой базы определяется, прежде всего, корректностью определения родового понятия. Учитывая сложность процесса определения, приходится использовать аксиоматический метод определения содержания понятия.

3. Информация — это не только результат динамического про­ цесса отражения, но и сам этот процесс, который усложняется тем, что реализуется в отношениях объектов различной природы и слож­ ности системной организации.

4. Информация — это не только процесс и результат фиксации отражаемого в отражающем, но также и процесс, результат выраже­ ния отражающегося.

5. Информация—это определенный инвариант отражаемого, пред­ назначаемый для осуществления коммуникации между объектами.

6. Существуют различные уровни представления понятий: имя, дефиниция и определение понятия. На уровне определения через имя нельзя не учитывать наличия полисемии (многозначности), омогра- фии, омонимии, антонимии, синонимии.

7. Между содержанием понятия (совокупностью существенных признаков, отражаемых в понятии) и объемом понятия (множеством предметов, мыслимых в понятии) существует закон: чем шире объем понятия, тем уже его содержание, и наоборот.

Отождествление процесса определения с его результатом (дефи­ницией), в том числе и в сфере информационной деятельности, обес­печения информационной безопасности, привело к тому, что не в пол­ной мере учитываются такие аспекты информации, как онтологичес­кий, генетический, гносеологический, системно-организационный, от­ражательный, когнитивный, тезаурусный, креативный, семантический,

77

фасцинальный, морфологический, семиотический, синтаксический, лингвистический, семасиологический, связной, коммуникативный, рецептивно-перцептивный, аксиологический, ресурсный, прагматичес­кий, сигнальный (ассоциативный), кибернетический, каузально-функ­циональный, синергетический, гомеостатический, физический, техно­логический, товарный, транспортный, правовой и другие. Список ука­занных аспектов не исчерпывается, как не исчерпывается само явле­ние феномена информации.

8. Недостаточный учет двойственной природы информации: ма­териальный и идеальный. Человек, результаты его материального про­изводства и материальные объекты культуры недостаточно рассмат­ривались как носители информации, результаты фиксации его идеаль­ной, духовной, интеллектуальной деятельности. Недоучет идеальной природы информации привел к тому, что недостаточно учитывались следующие ее особенности:

1. отсутствие следа при многократном обращении с информа­ цией;

1. способность содержать в себе знания и способы их получения;

2. возможность приобретения совершенно новых качеств при на­ коплении определенного количества информации;

2. сохранение инвариантности в процессе коммуникации;

3. возможность самовыведения содержания;

3. способность служить основанием для вывода другой информа­ ции;

4. способность фиксировать в себе понятия и формы понимания;

5. возможность изменять тезаурус потребителя и его сознание;

4. обладание определенной значимостью в соответствии с ситуа­ цией, контекстом или решаемой задачей;

10. возможность быть актуальной и актуализировать определенные события, а в некоторых случаях и провоцировать их;

11. независимость от носителя и способа знакового и языкового вы­ ражения;

12. фиксированность в форме знаков, символов, букв, цифр, сооб­ щений, фраз, текстов, образов;

13. соответствие информационным потребностям или информаци­ онным запросам;

78

14. наличие собственной ценности и влияние на ее формирование у других объектов;

15. способность снимать или увеличивать неопределенность; спо­ собность старения, утраты значимости, ценности, актуальности и нового их приобретения через определенное время;

16. возможность переходить в знания;

17. возможность передаваться синхронно и диахронно;

18. обладание контекстной избыточностью, способность приобре­ тения иного смысла, значимости, ценности или актуальности в ином контекстном окружении и т.д.

Вопросы информационных отношений исследовались исходя из предположения их сигнальной природы и рефлексии в живой и нежи­вой природе, служащей для отражения того, что в ней существует. Вопросы генезиса информации в немыслящей среде практически не нашли отражения. В то же время, рассматривая информацию с точки зрения биосоциального подхода, вопросы о генезисе информации в обществе и государстве приобретают все большую актуальность.

Становятся актуальными вопросы правового регулирования ин­формационных отношений общества и государства, связанных с про­дуктами его информационного производства (информации о природе второго рода), и прежде всего с обеспечением информационной безо­пасности. По мере интеллектуализации природы второго рода (насы­щением ее высокоинтеллектуальными средствами производства интел­лектуальных продуктов, информационными технологиями и система­ми) появляется вопрос о возникновении информации в такой среде и о правовом регулировании информационных отношений в ней, а с ней и в обществе, государстве.

Особенности, состояние современных вопросов информатизации и ее правового компонента, а также факторы, обусловившие современ­ное состояние проблем правового регулирования в области информа­ционного обеспечения деятельности, позволили выявить ряд законо­мерностей, определяющих первоочередность развития теоретических аспектов в области правового регулирования в информационной сфе­ре. К таким закономерностям относятся:

— стремительное развитие информатизации всех сфер деятель­ности человека и гражданина, государства и общества;

79

• наличие фактически воссозданной, развивающейся и юриди­ чески закрепленной системы информационного обеспечения деятель­ ности ОГВ, управления и в целом всего государства;

• регулярное формирование законодательной базы правового ре­ гулирования в области информационного обеспечения деятельности личности, общества и государства;

• недостаточная согласованность действующей информационной, нормативно-правовой и нормативно-методической базы в информаци­ онной сфере;

• необходимость решения задач обеспечения качества информа­ ционного обеспечения с позиций обеспечения национальных интере­ сов страны и строгого следования правовым нормам действующего законодательства;

• развитие действующих информационных систем различных классов, обеспечивающих формирование, использование и развитие информационного потенциала и ресурса;

• ведущая роль ряда силовых министерств и ведомств в созда­ нии, развитии информационных систем, обеспечивающих информа­ ционные услуги органам государственной власти, организациям, ве­ домствам, в том числе и физическим лицам, в соответствии с действу­ ющим законодательством;

• необходимость создания единой государственной системы под­ готовки специалистов в области информационных систем, информа­ ционного обеспечения деятельности органов государственной власти, систем управления, их правовых аспектов и др.

Кроме этого, необходимость развития теоретических аспектов пра­вового регулирования в области информационного обеспечения дея­тельности определяется сложившимися направлениями развития тео­ретических основ информатики, в том числе:

• наличием ряда родственных научных направлений, связанных с информацией и информационными процессами, бурно развивающих­ ся и все более отходящих друг от друга в своей специализации;

• наличием большого количества, разнообразия и неопределен­ ностью понятия и содержания информации, информационного обес­ печения, информационных услуг и, как результат, отсутствием единой терминологии и понятийного аппарата, согласованных по всем на-

80

правлениям информатики, информационных процессов, информати­зации;

• большим разнообразием методологических подходов в рассмот­ рении вопросов по информационным процессам, информатизации;

• отсутствием в существующих направлениях обеспечения каче­ ства информационной поддержки достаточно полной и непротиворе­ чивой концепции формирования понятийного аппарата;

• необходимостью учета существующей методологической базы создания, развития, систематизации содержания информационного обеспечения, включающей коммуникативный, праксиологический, аксиологический, гносеологический, семиотический, семиологичес- кий, синтаксический, товарный и другие аспекты;

• необходимостью учета в вопросах обеспечения качества ин­ формационной поддержки, услуг относительно полного множества су­ ществующих видов человеческой деятельности;

• отсутствием единой информационной теории, представляющей интегральную совокупность знаний о существующих концепциях, ин­ формационных процессах, методологических позициях основного объек­ та правового регулирования в информационной сфере — информации;

• недостаточной проработкой с системных позиций программы научных исследований в рассматриваемой предметной области; клас­ сификации информационных систем;

• необходимостью обеспечения высокого качества информации на основе единой правовой базы;

• необходимостью видоизменения постановки проблемы инфор­ мационного обеспечения деятельности на основе различения и не отож­ дествления обобщенного понятия информатизации с составными ее компонентами (компьютеризацией, научной коммуникацией, автома­ тизацией, современной телекоммуникацией, передачей данных и др.).

Рассмотренные факторы позволяют определить как логическую и взаимосвязанную цепь направлений правового регулирования «инфор­матика— информатизация — обеспечение качества информации», так и основные проблемы при их реализации:

— исследования существующих и перспективных направлений и видов деятельности органов управления в области информационных систем и обеспечения качества информационной поддержки деятель-

Заказ№7288

81

ности, информационных услуг с целью их систематизации в интере­сах развития правовых аспектов;

• систематизации существующих и наиболее значимых факто­ ров, определяющих необходимость изменения и развития подходов в области обеспечения качества информации и услуг;

• анализа базовых и выбор адекватной для развития и решения проблем информационной поддержки деятельности и отраслей зна­ ний, концепций информатизации, информатики, правовой информа­ тизации;

• обоснования и разработки наиболее приемлемых концепций информатизации и повышения качества информации, учитывающих действующие и перспективные особенности развития социально-эко­ номических и других отношений, требующих первоочередного пра­ вового регулирования;

• формирования теоретических принципов и подходов к реше­ нию проблем, связанных с концепциями правовой информатизации, информационного обеспечения и др.

Отмеченное в целом позволяет предложить следующие основные принципы развития и разработки содержания правовых аспектов ин­формационного обеспечения:

• перехода к широкому пониманию содержания информатики и информационного обеспечения;

• широкого использования методов системологии;

• активного обеспечения реализации в наиболее полном объеме действующей законодательной базы;

• первоочередного решения задачи выбора базовой концепции информации, информатизации с учетом развития прикладных вопро­ сов правового их регулирования;

—учета полной реализации нормативной правовой базы поддерж­ки основных видов деятельности личности, общества и государства;

— комплексного, взаимоувязанного и дифференцированного уче­ та гуманитарных, социально-экономических, мировоззренческих, мо­ рально-психологических, этических аспектов с правовыми аспектами обеспечения качества информационной поддержки деятельности и др.

Перечисленные принципы должны учитываться в ходе решения теоретических проблем развития правовых аспектов и практического обеспечения информационной безопасности.

82