24.1.4. Аналитический отчет «о законодательстве и состоянии законотворческого процесса на региональном уровне» (общие выводы)

Наряду с фундаментальными экономическими реформами, про­водимыми в Российской Федерации начиная с 1992 года, все более ясно проявлялась очевидность того факта, что экономические реформы не

425

могут развиваться без создания правовой системы, которая сможет эффективно действовать, придавая стабильность экономическим ин­ститутам и обеспечивая защиту нарушенных экономических прав.

Смена политического курса, последующие реформы привели к ко­ренной реорганизации отраслей права, нормативной базы в целом. Слом административно-командной системы, приказного руководства, «те­лефонного права», плановой экономики, вообще планирования как основного способа управления привели к осмыслению права как но­вого инструмента управления, правовая норма стала, по сути, един­ственным средством воздействия, обеспечивающим нормальное эко­номическое развитие, свободное от коррупции, организованной пре­ступности и не обязательно опирающееся на личные связи.

Построение рыночной экономики требует серьезных финансовых вливаний в экономику, обеспечить которые могут только инвестиции. Опыт МВФ, МБРР и других международных финансовых организа­ций показывает, что утверждение принципа верховенства права и его реальное воплощение привлекает частные инвестиции, поскольку со­здает атмосферу стабильности и предсказуемости, что позволяет ра­зумно оценить деловой риск, обеспечить защиту прав и исполнение договорных обязательств.

Ведущие международные организации сейчас уделяют огромное внимание исследованиям роли права в развитии экономики. И. Шиха-та (вице-президент, генеральный советник ВБ, профессор) в своей ра­боте «Правовая реформа» говорит: «... общепризнанно, что быстрый рост не обусловлен лишь экономическими или финансовыми показа­телями. Основными условиями (роста) являются переосмысление роли государства, «разумное управление», улучшение состояния гражданс­кого общества, создание необходимых условий для частного сектора и выделение системы общих ценностей». Выполняться же эти условия могут лишь при наличии, во-первых, детально разработанного зако­нодательства и, во-вторых, что не менее важно, наличия правоприме­нительных институтов, которые могли бы разрешать конфликты, воз­никающие при реализации норм права.

Особо следует остановиться на таком вопросе, как определение правового поля, возможностей регионов (в том числе и Орловской обла­сти) при осуществлении правового регулирования экономических ре-

426

форм. Традиционно такое регулирование связывается с развитием граж­данского (предпринимательского, коммерческого) права, т. е. с вопроса­ми, относящимся к исключительному ведению Федерации. И это, в прин­ципе, правильно. Но при этом нельзя забывать, что существует целый ряд вопросов, которые Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и осуще­ствление правового регулирования по этим вопросам самым непосред­ственным образом влияет на экономические реформы. Прежде всего речь идет о налоговом, земельном, трудовом законодательстве.

Так, статья 72 Конституции устанавливает:

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации находятся:

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра­ми, водными и другими природными ресурсами;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, за­конодательство о недрах, об охране окружающей среды;

В этих областях субъекты Российской Федерации, к числу кото­рых относится и Орловская область, вправе осуществлять собствен­ное правовое регулирование, причем они могут законодательно регу­лировать эти вопросы, не дожидаясь принятия по соответствующему вопросу федерального закона.

Законодательная деятельность — это достаточно сложный и от­ветственный вид профессиональной деятельности. На региональном уровне она осуществляется законодательными органами, в которых лишь весьма небольшую часть составляют профессионалы, прежде всего юристы. Позитивным фактором может стать то обстоятельство, что региональный парламент формируется из депутатов, работающих на постоянной основе. Это дает возможность каждому депутату при­нимать непосредственное участие в правотворческой деятельности на всех стадиях законодательного процесса, что значительно повышает их профессиональный уровень как законотворцев. Тем не менее для повышения качества законодательства необходима специальная под­готовка к законопроектной работе депутатов и лиц, принимающих учас-

427

тие в законодательной деятельности. С учетом ориентации данной про­граммы обучения в будущем на другие регионы следует обязательно учитывать данный фактор. В субъектах же Российской Федерации этой проблеме, к сожалению, не уделяется достаточного внимания. Более того, в ряде субъектов Российской Федерации часть депутатов работает на основе совместительства (в Хабаровском крае и Белгородской облас­ти — половина, в Липецкой области — 3/5 состава депутатского корпу­са законодательного органа субъекта Российской Федерации).

Важнейшим условием эффективности действия системы законо­дательства Российской Федерации является ее единство, непротиворе­чивость, согласованность всех ее уровней. Оценка уровня согласован­ности законодательства Орловской области с федеральным законода­тельством показывает, что в настоящее время он еще довольно низок. Законодательство области в ряде случаев вторгается в сферу регули­рования федерального законодательства, противоречит ему, дублиру­ет федеральное законодательство (пример — законодательство Орлов­ской области о местном самоуправлении).

Основными причинами выхода за пределы правотворческих полно­мочий Орловской области являются, по-видимому, два обстоятельства:

• во-первых, недостаточная определенность и отсутствие деталь­ной правовой регламентации разграничения правотворческих полно­мочий Российской Федерации и ее субъектов и, во-вторых, стремле­ние региональных властей решить стоящие перед ними политические, экономические и иные задачи без учета норм о разграничении предме­тов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъек­тами. В первом случае выход Орловской области за пределы своих полномочий происходит непреднамеренно ввиду неясности в право­вом регулировании разграничения полномочий,

■ а во втором — иногда сознательно. Это нарушения полномочий по принципу целесообразности подобного решения областного уровня.

Следует отметить, помня о будущих возможностях развития дан­ной программы, что указанные причины являются общими для всех субъектов Российской Федерации.

Проблема разграничения правотворческих полномочий Россий­ской Федерации и ее субъектов действительно сложна. На первый взгляд, вопрос ясный. Российская Федерация принимает законы по своим пред-

428

метам ведения, субъекты Российской Федерации — по своим, а по пред­метам совместного ведения субъекты Российской Федерации прини­мают свои законы в соответствии с федеральными. Однако достаточно ясна только принципиальная схема. Определить же конкретный пере­чень вопросов, по которым регион может законодательствовать, зачас­тую очень сложно из-за недостаточной четкости многих сформулиро­ванных общим образом в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации положений о предметах совместного ведения.

С точки зрения согласованности законодательства субъектов Рос­сийской Федерации с законодательством Российской Федерации весь­ма ощутимой является проблема дублирования нормативными право­выми актами субъектов Российской Федерации федерального законо­дательства, которое получило широкое распространение и имеет ха­рактер устойчивой тенденции. Дублируются как отдельные фрагмен­ты федеральных нормативных правовых актов, так и целые главы и разделы. Практика правотворческой деятельности субъектов Россий­ской Федерации знает примеры, когда федеральные законы дублиру­ются почти целиком с некоторой привязкой к местным условиям (на­пример, в виде замены названий федеральных органов государствен­ной власти на названия органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации).

Дублирование федерального законодательства не так безобидно, как может показаться на первый взгляд. Дублирование ведет к загро­мождению и запутыванию законодательства, увеличению в нем числа неясностей и противоречий. Ведь часто дублирование сопровождает­ся искажением воспроизводимых правовых актов. В результате дубли­рование затрудняет реализацию законодательства, а в конечном счете снижает эффективность и авторитет регионального законодательства.

Принимая дублирующие законы, региональный законодатель уве­личивает объем работы юристам и всем другим лицам, применяющим эти законы. В самом деле, эти лица вынуждены проводить трудоем­кую сравнительную экспертизу региональных и федеральных законов на предмет соответствия первых вторым.

Принципиальный подход к проблеме дублирования, думается, со­стоит в том, что в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не должно допускаться воспроизведение положений феде-

429

ральных нормативных правовых актов, за исключением случаев, когда такое воспроизведение необходимо для обеспечения системности, пол­ноты и ясности правового регулирования. При воспроизведении поло­жений федеральных нормативных правовых актов на них обязательно должна делаться ссылка.

Еще одним проявлением несогласованности законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, характерным и для Орловской области, является упреждающее приня­тие областных законов на основе проектов федеральных законов.

В том, что проекты федеральных законов используются при под­готовке проектов законов субъектов Российской Федерации, нет ниче­го плохого. Это даже способствует согласованности регионального и федерального законодательства. Плохо, когда проект федерального за­кона трансформируется в проект закона субъекта Российской Федера­ции, который затем принимается раньше федерального. Забегание об­ластного законодателя вперед федерального порождает нестабильность законодательства субъектов Российской Федерации, поскольку прихо­дится корректировать преждевременно принятые ими законы, после принятия федеральных законов, проекты которых (часто первоначаль­ные) были использованы при подготовке соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

Оптимальное соотношение федеральных законов и законов субъек­тов Российской Федерации (в том числе и законов Орловской области) в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должно осуществляться по следующей схеме. Федеральный закон дол­жен регулировать отношения в сфере совместного ведения с той сте­пенью полноты и детализации, какая необходима и достаточна на фе­деральном законодательном уровне. При этом из сферы регулирова­ния федеральных законов исключаются только те вопросы, которые целесообразно урегулировать на уровне субъектов Российской Феде­рации. Законы субъектов Российской Федерации, не дублируя феде­ральные законы, осуществляют регулирование по предметам совмест­ного ведения только в той мере, в какой это необходимо для учета ре­гиональных особенностей данного субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев основная регулятивная нагрузка должна ле­жать на федеральном законодательстве, в соответствии с которым

430

субъекты Российской Федерации при необходимости осуществляют до­полнительное региональное правовое регулирование (можно сказать — доурегулирование) общественных отношений. По некоторым вопро­сам (например, по вопросам организации и деятельности органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации) доля субъек­тов Российской Федерации в правовом регулировании должна преоб­ладать над долей правового регулирования федеральных законов. Реа­лизация такого подхода может обеспечить необходимую степень един­ства, унификации, согласованности и обозримости нормативно-пра­вовой системы Российской Федерации.

С проблемой согласованности законодательства Российской Фе­дерации и субъектов Российской Федерации тесно связан вопрос об унификации регионального законодательства. Это также может стать одним из направлений дальнейшего развития программы. Предпочти­тельнее, когда законодательство различных субъектов Российской Фе­дерации по возможности единообразно регулирует вопросы, находя­щиеся в их ведении. Унификация законодательства способствует по­вышению степени единства правового пространства Российской Фе­дерации, благоприятна для граждан и организаций, вступающих в пра­вовые отношения с субъектами права, находящимися на территории других субъектов Российской Федерации.

В настоящее время унификация законодательства субъектов Рос­сийской Федерации происходит в основном стихийно. Субъектам Рос­сийской Федерации следует объединить усилия для создания высоко­качественного законодательства путем совместной разработки модель­ных проектов законов субъектов Российской Федерации, а также со­здания межпарламентских организаций, одной из задач которых дол­жна быть унификация законодательства субъектов Российской Феде­рации.

Важный показатель качества законодательства—технико-юриди­ческий уровень составляющих его нормативных правовых актов. За­кон, не соответствующий требованиям законодательной техники, нельзя признать доброкачественным в целом.

Анализ показывает, что технико-юридический уровень законода­тельства Орловской области явно низок, что объясняется, с одной сто­роны, недостаточным вниманием законодателя к рассматриваемой сто-

431

роне качества законодательства, а с другой — небольшим опытом за­конопроектных работ, отсутствием сложившихся традиций (обычаев) в законодательной технике. Приведенная оценка полностью распрост­раняется (пожалуй, в еще большей степени) на ту часть областного законодательства, которая представлена нормативными правовыми актами губернатора и администрации Орловской области.

Недостатка в примерах нарушения требований правотворческой техники нет. Почти каждый входящий в областное законодательство нормативный правовой акт страдает большим или меньшим количе­ством тех или иных технико-юридических ошибок. Среди характер­ных нарушений требований законодательной (правотворческой) тех­ники можно указать следующие.

1. Частым нарушением правотворческой техники являются нечет­ кая структура нормативного правового акта, нехватка логики изложе­ ния (развития) нормативного материала, нечеткость нормативных по­ ложений и юридических конструкций.

2. Злоупотребление законодательными дефинициями, что выра­ жается в чрезмерном их количестве (некоторые законы похожи на сло­ вари), неудовлетворительном качестве и неоправданном (часто с иска­ жениями) дублировании нормативных определений, содержащихся в федеральном законодательстве. Между тем к законодательным опре­ делениям надо подходить очень осторожно. Нормативные дефиниции целесообразно давать только в тех случаях, когда без них невозможно или затруднительно правильное понимание соответствующих терми­ нов и, следовательно, нормативного правового акта в целом.

3. Искажение в реквизитах законов и их официальных обозначе­ ниях точного полного наименования правовых актов данного вида («Об­ ластной закон» вместо «Закон Орловской области»). Использование термина «областной закон» в официальном обозначении приводит к тому, что из него часто не видно, о законе какого субъекта Российской Федерации идет речь. Между тем одним из технико-юридических тре­ бований к официальным обозначениям (реквизитам) нормативного правового акта является необходимость указания в нем (применитель­ но к региональным законам) наименования субъекта Российской Фе­ дерации (в данном случае Орловской области).

4. Слабая техника внесения изменений и дополнений в норматив-

432

ные правовые акты. Законы области о внесении изменений и дополне­ний в действующие областные законы практически не позволяют кор­ректно создать новую редакцию изменяемого закона.

Техническая инфраструктура в области также еще не отвечает тре­бованиям эффективного обеспечения процесса законотворчества на ре­гиональном уровне. Отсутствие достаточного количества компьюте­ров, средств связи и необходимых информационных ресурсов серьез­но осложняет работу специалистов.

Сложности, с которыми сталкиваются органы государственной вла­сти и местного самоуправления области при осуществлении самосто­ятельного правового регулирования экономических отношений, сви­детельствует о необходимости участия и федерального законодателя в решении этого вопроса. Формой такого воздействия федерального законодателя на региональное и местное нормотворчество могут стать модельные нормативно-правовые акты. Основное преимущество модель­ного акта в данном случае состоит в том, что он, не отличаясь по струк­туре и содержанию от обычного нормативного правового акта, не носит императивного характера, а является рекомендательным и может быть использован муниципальными образованиями, которым он адресован, в качестве образца при принятии собственного правового акта.

24.1.5. Аналитический отчет «Анализ приоритетов

законотворческого процесса в Орловской области, оценка

ситуации в Орловской области в соответствии с федеральным

законодательством»

А. Текущее развитие в налоговом законодательстве

1. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

1.1. Правовая структура

Начиная с 1996 года Государственная Дума обсуждает проект На­логового кодекса, так как в соответствующих обстоятельствах суще­ствовало общее соглашение о необходимости реформирования нало­гового законодательства. Первая (общая) часть Налогового кодекса от 06/08/1998 (ниже НКI) вступила в действие 1 октября 1999 года. Вто-

28 Заказ № 7288 433

рая (особенная) часть прошла в Государственной Думе 19/07/2000 и в Совете Федерации 26/07/2000. В ст. 1 НКI понятие «налоговое законо­дательство» впервые определялось как нормативно-правовые акты, принятые законодательными органами на федеральном уровне, на уров­не субъектов Федерации и на уровне региональных органов. В соот­ветствии с правилами исполнительные органы более не уполномоче­ны на изменение базы налогообложения своими собственными норма­тивными актами.

НК I улучшает положение налогоплательщика и обеспечивает, в определенной степени, защиту от действий налоговых органов. С на­чалом действия НК I налогоплательщики имеют право на равноправ­ное налогообложение (ст. 3), на предоставление информации от нало­говых органов о порядке налогообложения (ст. 21 пар. 1 № 1,2), на воз­мещение убытков от неправомерных действий со стороны налоговых органов (ст. 21 пар. 1 No. 14, 35) и на правовую защиту в суде (ст. 22). Штрафы за налоговые правонарушения немного сокращены.