Глава 5. Проблемы развития информационного

ПРАВА В ВОПРОСЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Анализ известных взглядов отечественных ученых и специалис­тов, а также действующих нормативных правовых актов в сфере фор­мирования, становления и развития власти в России позволяет гово­рить о наличии публичной власти как о суверенной власти народа. Характерной особенностью современного периода становления пуб­личной власти является переход от индустриального к информацион­ному обществу. Развитие возможностей информационного общества во многом определяет содержание понимания публичной власти, по­скольку развитие общества в данном направлении определяет степень интеллектуализации, единого источника власти и высшего ее органа. Разработка и реализация концепций, программ, а также законодатель­ной базы вхождения в информационное общество является одной из основных задач реализации концепции публичной власти.

Важнейшим механизмом формирования и развития информаци­онного общества является информатизация, представляющая органи­зационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для обеспечения возможности удов­летворения информационных потребностей в ходе реализации прав граждан, публичной власти, организаций, общественных объединений на основе создания и использования информационных ресурсов, про­дуктов и услуг. В этой связи основным направлением государствен­ной политики в сфере информатизации является создание условий эффективного информационного обеспечения стратегических, опера­тивных, тактических и других задач социально-экономического и по­литического развития России в целом и ее субъектов в частности. К известным направлениям такой политики можно отнести:

• обеспечение условий формирования, развития и защиты ин­ формационных ресурсов, продуктов и услуг, независимо от их форм собственности;

• создание и развитие новых информационных технологий, в том числе с использованием информационных телекоммуникационных систем и сетей;

• развитие технической базы информационной индустрии, рын-

62

ка информационных услуг, продуктов и ресурсов, информационных систем и технологий;

• эффективное информационное обеспечение и обслуживание граждан, органов публичной власти, организаций, общественных объе­ динений;

• обеспечение информационной безопасности человека и граж­ данина, общества и государства в процессе информатизации;

• обеспечение прав человека и гражданина на информацию, ин­ формационные услуги и ресурсы;

• формирование и обеспечение единой научно-технической по­ литики информатизации;

• разработка и развитие концепций, проектов и программ инфор­ матизации;

• создание, совершенствование системы инвестиций и механиз­ мов стимулирования разработки и реализации проектов информати­ зации;

— развитие законодательства информационной сферы и другие. Эффективное развитие информационного общества, его системы

публичной власти, а также реализация рассмотренных выше направ­лений государственной политики в сфере информатизации возможны только в правовом государстве, основанном на достаточном и эффек­тивном нормативном правовом базисе. Отсюда вытекает актуальность развития правовой информатизации всех сфер деятельности человека и гражданина, общества и государства, его государственной, полити­ческой системы, системы публичной власти. Очевидно, что решение проблем оптимального построения системы публичной власти требу­ет формирования системы нормативного правового базиса как моде­ли информационных отношений современного общества. Помимо это­го, необходима разработка механизмов правового регулирования ин­формационных отношений в различных сферах деятельности челове­ка и гражданина, общества и государства, правового режима инфор­мации, информационных ресурсов и услуг, собственности, владения, распоряжения ими и др. Это обусловило активное формирование и развитие информационного права как науки, законодательства и от­расли. Последнее подтверждается работами в области теории права известных отечественных ученых Агапова А.Б., Батурина Ю.М., Ба-

63

чило И.Л., Венгерова В.А., Гаврилова О.А., Копылова В.А., Кудрявце­ва Ю.В., Москвина С.С., Рассолова М.М., Тихомирова Ю.А., Тиховиц-кой И.Д. и др.

Однако несмотря на существенные результаты, полученные эти­ми авторами, в настоящее время, как они сами и отмечают, нет едино­го подхода к определению содержания информационного права как науки, отрасли и законодательства. В том числе требуют уточнения понятийный аппарат, объект и предмет информационного права как науки, объекты и субъекты, институты развивающейся отрасли инфор­мационного права и другие его компоненты.

С учетом этого автор считает весьма актуальным и своевремен­ным решение проблем исследования формирования и развития инфор­мационного права как науки, законодательства и отрасли с целью со­здания относительно обобщенных теоретических основ информаци­онного права, обеспечивающих формирование и развитие эффектив­ной системы законодательства и отрасли информационного права в условиях развивающейся публичной власти России. Формальная по­становка научной проблемы может быть представлена как развитие законодательства и отрасли информационного права на основе систе­матизации существующих знаний в информационной сфере деятель­ности человека и гражданина, общества и государства, отражающих объективную (целостную) систему взглядов, концепций в исследуе­мой сфере, характеризующих ее информационные правоотношения, дающих системные сведения о содержании задач правового регулиро­вания процесса обеспечения заданного качества информации, законо­мерностях развития информационных правоотношений, существенных связях с другими отраслями знаний, определяющих пути развития и совершенствования информационного права.

С учетом такой постановки в качестве первоочередных задач этой проблемы автором сформулированы и решаются следующие научные задачи:

1. Систематизация факторов, определяющих особенности инфор­мационного обеспечения сфер деятельности человека и гражданина, общества и государства, в том числе органов публичной власти, осо­бенности формирования информационных правоотношений в условиях развития информационного общества.

64

2. Систематизация направлений становления и развития законо­ дательства и отрасли информационного права.

3. Формирование концептуальных положений развития инфор­ мационного права (как законодательства и отрасли).

4. Создание (разработка) структуры теоретических основ инфор­ мационного права.

5. Разработка системы (структуры) информационного законода­ тельства.

6. Формирование структуры отрасли информационного права. В рамках решения этих научных задач исследуются и рассматри­ ваются ряд частных задач и вопросов следующего содержания:

1. Информация и информационное право: история (ретроспекти­ ва) формирования и проблемы:

• анализ направлений формирования и развития информационно­ го обеспечения деятельности человека и гражданина, общества и государства (направления государственной политики РФ в ин­ формационной сфере);

• особенности становления, формирования и развития информацион­ ных правоотношений, их место в системе отношений в обществе;

• проблемы и задачи информатизации и информационные право­ отношения;

• информация, информационные системы и процессы — объекты информационного права;

• систематизация направлений становления (развития) законода­ тельства и отрасли информационного права.

2. Информационное право: существующие проблемы, сущность, состояние, постановка, направления развития научного направления:

• особенности формирования теоретических основ информаци­ онного права;

• концепция разработки теоретических основ информационного права;

• разработка структуры теоретических основ информационного права;

• систематизация базисного понятийного аппарата информацион­ ного права;

Заказ № 7288

65

— методологические аспекты теоретических основ информацион­ ного права.

3. Информационное право: проблемы формирования, развития законодательства:

• анализ взглядов, подходов к формированию информационного законодательства;

• обоснование и выбор метода формирования информационного законодательства;

• разработка структуры информационного законодательства;

• предложения по развитию действующего информационного за­ конодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

4. Информационное право: проблемы и направления развития отрасли:

• систематизация признаков отрасли информационного права;

• обоснование структуры и содержания отрасли информационно­ го права;

• развитие институтов и системы информационного права.

5. Научно-практические предложения по развитию нормативно-пра­ вовой базы информационной сферы субъекта Российской Федерации:

• систематизация функций и задач субъекта Российской Федера­ ции в информационной сфере;

• формирование направлений развития информатизации и ее нор­ мативно-правового базиса;

—развитие (разработка) структуры информационного законодатель­ства субъекта Российской Федерации (на примере Орловской об­ласти);

— научно-методические положения системы подготовки специа­ листов в информационной сфере.

В рамках решения этих задач первоочередной является исследо­вание содержания информации как предмета информационного права и соответствующих информационных правоотношений.

Существует проблема, связанная с характеристикой самого инфор­мационного права. Из анализа работ следует, что весь массив актов, который относится к информационному законодательству, характери-

66

зуется по-разному: «отрасль права», «информационное право», «ком­пьютерное право». Распространена трактовка «специальное право». Следуя логике авторов данного определения, «специальным» следует признать любую отрасль законодательства¹.

Так, некоторые ученые считают, что использование понятия «ин­формационное право» преждевременно². Они исходят из следующих позиций. В теории права четко сформулированы критерии, позволяю­щие рассматривать тот или иной нормативно-правовой массив в каче­стве отрасли права. Отрасль права объединяет ряд правовых институ­тов; для нее характерно наличие ряда базовых законов, выделение прин­ципов, разделение на общую и особенную части, наличие методов пра­вового регулирования, механизма применения. Одним из важных пока­зателей вьщеления законодательного массива в самостоятельную отрасль права является наличие самостоятельных принципов и так называемой критической массы нормативных правовых актов. Исходя из этого, пра­вильным решением этой проблемы является отнесение нормативно-пра­вового массива по информатизации к понятию «отрасль законодатель­ства». Отрасль законодательства — это массив нормативных правовых актов в определенной сфере, не достигший уровня отрасли права, хотя и обладающий определенной степенью единства и достаточно большим количеством нормативных правовых актов, входящих в него. Отрасль законодательства включает в себя не только законы как акты высшей юридической силы, но и подзаконные нормативные правовые акты³.

Ряд авторов выдвигают концепцию «компьютерного» права⁴. Они относят к этой области правовое регулирование общественных отно­шений, связанных с производством и использованием компьютеров в различных областях. Концепция «компьютерного» права вызывает ряд возражений. Прежде всего, объекты «компьютерного» права не обра-

¹ Батурин Ю. М. Компьютерное право: краткий реестр проблем II Советское государство и право. — М: 1989, № 8. С. 70—71; Батурин Ю. М. Право и политика в компьютерном круге. — М.: Юрид. лит., 1987.

² См.: например, Гаврилов О.А. Информатизация правовой системы России. Теоретические и практические проблемы. — М.: Юридическая книга. 1998.— 144 с.

³ Гаврилов О. А. Информатизация правовой системы России. Теоретические и практические проблемы. — М: Издат. Юридическая книга, 1998.— 144 с.

⁴ См.: Гаврилов О. А. Информатизация правовой системы России. Теоретические и практические проблемы. — М.: Юридическая книга,1998. — С. 49—52.

,. 67

зуют целостного единства. К тому же концепция «компьютерного» права не находит поддержки у законодателя. Об этом свидетельствует Закон Российской Федерации «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных». Это типичный «компьютерный» закон. Однако он от­носит вопросы создания программ баз данных не к компьютерному праву, а к авторскому праву. Аналогичная позиция отражена и во вто­ром «компьютерном» Законе Российской Федерации «О правовой ох­ране топологий интегральных микросхем». Таким образом, отноше­ния, связанные с производством и использованием компьютеров, дол­жны регулироваться уже сложившимися нормами права.

Наряду с этим, существует проблема понимания информации. В ряде работ под информацией понимаются определенные свойства ма­терии, воспринимаемые управляющей системой как из окружающего внешнего материального мира, так и из процессов, происходящих в самой системе. Существует взгляд отождествляющих понятий «инфор­мация» и «сообщение», в котором информация определяется как су­щественная для получателя часть сообщения, а сообщение — как ма­териальный носитель информации, один из конкретных элементов ко­нечного или бесконечного множества, передаваемых по каналу связи и воспринимаемых на приемном конце системы связи некоторым по­лучателем.

Можно в какой-то степени обратиться к известному содержанию понятия «информация», определенному Р. Шенноном, где информа­цией называют количество непредсказуемого, содержащегося в сооб­щении. Количество есть мера того нового, которое данное сообщение вносит в сферу, окружающую получателя.

В Федеральном законе «Об информации, информатизации и за­щите информации» приводится достаточно обобщенная дефиниция данного понятия и ее производных. Так, информация представляется как сведения о предметах, объектах, явлениях, процессах, независимо от формы их представления. Это родовое понятие информации исполь­зуется и для формирования его производных дефиниций, используе­мых в других нормативных правовых актах.

Таким образом, информация, являясь атрибутом материи и харак­теристикой движения, существует объективно в пространстве и вре­мени. В науке пока нет общепринятого понятия информации. Отсут-

68

ствие единого понимания данного явления привело к разнообразию и многообразию его дефиниций — от простого (информация есть ин­формация — не материя и не энергия) до более емкого, закрепленного в законе. Тем не менее, при рассмотрении информации как предмета информационного права приходится оперировать определением, зак­репленным в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации». Информация — сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их пред­ставления¹ . Использование данного понятия является оправданным, так как в процессе создания, потребления, распространения информации подавляющее большинство правоотношений возникает именно по по­воду информации как сведений или сообщений. В силу этого понятие и содержание информации могут быть рассмотрены только в рамках ре­альной действительности, конкретной сферы деятельности.

Что касается понятия информационных отношений», то этот тер­мин получил законодательное закрепление². Под ними понимаются отношения по поводу сбора, накопления, хранения и использования информации. Представляется, что это определение является неполным, так как не охватывает все информационные процессы, по поводу кото­рых и возникают информационные правоотношения. Содержание ин­формационных процессов представлено в Федеральном законе «Об участии в международном информационном обмене», позволяет дать более полное определение понятия информационных правоотношений.

Информационные правоотношения —- это отношения, возникаю­щие по поводу сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, рас­пространения, использования информации, информационных ресур­сов и регулируемые нормами информационного законодательства. Указанные отношения возникают при осуществлении информацион­ных процессов.

При исследовании проблем, связанных с формированием и разви­тием информационного права, необходимо акцентировать внимание

¹ Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // Российская газета. — 1995. — 22 февраля.

² Рекомендательный законодательный акт СНГ «О принципах регулирования информационных отношений в государствах — участниках Межпарламентской ассамблеи» от 23 мая 1993 года.

69

на самом законодательстве. Информационное законодательство, явля­ясь одним из основных источников информационного права, строится на определенных принципах. Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что информационное законодательство долж­но состоять из базового закона и набора нормативных правовых актов, формируемых в его развитии, так как регулировать всю совокупность отношений одним законом нецелесообразно (в этом случае оно ока­жется громоздким, перегруженным частными нормами). Крометого, при формировании структуры законодательства в информационной сфере необходимо учитывать как минимум две особенности.

Первая особенность заключается в принципах построения законо­дательства в сфере информации и информатизации. Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ приняла Рекомендательный законодательный акт «О принципах регулирования информационных отношений в государствах —- участниках Межпарламентской ассамб­леи»¹ . В этом акте впервые были определены следующие принципы:

• законодательное закрепление права граждан, организаций, госу­ дарства на свободный поиск, получение, использование и рас­ пространение информации и гарантии реализации этого права, за исключением случаев, установленных национальным законо­ дательством;

• установление правового режима информации;

• обеспечение доступности информации, не отнесенной законом в установленном порядке к информации с ограниченным доступом;

• установление правовых форм защиты информации и гарантий информационной безопасности, а также защиты авторских и иных прав в области информационных отношений.

Для информационного законодательства должны быть сформули­рованы следующие принципы:

• равенства субъектов информационных отношений;

• информационной безопасности и защиты информации;

• свободы информации с установлением ограничений доступа к отдельным видам информации и информационных ресурсов.

¹ Рекомендательный законодательный акт СНГ «О принципах регулирования информационных отношений в государствах — участниках Межпарламентской ассамблеи» от 23 мая 1993 года.

70

Вторая особенность заключается в учете существующих класси­фикаций и систематизации нормативных правовых актов. Система нормативных правовых актов современных государств неоднородна. Это объясняется особенностями форм государственного правления, многовековыми традициями отдельных стран, национальными и дру­гими факторами. Тем не менее, подавляющее большинство норматив­но-правовых систем строится по признаку степени юридической силы акта. Акты нижестоящих органов государственной власти в интересах стабильности общественной жизни, ее оптимальной организованнос­ти должны соответствовать предписаниям актов вышестоящих орга­нов. Все коллизии, противоречия между подзаконными актами в ци­вилизованном государстве решает закон, обладающий высшей юри­дической силой.

Помимо этого систематизация позволяет исключить субъективное понимание существующего нормативного правового массива в инфор­мационной сфере и выработать единый взгляд на его рассмотрение с учетом оснований систематизации как целостного образования — си­стемы. Игнорирование структурирования (систематизации) законода­тельного массива, как считают ученые, ведет к упрощению законо­творчества и порождает законодательные ошибки.

В качестве основных направлений формирования и развития рас­сматриваемого законодательства можно выделить следующие:

• первоочередная реализация конституционных прав граждан в информационной сфере;

• обеспечение приоритета федерального законодательства и со­ вершенствование на этой основе законодательства субъектов фе­ дерации в информационной сфере;

• реализация единой государственной политики, обеспечивающей оптимальный баланс интересов субъектов в информационной сфере;

• регулярное обновление законопроектной работы в информаци­ онной сфере путем изменения или отмены устаревших законов;

• реализация государственной политики по принятию необходи­ мых поправок в существующие законы, устранение пробелов в информационном законодательстве.

71