
- •Часть I. Теоретические и практические аспекты проблемы становления и развития публичной власти
- •Ценностный аспект
- •Целевой аспект
- •Прагматический аспект
- •Глава 2. Методологические основы решения проблемы становления и развития публичной власти в российской федерации
- •Глава 3. Особенности правовой информации и действующих правовых норм, регулирующих вопросы информационного обеспечения публичной власти в российской федерации
- •Глава 4. Правовые аспекты деятельности органов публичной власти в сфере правовой информатизации
- •1. Информационно-правовые процессы в деятельности органов публичной власти
- •2. Информатизация и деятельность органов публичной власти
- •Глава 5. Проблемы развития информационного
- •Глава 6. Проблема формирования правовых основ информационной безопасности в вопросе публичной власти
- •Глава 7. Проблема формирования институтов тайны в вопросе публичной власти
- •Глава 8.0 разработке антропо-семиотического подхода к исследованию человека, общества и государства
- •1. Признаки становления постиндустриальной цивилизации
- •2. Человек как символическое существо 2.1. Свойства и особенности человека
- •2.2. Сущностная интерпретация человека
- •3. Постиндустриальная цивилизация как синтез всего ценного, накопленного Средневековьем и Новым Временем
- •4. Личностно-ориентированное гражданское общество и проблемы образования в контексте антропо-семиотического подхода
- •4.1. Постановка вопроса
- •4.2. Ориентированность на личность — основная прерогатива гражданского общества
- •4.3. Некоторые проблемы образования в контексте формирования личностно-ориентированного гражданского общества
- •5. Антропо-семиотический подход к выявлению факторов внешнего и внутреннего развития демократического государства, его свойств и функций
- •Глава 9. Роль и место стадии законодательной инициативы в региональном правотворческом процессе
- •Глава 10. Формирование государственно-правовых взаимоотношений федеральных и региональных структур власти: концептуальные и институциональные проблемы
- •Глава 12. Ещё раз о необходимости отечественной концепции реформирования российского федерализма
- •Глава 13. Установление основ федеральным законодателем: на какие законодательные полномочия может рассчитывать субъект федерации?
- •Глава 14. Описание системы местного самоуправления в баварии
- •1. Введение
- •2. Предмет обучения
- •3. Методы, примененные в процессе работы
- •4. Результаты
- •5. Местное самоуправление в Баварии 5.1. Исторический обзор
- •5.2. Вопросы местного значения и переданные полномочия
- •5.3. Основные органы местного самоуправления
- •5.4. Экономическая деятельность
- •5.5. Финансовая и бюджетная сферы
- •5.6. Контроль
- •Глава 15. Французский парламент и закон. «закон принят голосованием парламента»
- •1. Что такое закон? 1. Конституция определяет область закона
- •1.2. Существует множество категорий закона, соблюдающих различные процедурные регламенты
- •1.3. Собрания могут голосовать и за другие законы, которые называются резолюциями
- •2. Как голосуют за закон?
- •2.1. Рассмотрение в комиссии
- •2.2. Рассмотрение ыа публичном заседании
- •2.3. Принятие общего закона депутатами и сенаторами
- •Глава 17. Методологические аспекты организации образования в условиях новых конституционных основ государственного строительства
- •Глава 18. Проблемы формирования региональной кадровой политики при формировании органов публичной власти
- •Современные симптомы проблем социологического обеспечения кадровой политики федеральных органов исполнительной власти
- •Часть III
- •19.1. Общая характеристика и цели правовой реформы в России и место в ней проекта
- •19.4. Основные результаты проекта
- •Глава 20. Содержание основных этапов проекта
- •20.1. Задача 1: Анализ сложившейся законотворческой системы
- •20.2. Задача 2; Разработка программы обучения
- •203. Задача 3: Методология обучения
- •20.4. Задача 4: Организация и осуществление программы обучения
- •Введение: почему нормы права терпят неудачу? Законотворческая деятельность до начала официального законотворческого процесса.
- •Судебное решение. Правовое воздействие судебных решений на законотворческую деятельность. Уставный суд субъекта Российской Федерации: роль, функции, компетенция
- •Глава 21. Официальная презентация проекта «программа обучения местных специалистов, участвующих в законотворческой деятельности в орловской области»
- •1. Строев Егор Семенович, глава администрации Орловской области
- •2. Савин Валерий Иванович,
- •3. Инее клемм, представитель фирмы abu Consult, координатор обучения
- •Строев Егор Семенович
- •4. Кондратова Елена Евгеньевна, участник проекта
- •Строев Егор Семенович
- •5. Хулио пиньел, эксперт проекта
- •6. Бырлэдяну Виктор Иванович,
- •7. Хорошилов Александр Владиевич, координатор проекта с российской стороны
- •8. Алтухов Владимир Яковлевич, помощник президента Российского фонда правовых реформ
- •Строев Егор Семенович
- •Глава 22. Завершающие научно-практические конференции
- •22.1. Тематика завершающих научно-практических конференций
- •22.2. Материалы некоторых выступлений обучавшихся Разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- •Глава 23. Итоги проекта: основные выводы и комментарии
- •23.1. Задачи проекта и содержание обучения
- •23.2. Целевая группа
- •23.3. Группа экспертов (интернациональных и российских)
- •23.4. Организация проектной деятельности и процесс обучения
- •23.5. Материалы и оборудование, помещения для офиса
- •23.6. Бенефициар
- •23.7. Оценка достигнутых результатов
- •23.8. Непрерывность, преемственность и распространение результатов
- •Глава 24. Результирующие материалы этапов проекта
- •24.1.1 Аналитический отчет «Анализ существующей правовой и законотворческой системы Орловской области»
- •1. Законодательные основы
- •1.2. Реформа российской судебной системы
- •1.3. Федеральная структура России
- •1.4. Отношения Центра и регионов в условиях постоянного кризиса
- •1.4.2. Горизонтальные отношения (между субъектами Федерации)
- •1.4.3. Контроль и санкции
- •1.5. Методология, применяемая для анализа законотворческой практики
- •1.5.2. «Глубинные» интервью
- •1.5.3. Предварительная оценка
- •2. Орловская область
- •2.1. Основные моменты
- •2.1.1. Структура администрации
- •2.1.2. Законодательные органы
- •2.2. Источники законности на уровне Орловской области
- •2.3. Законопроектная и законодательная процедуры
- •2.3.5. Специальные процедуры
- •3. Орловская область
- •1. Общая информация: география, ресурсы, общая статистика
- •2. Население: статистика, тенденции
- •3. Экономика
- •3.2. Сельское хозяйство
- •3.3. Промышленность
- •3.4. Услуги
- •3.5. Экспорт-импорт
- •3.6. Финансы
- •3.7. Инвестиционный климат
- •4. Политические и экономические характеристики
- •4.3. Экономическое регулирование
- •4.4. Политическая ситуация
- •4. Российская федерация. Законодательная система на федеральном уровне. Проблемы разграничения
- •1. Краткий обзор иерархии законодательных актов на различных уровнях
- •1.2. На уровне субъектов Федерации
- •1.3. На местном уровне
- •8 Случае
- •1/3 Субъектов
- •2.3. Федеральные законы
- •2.4. Указы Президента
- •3.1. Конституционный закон
- •24.1.2. Дополнение к аналитическому отчету «Анализ существующей правовой и законотворческой системы в Орловской области»
- •1. Система законодательства в Орловской области Правовые акты
- •2. Проблемы в сфере законодательства, которые можно решить на региональном уровне с помощью проведения ' программ обучения
- •3. Новые региональные структуры — федеральные округа — и их возможное влияние на правотворческий процесс в Орловской области
- •4. Выводы
- •24.1.3. Аналитический отчет «Краткий аналитический обзор законодательства Орловской области»
- •1. Общие положения: основы законодательства в Орловской области
- •2. Существующие противоречия между федеральным и областным законодательством
- •3. Состояние законов Орловской области — примеры, решения, тенденции развития
- •4. Стадии законотворческого процесса в Орловской области — принципиальная характеристика и особенности
- •Заключительные замечания
- •24.1.4. Аналитический отчет «о законодательстве и состоянии законотворческого процесса на региональном уровне» (общие выводы)
- •1.2. Общие вопросы
- •1.3. Сосредоточие проекта
- •2. Орловская область
- •2.1. Разграничение
- •2.2. Общие вопросы
- •2.3.Сосредоточие проекта
- •1. Российская федерация
- •1.1.Правовая структура
- •1.2. Общие вопросы
- •1.3.Сосредоточие проекта
- •2. Орловская область 2.1. Разграничение
- •2.2. Общие вопросы
- •2.3.Сосредоточие проекта
- •1. Российская федерация
- •1.1.Правовая структура
- •1.2. Общие вопросы
- •1.3.Сосредоточие проекта
- •2. Орловская область
- •2.1. Разграничение
- •2.2. Общие вопросы
- •2.3.Сосредоточие проекта
- •24.1.6. Аналитический отчет «Анализ и определение потребностей в обучении специалистов, участвующих в законотворческом процессе
- •1. Существующая конституционная структура 1.1. Конституция Российской Федерации
- •1.1.2. Правительство
- •1.1.3. Законодательные органы
- •1.1.3А. Разграничение полномочий
- •Раздел 13 устанавливает процедуру, которая обеспечивает субъектам Российской Федерации право слова, когда Российская Федерация намеривается принять закон, касающийся вопросов совместной юрисдикции.
- •1.2. Конституционная структура Орловской области
- •2. Существующие процедуры законотворчества на федеральном/ региональном уровне
- •2.1. Федеральный уровень
- •2.2. Региональный уровень (Орловская область)
- •Раздел 15 предусматривает наличие комитетов и комиссий и касается их функций, организации работы, размера комиссий и комитетов (не менее пяти и не более десяти членов).
- •Раздел 62 перечисляет юридических и физических лиц, имеющих право законодательной инициативы:
- •3. Существующая инфраструктура поддержки законотворчества в орловской области
- •3.1. Техническая инфраструктура
- •3.2. Человеческие ресурсы
- •3.3. Заключение
- •4. Оценка знаний и навыков местных специалистов, участвующих в процессе законотворчества
- •4.1. Процедура оценки обучаемых специалистов
- •4.2. Описание групп обучаемых специалистов
- •4.2.1. Профессиональные эксперты
- •4.2.1А. Образование
- •4.2.16. Профессиональный опыт
- •4.2.1В. Опыт в законотворчестве
- •4.2.2. Молодые эксперты
- •4.2.2В. Действительное положение
- •5. Оценка негативных сторон, потребностей в обучении и средств для усовершенствования
- •5.1. Негативные стороны
- •5.2. Потребности обучения
- •5.3. Инструментальные средства для улучшения
- •6. Рекомендации для программы обучения и методологии
- •6.1. Состав из двух групп
- •6.2. Методы, предполагаемые к применению
- •6.3. Содержание программы обучения
- •6.3.1. Основной курс
- •7. Основные выводы
- •Глава 1. Существующая конституционная структура на федеральном / региональном уровне
- •Глава 2. Существующие процедуры законотворчества на федеральном / региональном уровне
- •Глава 3. Существующая инфраструктура поддержки законотворчества в Орловской области
- •Глава 4. Оценка знаний и навыков местных специалистов, участвующих в процессе законотворчества
- •Глава 5. Оценка негативных сторон и средств для усовершенствования
- •Глава 6. Рекомендации для программы обучения и методологии
- •24.2. Фаза обучения 24.2.1.Отчет «Детальная программа обучения и методология» а. Основной курс 1. Принципы законодательства
- •1.1. Монтескье и разделение властей. Влияние публичной влас ти на общественную жизнь. Саморегулирование как альтернати ва общественному вмешательству в действия частного сектора.
- •1.2. Законодательная власть и модель общего права (право, ос новывающееся на судебных прецедентах)
- •2. Федеральная и централизованная системы
- •2.2. Полномочия для принятия законодательства
- •2.3. Конфликт закона (в федеральной и централизованной сис темах). Иерархия норм права.
- •3.4. Предварительное рассмотрение законопроекта областным Советом
- •3.5. Принятие закона Советом
- •3.6. Законопроект после его принятия как Закон (до статьи84 Устава)
- •4. Введение. Почему нормы права терпят неудачу?
- •5. Законотворческая деятельность до начала официального законотворческого процесса
- •5.1. Возможности саморегулирования
- •5.2. «Снижение бюрократизма»
- •5.3. Зеленые и Белые книги
- •5.4. Анализ эффекта регулирования
- •6. Процесс составления закона
- •6.1. Политическое решение о создании проекта закона
- •6.2. Политическое решение о подготовке средств делегированного законодательства
- •В. Практическая часть
- •С. Расширенный курс
- •1. Методы
- •2. Используемые средства
- •3. Техническое оборудование
- •24.2.2. Материалы результатов работы обучавшихся при прохождении практического курса
- •24.2.2.1. Совместный результат работы групп
- •Глава I. Муниципальные образования в Орловской области
- •Глава II. Предметы ведения муниципальных образований в Орловской области
- •Глава III. Органы муниципального образования и должностные лица муниципального образования
- •Глава I. Общие положения
- •Глава II. Земли орловской области
- •Глава III. Управление земельными ресурсами орловской области
- •Глава IV. Порядок предоставления земельных участков из государственных земель орловской области
- •Глава V. Право государственной и муниципальной собственности на землю
- •Глава VI. Плата за землю
- •Глава VII. Заключительные и переходные положения
- •Данные об экспертах, формировавших отчеты, составившие основу материалов части III монографии
- •Презентация и опыт
- •Штат экспертов
- •302000. Г. Орел, ул. Ленина. 43
- •Цели и виды деятельности фонда:
- •Глава 22. Завершающие научно-практические конференции 301
- •Глава 23. Итоги проекта: окончательные выводы и комментарии 331
- •302028, Г. Орел, ул. Ленина, 1. Лицензия ид № 02146 от 2х.06.2000 г.
4. Стадии законотворческого процесса в Орловской области — принципиальная характеристика и особенности
Нормотворческий процесс в Орловской области в целом соответствует общим принципам, характерным для нормотворческого процесса на уровне Российской Федерации, однако при более внимательном анализе обнаруживается следующая его специфика.
Во-первых, в Орловской области отдельные органы наделяются правом законодательной инициативы, чего не наблюдается на федеральном уровне публичной власти. Так, правом законодательной инициативы в Орловском областном Совете народных депутатов обладают прокурор Орловской области, а также избирательная комиссия Орловской области, в то время как в Государственной Думе Федерального Собрания правом законодательной инициативы не наделены соответственно Генеральный прокурор Российской Федерации или Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Во-вторых, существенные отличия имеет сама нормотворческая процедура в Орловском областном Совете народных депутатов. Так, при вынесении вопросов на очередное заседание Совета все материалы и проекты постановлений должны быть не позднее, чем за двадцать пять дней до начала заседания Совета, представлены в соответствующие комитеты для предварительной проработки. Практика показывает, что данный срок нередко нарушается в пользу его сокращения (обычно до двух недель), однако крайне редко депутаты областного Совета соглашаются обсуждать законопроект, если он не был предварительно рассмотрен на заседании комитетов.
418
Установленный 25-дневный срок для внесения законопроекта не распространяется на проекты решений, внесенные Главой администрации Орловской области по вопросам планов и программ экономического и социального развития области, а также связанных с областным бюджетом и отчетами о его исполнении. Для внесения таких инициатив установлен повышенный 30-дневный срок.
Законодательство Орловской области предъявляет к законопроектам ряд процессуальных требований. Если иное не установлено постановлением Орловского областного Совета народных депутатов, всякий законопроект должен содержать указание на субъект права законодательной инициативы, учитывать имеющиеся правовые акты по данному вопросу и увязывать с ними вносимые предложения (включать пункт о признании утратившими силу ранее принятые документы или отдельные пункты), определять в случае необходимости источник финансирования, срок вступления правового акта в силу, ответственных за его исполнение.
Важным элементом нормотворческой процедуры в Орловском областном Совете народных депутатов является процесс визирования законопроекта. Согласно действующему регламенту, обязанность завизировать законопроект лежит, прежде всего, на заместителях председателя областного Совета согласно распределению их обязанностей (заместителей председателя Орловского областного Совета два: один работает на постоянной оплачиваемой основе, другой — на общественных началах, совмещая депутатскую деятельность с основной работой в качестве ректора высшего учебного заведения). Поэтому на практике законопроекты визируются обычно тем заместителем, который осуществляет свои функции на постоянной оплачиваемой основе.
Кроме того, обязанность визирования законопроекта лежит на председателях депутатских комитетов и комиссий областного Совета, руководителе аппарата Совета, а также начальнике правового управления областного Совета народных депутатов.
Как показал анализ практического опыта законотворческой деятельности в Орловском областном Совете народных депутатов, круг визирующих лиц существенно варьируется в зависимости от стадии законотворческого процесса. Как правило, при внесении законопроекта в первом чтении законопроект визирует лишь председатель про-
27' 419
фильного депутатского комитета, начальник правового управления и руководитель управления делопроизводства, который по должности является руководителем аппарата областного Совета. Когда же законопроект вносится для его рассмотрения в окончательной редакции, он визируется всеми вышеуказанными лицами, а также дополнительно начальниками органов или структурных подразделений областной администрации, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в сфере регулирования законопроекта.
Законодательство Орловской области толкует визирование не как право, а как обязанность соответствующего должностного лица. Если должностное лицо не согласно с проектом, оно все равно обязано завизировать проект (с указанием «см. замечания»), изложив в письменной форме свое мнение или заключение, прилагаемое к законопроекту. Обычно подобные возражения визирующих законопроекты лиц доводятся до сведения депутатов, либо размножаются для их сведения.
По отдельным вопросам правового регулирования законодательство Орловской области требует при внесении законопроекта наличие заключения Главы администрации области. Это вопросы внесения изменений и дополнений в областной бюджет, планы и программы социально-экономического развития области, вопросы налогов, сборов, пошлин, тарифов, ставок платежей, установление которых отнесено к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти Орловской области. Кроме того, к таким вопросам относятся предоставление и изъятие земельных участков под объекты федерального и областного значения, внесение изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Орловской области, назначение областного референдума, изменение административно-территориального устройства области. Несмотря на то, что указанные нормы права закреплены подзаконным правовым актом (регламентом Совета), а не законами области, они активно применяются на практике.
Следует подчеркнуть, что приведенная выше особенность рассмотрения законопроектов по указанным вопросам выгодно отличает законотворческую процедуру в Орловской области по сравнению с другими субъектами Федерации. По существу, вс& важные законопроекты должны быть предварительно известны исполнительной власти, причем Глава администрации области несет обязанность дать по ним свое
420
официальное заключение. Депутаты областного Совета не связаны волей исполнительной власти, однако при принятии решения они безусловно учитывают позицию администрации области по вносимому законопроекту.
Таким образом, до внесения законопроекта на рассмотрение депутатов Орловского областного Совета ведется кропотливая работа прежде всего в комитетах областного Совета, а также в соответствующих службах администрации области. Уже на этой стадии законотворческого процесса осуществляются согласительные процедуры, проводятся консультативные совещания, изучаются мнения специалистов и экспертов. В результате этого уже к первому чтению законопроект представляет собой достаточно подготовленный правовой документ.
Порядок рассмотрения законопроектов в первом чтении в областном Совете народных депутатов существенно различается в зависимости от существа законопроекта. Одни законопроекты принимаются в первом чтении даже без обсуждения (такое происходит, как правило, если предполагается рассмотрение проекта не в двух, а в трех чтениях). Другие законопроекты при рассмотрении уже в первом чтении вызывают серьезные разногласия и активные дебаты.
Важной особенностью законотворческого процесса в Орловской области является рассылка принятого в первом чтении законопроекта не только субъектам права законодательной инициативы, но в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации с целью получения квалифицированной юридической экспертизы.
Как показал проведенный нами анализ, юридическую экспертизу проектов законов Орловской области проводят четыре относительно самостоятельных лица:
правовое управление областного Совета народных депутатов;
правовое управление администрации области;
прокуратура области;
управление юстиции по Орловской области.
Их позиции часто расходятся, поэтому все эти замечания и предложения внимательно учитываются профильным депутатским комитетом областного Совета.
На практике другие субъекты права законодательной инициативы (в частности, представительные органы местного самоуправления)
421
редко высказывают свои замечания и предложения к законопроектам. Исключение составляют лишь те проекты, которые непосредственно затрагивают интересы муниципальных образований. Исключение составляют сами депутаты областного Совета, которые индивидуально или через депутатские объединения вносят свои поправки до рассмотрения проекта во втором чтении.
При рассмотрении проектов законов во втором чтении обычно уже известна расстановка политических сил, можно ожидать одобрения или отклонения тех или иных поправок. Поэтому профильный депутатский комитет областного Совета вносит на рассмотрение депутатов таблицу поправок, в которой указывается мнение комитета (согласиться или не согласиться с поправкой). Если мнения депутатов в отношении поправки расходятся, открываются широкие дебаты, в которых участвуют также авторы поправок и представители заинтересованных организаций.
В большинстве случаев законы Орловской области принимаются в трех чтениях, значительно реже — в двух чтениях. При рассмотрении проекта в первом чтении изучаются смысл и общая концепция законопроекта. При рассмотрении во втором чтении обсуждаются и вносятся поправки. При рассмотрении в третьем чтении обсуждается и принимается закон в целом.
Принятые областным Советом законы области направляются Главе администрации области для подписания и обнародования. Как показал проведенный нами анализ, в большинстве случаев законы подписываются (а не отклоняются) Главой администрации области, причем всегда в установленный срок. Это объясняется активным участием представителей администрации области на более ранних стадиях нормотворческого процесса в областном Совете народных депутатов.
В случаях отклонения Главой администрации области принятого областным Советом закона обычно создается согласительная комиссия в целях устранения возникших разногласий. Правом преодоления вето Главы администрации области областной Совет народных депутатов пользуется крайне редко.
В целом можно сделать вывод о том, что законотворческий процесс в законодательном органе Орловской области вполне соответствует федеральному законодательству, однако имеет определенную специ-
422
фику, которая обнаруживается не только в результате изучения нормативных документов, но и на основе местных обычаев и парламентских традиций.