4. Стадии законотворческого процесса в Орловской области — принципиальная характеристика и особенности

Нормотворческий процесс в Орловской области в целом соответ­ствует общим принципам, характерным для нормотворческого процесса на уровне Российской Федерации, однако при более внимательном анализе обнаруживается следующая его специфика.

Во-первых, в Орловской области отдельные органы наделяются правом законодательной инициативы, чего не наблюдается на феде­ральном уровне публичной власти. Так, правом законодательной ини­циативы в Орловском областном Совете народных депутатов облада­ют прокурор Орловской области, а также избирательная комиссия Ор­ловской области, в то время как в Государственной Думе Федерально­го Собрания правом законодательной инициативы не наделены соот­ветственно Генеральный прокурор Российской Федерации или Цент­ральная избирательная комиссия Российской Федерации.

Во-вторых, существенные отличия имеет сама нормотворческая процедура в Орловском областном Совете народных депутатов. Так, при вынесении вопросов на очередное заседание Совета все материа­лы и проекты постановлений должны быть не позднее, чем за двад­цать пять дней до начала заседания Совета, представлены в соответ­ствующие комитеты для предварительной проработки. Практика по­казывает, что данный срок нередко нарушается в пользу его сокраще­ния (обычно до двух недель), однако крайне редко депутаты областно­го Совета соглашаются обсуждать законопроект, если он не был пред­варительно рассмотрен на заседании комитетов.

418

Установленный 25-дневный срок для внесения законопроекта не распространяется на проекты решений, внесенные Главой админист­рации Орловской области по вопросам планов и программ экономи­ческого и социального развития области, а также связанных с област­ным бюджетом и отчетами о его исполнении. Для внесения таких ини­циатив установлен повышенный 30-дневный срок.

Законодательство Орловской области предъявляет к законопроек­там ряд процессуальных требований. Если иное не установлено по­становлением Орловского областного Совета народных депутатов, вся­кий законопроект должен содержать указание на субъект права зако­нодательной инициативы, учитывать имеющиеся правовые акты по данному вопросу и увязывать с ними вносимые предложения (вклю­чать пункт о признании утратившими силу ранее принятые докумен­ты или отдельные пункты), определять в случае необходимости источ­ник финансирования, срок вступления правового акта в силу, ответ­ственных за его исполнение.

Важным элементом нормотворческой процедуры в Орловском об­ластном Совете народных депутатов является процесс визирования за­конопроекта. Согласно действующему регламенту, обязанность зави­зировать законопроект лежит, прежде всего, на заместителях предсе­дателя областного Совета согласно распределению их обязанностей (заместителей председателя Орловского областного Совета два: один работает на постоянной оплачиваемой основе, другой — на обществен­ных началах, совмещая депутатскую деятельность с основной рабо­той в качестве ректора высшего учебного заведения). Поэтому на прак­тике законопроекты визируются обычно тем заместителем, который осуществляет свои функции на постоянной оплачиваемой основе.

Кроме того, обязанность визирования законопроекта лежит на председателях депутатских комитетов и комиссий областного Совета, руководителе аппарата Совета, а также начальнике правового управ­ления областного Совета народных депутатов.

Как показал анализ практического опыта законотворческой дея­тельности в Орловском областном Совете народных депутатов, круг визирующих лиц существенно варьируется в зависимости от стадии законотворческого процесса. Как правило, при внесении законопроек­та в первом чтении законопроект визирует лишь председатель про-

27' 419

фильного депутатского комитета, начальник правового управления и руководитель управления делопроизводства, который по должности является руководителем аппарата областного Совета. Когда же зако­нопроект вносится для его рассмотрения в окончательной редакции, он визируется всеми вышеуказанными лицами, а также дополнитель­но начальниками органов или структурных подразделений областной администрации, которые осуществляют исполнительно-распорядитель­ную деятельность в сфере регулирования законопроекта.

Законодательство Орловской области толкует визирование не как право, а как обязанность соответствующего должностного лица. Если должностное лицо не согласно с проектом, оно все равно обязано зави­зировать проект (с указанием «см. замечания»), изложив в письменной форме свое мнение или заключение, прилагаемое к законопроекту. Обыч­но подобные возражения визирующих законопроекты лиц доводятся до сведения депутатов, либо размножаются для их сведения.

По отдельным вопросам правового регулирования законодатель­ство Орловской области требует при внесении законопроекта наличие заключения Главы администрации области. Это вопросы внесения из­менений и дополнений в областной бюджет, планы и программы со­циально-экономического развития области, вопросы налогов, сборов, пошлин, тарифов, ставок платежей, установление которых отнесено к компетенции законодательного (представительного) органа государ­ственной власти Орловской области. Кроме того, к таким вопросам относятся предоставление и изъятие земельных участков под объекты федерального и областного значения, внесение изменений и дополне­ний в Устав (Основной Закон) Орловской области, назначение област­ного референдума, изменение административно-территориального устройства области. Несмотря на то, что указанные нормы права зак­реплены подзаконным правовым актом (регламентом Совета), а не за­конами области, они активно применяются на практике.

Следует подчеркнуть, что приведенная выше особенность рассмот­рения законопроектов по указанным вопросам выгодно отличает зако­нотворческую процедуру в Орловской области по сравнению с други­ми субъектами Федерации. По существу, вс& важные законопроекты должны быть предварительно известны исполнительной власти, при­чем Глава администрации области несет обязанность дать по ним свое

420

официальное заключение. Депутаты областного Совета не связаны волей исполнительной власти, однако при принятии решения они бе­зусловно учитывают позицию администрации области по вносимому законопроекту.

Таким образом, до внесения законопроекта на рассмотрение де­путатов Орловского областного Совета ведется кропотливая работа прежде всего в комитетах областного Совета, а также в соответствую­щих службах администрации области. Уже на этой стадии законотвор­ческого процесса осуществляются согласительные процедуры, прово­дятся консультативные совещания, изучаются мнения специалистов и экспертов. В результате этого уже к первому чтению законопроект пред­ставляет собой достаточно подготовленный правовой документ.

Порядок рассмотрения законопроектов в первом чтении в област­ном Совете народных депутатов существенно различается в зависи­мости от существа законопроекта. Одни законопроекты принимаются в первом чтении даже без обсуждения (такое происходит, как правило, если предполагается рассмотрение проекта не в двух, а в трех чтени­ях). Другие законопроекты при рассмотрении уже в первом чтении вызывают серьезные разногласия и активные дебаты.

Важной особенностью законотворческого процесса в Орловской области является рассылка принятого в первом чтении законопроекта не только субъектам права законодательной инициативы, но в терри­ториальный орган Министерства юстиции Российской Федерации с целью получения квалифицированной юридической экспертизы.

Как показал проведенный нами анализ, юридическую экспертизу проектов законов Орловской области проводят четыре относительно самостоятельных лица:

1. правовое управление областного Совета народных депутатов;

2. правовое управление администрации области;

3. прокуратура области;

4. управление юстиции по Орловской области.

Их позиции часто расходятся, поэтому все эти замечания и пред­ложения внимательно учитываются профильным депутатским коми­тетом областного Совета.

На практике другие субъекты права законодательной инициативы (в частности, представительные органы местного самоуправления)

421

редко высказывают свои замечания и предложения к законопроектам. Исключение составляют лишь те проекты, которые непосредственно затрагивают интересы муниципальных образований. Исключение со­ставляют сами депутаты областного Совета, которые индивидуально или через депутатские объединения вносят свои поправки до рассмот­рения проекта во втором чтении.

При рассмотрении проектов законов во втором чтении обычно уже известна расстановка политических сил, можно ожидать одобрения или отклонения тех или иных поправок. Поэтому профильный депутат­ский комитет областного Совета вносит на рассмотрение депутатов таблицу поправок, в которой указывается мнение комитета (согласиться или не согласиться с поправкой). Если мнения депутатов в отношении поправки расходятся, открываются широкие дебаты, в которых уча­ствуют также авторы поправок и представители заинтересованных организаций.

В большинстве случаев законы Орловской области принимаются в трех чтениях, значительно реже — в двух чтениях. При рассмотре­нии проекта в первом чтении изучаются смысл и общая концепция законопроекта. При рассмотрении во втором чтении обсуждаются и вносятся поправки. При рассмотрении в третьем чтении обсуждается и принимается закон в целом.

Принятые областным Советом законы области направляются Гла­ве администрации области для подписания и обнародования. Как по­казал проведенный нами анализ, в большинстве случаев законы под­писываются (а не отклоняются) Главой администрации области, при­чем всегда в установленный срок. Это объясняется активным участи­ем представителей администрации области на более ранних стадиях нормотворческого процесса в областном Совете народных депутатов.

В случаях отклонения Главой администрации области принятого областным Советом закона обычно создается согласительная комис­сия в целях устранения возникших разногласий. Правом преодоления вето Главы администрации области областной Совет народных депу­татов пользуется крайне редко.

В целом можно сделать вывод о том, что законотворческий про­цесс в законодательном органе Орловской области вполне соответствует федеральному законодательству, однако имеет определенную специ-

422

фику, которая обнаруживается не только в результате изучения норма­тивных документов, но и на основе местных обычаев и парламент­ских традиций.