2. Информатизация и деятельность органов публичной власти

Информатизация деятельности органов публичной власти — это прежде всего социально-экономические и научно-технические ориен­тированные процессы создания оптимальных условий для удовлетво­рения информационных потребностей органов публичной власти и граждан на основе формирования информационных ресурсов. В обла­сти информатизации деятельность органов публичной власти разви­вается в двух направлениях.

Первое направление связано с информационно-техническим обес­печением деятельности органов публичной власти информационны­ми технологиями и системами. Без такого обеспечения невозможно выполнение органами публичной власти возложенных на них функ­ций. Основные формы и принципы информационно-технического обеспечения разработаны еще советской юридической наукой. К ним можно отнести принципы достоверности, полноты, экономичности, своевременности, соответствие объема и характера информации фун­кциям органов публичной власти, достаточности информационного обеспечения, единства информационного пространства⁴. Следует от-

¹ Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // СЗ РФ. 2000. №33. Ст. 3346.

² Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан РФ» // Российская газета. 1995. 26 декабря.

^! Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в РФ». // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

⁴ См. подробнее: Организационно-правовые проблемы АСУ. М., 1979. С. 165—167.

₄. 51

метить, что указанные принципы вытекают из специфической при­роды информации и заданы ее свойствами¹.

Отсутствие законодательного регулирования информационного обеспечения органов публичной власти ведет к частому нарушению вышеуказанных принципов, что на практике ведет к ряду проблем, затрудняющих выполнение функций, возложенных обществом на орга­ны публичной власти («информационный суверенитет» органов пуб­личной власти², недостаточность информированности органов публич­ной власти о происходящих социальных процессах³).

Основными принципами информационного обеспечения деятель­ности органов государственной власти можно назвать:

1. законность. Принцип законности означает, что в своей деятель­ ности по созданию, приобретению, использованию и распоряжению информационными ресурсами и системами, находящимися в собствен­ ности субъектов Российской Федерации, региональные органы госу­ дарственной власти, а также иные организации руководствуются тре­ бованиями законодательства Российской Федерации и регионального законодательства;

2. сочетание гласности и конфиденциальности. Принцип сочета­ ния гласности и конфиденциальности означает, что нормативные пра­ вовые акты, принимаемые региональными органами государственной власти, и иная документированная информация, сформированная в процессе их деятельности, подлежит опубликованию за исключением информации, признанной конфиденциальной в порядке, установлен­ ном законодательством Российской Федерации и региональным зако­ нодательством;

3. эффективность и экономность. Принцип эффективности и эко­ номности означает, что приобретение информационных ресурсов, используемых для обеспечения деятельности органов государствен-

¹ Право и информационная безопасность / Под общей ред. д.ю.н., проф. Щенд- ригина Е.Н. Орел: ОрЮИ МВД России, 2000. С.22.

² Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития. М., 1998. С. 411 и др.

³ См.: Орлов Е.И. Концепция Федерального закона "Об информационном обес­ печении органов государственной власти Российской Федерации" // Информацион­ ные ресурсы России. 1999. № 2. С. 21—25.

52

ной власти, осуществляется исходя из необходимости удовлетворения информационных потребностей и сокращения бюджетных расходов;

4. достоверность информации. Принцип достоверности означает ответственность органов государственной власти и местного самоуп­ равления и должностных лиц за соответствие предоставленной ими информации фактическим обстоятельствам, событиям, явлениям;

5. сочетание платности и бесплатности предоставления инфор­ мации. Принцип сочетания платности и бесплатности означает, что информация, приобретенная за счет средств регионального бюджета или создания в процессе деятельности региональных органов государ­ ственной власти, государственных органов и государственных учреж­ дений субъекта Российской Федерации, предоставляется региональным органам государственной власти, государственным органам и государ­ ственным учреждениям субъекта Российской Федерации, органам мест­ ного самоуправления субъекта Российской Федерации на безвозмезд­ ной основе. Передача указанной выше информации иным пользовате­ лям происходит за плату, если иное не установлено законодательством.

Можно определить три основных принципа организации работ по информатизации органов публичной власти:

• принцип обязательного учета, сохранения, документирования, достоверности и доступности государственных и муниципальных ин­ формационных ресурсов;

• принцип обязательности использования единой системы клас­ сификации и кодирования;

• принцип возвратности средств, расходуемых из областного и местных бюджетов на создание государственных и муниципальных информационных ресурсов.

В настоящее время предпринимаются некоторые попытки закре­пить в правовых актах отношения, возникающие между органами го­сударственной власти по поводу информационных потоков, существу­ющих между ними. К таким актам можно отнести:

— постановления Правительства Российской Федерации «О совер­ шенствовании системы информационного обеспечения в области стан­ дартизации, метрологии и сертификации» от 12 декабря 1995; «О со­ вершенствовании информационного обеспечения потенциальных ин­ весторов» от 2 февраля 1996 г.; «Об информационном обеспечении

53

предпринимательства в Российской Федерации» от 1 декабря 1994 г.; «О мерах по организации информационного обеспечения российских и иностранных инвесторов о приватизации государственных предпри­ятий» от 24 ноября 1992 г.; «Об улучшении информационного обеспе­чения населения Российской Федерации» от 12 января 1996 г.;

— приказы Минздрава Российской Федерации «Об организации информационного обеспечения проведения единой государственной политики в области здравоохранения» от 1 июня 1999 г. N 211; МВД Российской Федерации «О мерах по реализации Концепции развития информационного обеспечения органов внутренних дел» от 12 мая 1993; Госстандарта России «О совершенствовании информационного обеспечения в области метрологии» от 1 декабря 1997 г. и ряд др.

Второе направление деятельности органов публичной власти свя­зано с созданием условий для формирования информационных ресур­сов с целью удовлетворения потребностей органов публичной власти и граждан в информации. Основы правового регулирования формиро­вания и использования информационных ресурсов заложены в Феде­ральном законе «Об информации, информатизации и защите инфор­мации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ. В ч. 4 ст. 3 Федеральный закон возлагает на органы государственной власти ряд обязанностей в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации:

• обеспечение условий для развития и защиты всех форм соб­ ственности на информационные ресурсы;

• формирование и защита государственных информационных ресурсов;

• создание и развитие федеральных и региональных информаци­ онных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации;

• создание условий для качественного и эффективного информа­ ционного обеспечения граждан, органов государственной власти, ор­ ганов местного самоуправления, организаций и общественных объе­ динений на основе государственных информационных ресурсов;

• обеспечение национальной безопасности в сфере информати­ зации, а также обеспечение реализации прав граждан, организаций в условиях информатизации;

• содействие формированию рынка информационных ресурсов,

54

услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения;

• формирование и осуществление единой научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации с учетом современ­ ного мирового уровня развития информационных технологий;

• поддержка проектов и программ информатизации;

• создание и совершенствование системы привлечения инвести­ ций и механизма стимулирования разработки и реализации проектов информатизации;

• развитие законодательства в сфере информационных процес­ сов, информатизации и защиты информации.

В соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики в сфере информа­тизации» от 20 января 1994 г. № 170 реализация государственной по­литики в сфере информации обеспечивается системой органов госу­дарственной власти, включая органы управления при Президенте Рос­сийской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ста­тьей 7 Федерального закона «Об информации, информатизации и за­щите информации» государственные информационные ресурсы фор­мируются в соответствии с предметами ведения:

1. как федеральные информационные ресурсы;

1. информационные ресурсы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3) информационные ресурсы субъектов Российской Федерации. Субъектами формирования государственных информационных

ресурсов являются граждане, органы государственной власти, органа­ми местного самоуправления, организациями и общественными объе­динениями. Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливается обязанность граждан, орга­нов государственной власти, органов местного самоуправления, орга­низаций и общественных объединений предоставлять документиро­ванную информацию органам и организациям, на которые возложено формирование и использование государственных информационных ресурсов. Перечни, порядок и условия представления в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и орга­низаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информа-

55

ционных ресурсов, устанавливает Правительство Российской Федера­ции, которые доводятся до сведения граждан и организаций. Данная норма предполагает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать перечни, порядок и условия фор­мирования и использования информационных ресурсов Российской Федерации и перечни органов и организаций, на которых лежит обя­занность сбора и обработки региональных информационных ресур­сов. Важной гарантией открытости информационных ресурсов слу­жат положения ч. 3 статьи 10 Закона, устанавливающие запрет на ог­раничение доступа к информационным ресурсам по характеру огра­ниченного доступа, относя к таковой:

— законодательные и другие нормативные акты, устанавливаю­ щие правовой статус органов государственной власти, органов мест­ ного самоуправления, организаций, общественных объединений, а так­ же права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

—документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуаци­ях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обес­печения безопасного функционирования населенных пунктов, произ­водственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;

• документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об ис­ пользовании бюджетных средств и других государственных и мест­ ных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением отнесенных к государственной тайне;

• документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, орга­ низаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Статья 12 Федерального закона называет доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам ос­новой общественного контроля за деятельностью органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, общественных, поли­тических и иных организаций, а также за состоянием экономики, эко­логии и других сфер общественной жизни (ч. 1 ст. 12). Также нормами

56

Закона устанавливается, что перечни услуг по информационному обес­печению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам предоставляются бесплатно. На органы государственной вла­сти и органы местного самоуправления возлагается обязанность со­здавать доступные для каждого информационные ресурсы по вопро­сам деятельности этих органов и подведомственных организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое инфор­мационное обеспечение по вопросам прав, свобод и обязанностей граж­дан, их безопасности и другим вопросам, представляющим обществен­ный интерес. Органам государственной власти и организациям, ответ­ственным за формирование государственных информационных ресур­сов, надлежит обеспечивать для оперативного и полного предоставле­ния пользователю информации в соответствии с обязанностями, уста­новленными уставами (положениями) этих органов и организаций. Перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги, устанавливается Правительством Российской Федерации, что предполагает установление сходных перечней подобного рода услуг и порядка их оказания пользователям информационных технологий орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предполагается целесообразным органам государственной вла­сти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции принять закон, устанавливающий общие принципы и порядок созда­ния, приобретения, использования и распоряжения органами публич­ной власти субъекта Российской Федерации информационными ресур­сами и информационными системами. Целесообразно введение на региональном уровне государственного межотраслевого управления информационной сферой с целью координации деятельности орга­нов публичной власти в части создания, приобретения, использова­ния и распоряжения региональными государственными информаци­онными ресурсами и системами, обеспечения единого порядка со­здания, приобретения, использования и распоряжения региональны­ми государственными информационными ресурсами и системами, учета и регистрации региональных государственных информацион­ных ресурсов и информационных систем.

Также необходимо определить перечень информации, используе-

57

мой для обеспечения деятельности органов публичной власти: инфор­мация, создаваемая, обрабатываемая и накапливаемая в процессе дея­тельности региональных органов публичной власти; информация, при­обретаемая за счет средств регионального бюджета; информация, по­лучаемая по договорам об информационном обмене.

Информационные системы, создаваемые региональными орга­нами государственной власти, должны быть совместимы с федераль­ными информационными системами и образовывать единую терри­ториальную информационную систему региона. Должен быть орга­низован государственный учет и регистрация информационных сис­тем и ресурсов региона, осуществляемый в целях информационного обеспечения органов публичной власти региона и информирования граждан о региональных информационных ресурсах и системах. За достоверность сведений, подлежащих учету и регистрации, должна быть установлена ответственность. Должен быть установлен поря­док установления платы за предоставление информации из регио­нальных государственных информационных систем и ресурсов, а также перечень видов бесплатно предоставляемой информации или порядок возмещения затрат за предоставленную информацию из ре­гионального бюджета или иных источников в случае, если указанная плата не может быть возмещена полностью. Также необходимо уста­новить порядок размещения государственного регионального заказа на поставку статистической и аналитической информации и порядок финансирования таких поставок. Необходимо и принятие норм, обес­печивающих информационную безопасность региональных инфор­мационных ресурсов и систем. Необходимо принятие нормативного правового акта о защите региональных информационных ресурсов и систем.

Важным для развития информационной инфраструктуры и отрас­лей экономики, тесно связанных с информационными технологиями региона, является принятие программы развития территориальных информационных систем и ресурсов региона, в которой бы заказчика­ми выступали органы государственной власти и местного самоуправ­ления, а реализацию осуществляли на условиях конкурса независи­мые образования. Основной целью Программы могло бы стать созда­ние на основе новейших информационных и телекоммуникационных

58

технологий региональной Территориальной информационной систе­мы, обеспечивающей формирование и интеграцию информационных ресурсов, необходимых для управления социально-экономическими процессами, развития предпринимательства в регионах, реализации прав граждан и организаций на информацию.

Целесообразным представляется и принятие на региональном уров­не Концепции государственной информационной политики, отражаю­щей основные перспективы развития информационных отношений и усилий органов публичной власти, направленных на их развитие.

Приоритетной задачей является определение информационных ресурсов, наиболее важных для государственного управления, сферы науки, культуры и образования, экономики и предпринимательства. Для этих информационных ресурсов на уровне исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо установить порядок их создания, финансирования, а также порядок их использования в коммерческих и некоммерческих целях.

Необходимым для целей информатизации является нормативно-правовое обеспечение деятельности органов государственной власти в информационной сфере. Для осуществления субъектом Российской Федерации политики в сфере информатизации необходимо принятие нормативных правовых актов, регулирующих:

• проведение конкурсов для определения исполнителей меро­ приятий по формированию информационной инфраструктуры;

• разработку и внедрение финансового механизма возвратности средств, вкладываемых в создание информационных систем и ресур­ сов субъектов Российской Федерации, а также разработку и подготовку к утверждению нормативных правовых актов, регламентирующих де­ ятельность органов государственной власти субъектов Российской Фе­ дерации и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в сфере:

• создания и использования информационных ресурсов и систем;

• соблюдения стандартов на состав и основные технические ха­ рактеристики средств вычислительной техники и программного обес­ печения;

• применения стандартов на представление информации, пере­ даваемой в рамках информационного обмена между органами госу-

59

дарственной власти субъекта Российской Федерации и органами мес­тного самоуправления субъекта Российской Федерации;

• тиражирования и внедрение типовых информационных систем;

• заключения соглашений и договоров о предоставлении ин­ формации и обмене информацией: между исполнительными орга­ нами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления субъекта Российской Федера­ ции; между федеральными органами государственной власти и ис­ полнительными органами государственной власти субъекта Россий­ ской Федерации.

Необходимым также является принятие законов субъектов Россий­ской Федерации «Об информации и информатизации», в котором необ­ходимо отразить вопросы:

• правовой терминологии, не закрепленной федеральным зако­ нодательством («материальные носители информации», «информаци­ онные технологии», «информационные услуги», «информация, отне­ сенная к категории ограниченного доступа», «защита информации», «информационное обеспечение органов государственной власти», «ве­ дение информационных ресурсов», «управление информационными ресурсами»);

• государственной политики субъектов Российской Федерации в сфере информатизации;

• формирования государственной политики субъектов Россий­ ской Федерации в сфере информатизации;

• основных направлений государственной политики субъектов Российской Федерации в сфере информатизации;

• информационных ресурсов в субъектах Российской Федерации;

• информатизации деятельности органов государственной влас­ ти субъектов Российской Федерации;

• информатизации деятельности органов местного самоуправле­ ния субъектов Российской Федерации;

• информационных ресурсов, формируемых на территории субъектов Российской Федерации (1. Государственные информацион­ ные ресурсы — информационные ресурсы, право собственности на которые принадлежит Российской Федерации или субъекту Россий­ ской Федерации. 2. Муниципальные информационные ресурсы —

60

информационные ресурсы, право собственности на которые принадле­жит муниципальным образованиям. 3. Информационные ресурсы орга­низаций и общественных объединений. 4. Информационные ресурсы физических лиц. 5. Информационные ресурсы, находящиеся в смешан­ной собственности двух или более собственников, управление которы­ми осуществляется в соответствии с действующим законодательством);

• информационных ресурсов субъекта Российской Федерации;

• муниципальных информационных ресурсов;

• основ правового режима информационных ресурсов, форми­ руемых на территории субъекта Российской Федерации;

• документирования информации;

• формирования информационных ресурсов субъекта Россий­ ской Федерации;

• правовых основ доступа к информационным ресурсам субъек­ та Российской Федерации и порядка пользования ими;

• ответственности за несоблюдение режима работы с информа­ цией, предоставления заведомо недостоверной информации, за непред­ ставление информации;

• информатизации деятельности органов государственной влас­ ти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Феде­ рации;

• территориальной информационной системы субъекта Россий­ ской Федерации;

• финансирования мероприятий по информатизации субъекта Российской Федерации;

• финансирования работ по информатизации органов местного самоуправления и социально-экономического комплекса муниципаль­ ных образований в субъекте Российской Федерации.

Развитие информационных технологий и общественных отноше­ний предполагает быстрое реагирование права на социальные изме­нения. Оставление в стороне правовых проблем, связанных с форми­рованием информационного общества, может привести к серьезному нарушению прав человека (в то время как в современной системе пра­ва информационные права и свободы граждан занимают важное мес­то) и в равной степени к значительному ослаблению системы власти в Российской Федерации.

61