4. Политические и экономические характеристики

4.1. Политические отношения между Центром и периферией

Политические отношения между Центром и периферией обуслов­лены борьбой за власть между различными административными еди­ницами на местном, региональном и центральном уровне. В то время как термины «локальный» и «центральный» фиксированы в своих зна­чениях, термин «региональный уровень» неоднозначен. Главным об­разом его используют в отношении 89 субъектов Российской Федера­ции, как определено в Конституции. В более широком смысле в отно­шении термина регионы, как это понимается в дебатах о Европейском процессе интеграции, это относится также к восьми российским реги­ональным ассоциациям. Эти ассоциации — не административные еди­ницы, как определено в Конституции, а скорее средства координиро­вания экономической и социальной политики на свехрегиональном уровне и обеспечения вертикальной интеграции.

Отношения периферии и Центра характеризуются отношениями сделки административных единиц по экономическим ресурсам. Это часто заканчивается нарушением юридически установленных верти­кальных отношений между Центром и периферией и ведет к асиммет­ричному федерализму в России.

Регионы добиваются различных целей и используют различные средства, обусловленные их экономическими, политическими, этни­ческими и естественными условиями. Богатые области, имеющие в своем распоряжении природные ресурсы или высокотехнологичные предприятия, пробуют увеличивать свои экспортные квоты и хотят осу­ществлять свою собственную стратегию развития, которая часто про­тиворечит интересам Центра. Бедные области, без доступа к мировым рынкам и с небольшими иностранными прямыми инвестициями, зак-

388

лючают сделки по субсидиям из Москвы. Все области стремятся обойти налоги.

Результатом экономического кризиса в августе 1998 стала исчеза­ющая власть Москвы в регионах. Налоги и долги по заработной плате, возрастающие международные долги, дефицит бюджета и крах рубля оставили Москву без существенных ресурсов. Центр, таким образом, не имеет никаких средств для положительных экономических стиму­лов. Финансовая и политическая слабость Центра, в свою очередь, дала значительные рычаги региональным губернаторам, которые все больше расширяют свое влияние. Например, Аман Тулеев (Кемерово) исполь­зовал забастовки шахтеров, чтобы вынудить Москву дать большее ко­личество субсидий и автономии, в то время как Саха (Якутия) стремит­ся сохранить свои золотые запасы, резервируя их от Москвы. Власти Нижнего Новгорода предстали перед Конституционным судом в февра­ле 1999 зато, что местные предприятия выплачивали заработную плату до платежа налогов. Московский мэр Юрий Лужков игнорировал реше­ние суда, объявившего незаконным решение о регистрации.

Однако кроме продолжающейся кампании освобождения Чечни, единственная прямая сепаратистская угроза была от Кирсана Илюм­жинова, президента Калмыкии, который в ноябре 1999 объявил, что его республика станет ассоциированным членом РФ, если Центр не выполнит свои финансовые обязательства. Однако Илюмжинов отрекся от угрозы, как только Москва сделала ему выговор.

Специальные индивидуальные антикризисные меры и двусторон­ний торг с Центром — обе эти краткосрочные стратегии вносят значи­тельный риск для Федерации. Более перспективной является страте­гия, которая направлена на развитие горизонтального, многосторон­него сотрудничества областей, которое ведет к формированию регио­нальных ассоциаций. Начиная с Сибирской ассоциации в декабре 1990 было образовано восемь межрегиональных ассоциаций. Сибирская ассоциация как структура состоит из пяти отделов, отвечающих за ино­странную экономическую политику, промышленность, экономику и финансы, социальные проблемы и здравоохранение. Каждый из этих отделов внесен в список с его главными целями на хорошо структури­рованной и информативной домашней страничке Сибирской ассоциа­ции в Internet. Сибирская региональная ассоциация признана на феде-

389

ральном уровне действующим президентом Путиным, посещающим ее сессии.

Основные принципы ассоциаций — добровольное членство, вза­имовыгодные и ответственные обязательства членов и право быть чле­ном любых других межрегиональных объединений. Ассоциации уста­новили фонды финансовых и материальных ресурсов; они координи­руют объединенные усилия, чтобы обеспечить социальные гарантии населения территорий ассоциации, проводят общую экономическую политику, создают и развивают общую инфраструктуру, урегулируют законодательство, торговлю и налоги между их членами, координиру­ют внешнюю торговлю и проводят общую стратегию по привлечению инвестиций.

Имеется «Соглашение о сотрудничестве» между всеми ассоциа­циями и Российским Парламентом, который гарантирует право ассо­циаций участвовать во всех решениях относительно развития и поли­тических стратегий на региональном уровне. Кроме того, при премьер-министре Евгении Примакове представители ассоциаций получили статус членов правительства. Действующий президент Путин, кото­рый регулярно посещал встречи членов ассоциаций, объявил, что на одного из вице-премьер-министров будет возложена ответственность за координирование правительственной политики по отношению к ассоциациям.

4.2. Финансовые и бюджетные отношения

Финансовые и бюджетные отношения — главные источники кон­фликта между Центром и периферией. Нет никаких оснований, чтобы строить новые межправительственные финансовые отношения после распада Советского Союза. Отсутствие традиции финансового феде­рализма, обширная территория, сложные исторические и политичес­кие факторы, этническое разнообразие и неравное распределение ре­сурсов сделало развитие и воплощение эффективного финансового федерализма очень трудным. Финансовые отношения между федераль­ным правительством и областями все еще определяются в значитель­ной степени в соответствии с двусторонними соглашениями.

Налоговый доход, распределенный между Федерацией и областя-

390

ми, неизбежно стал сложным и непрозрачным предметом сделок, за­кулисных игр. Республике Карелия, например, предоставляли широ­кие экономические полномочия в соответствии с президентским ука­зом от 29 мая 1991. Республика не платит налогов с дохода от внешней торговли в федеральный бюджет. Не платит она также в федеральные внебюджетные фонды, и большая часть валютной выручки продается на республиканской валютной бирже, а не в Москве.

Не был применен ни один из очевидных стандартных критериев эффективности, равного подхода, прозрачности и простоты. Природа асимметричного федерализма вновь стала очевидной. Некоторые об­ласти даже имели одноканальные соглашения с федеральным прави­тельством. Это означало, что область сохраняла у себя весь налоговый сбор и передавала каждый месяц федеральному правительству только установленное номинальное количество. В целом российская налого­вая система перегружена исключениями и произвольностью. Это дол­жно быть отменено новым российским Налоговым кодексом, первая часть которого была принята в 1999 году.

Для преодоления сильных позиций областей в сфере налогов нало­говые службы были реструктурированы и модернизированы в федераль­ное Министерство налогообложения и сбора налогов. Хотя налоговые службы по своей структуре являются федеральными органами, они пло­дотворно сотрудничают с региональными администрациями, что вне­сло вклад в повышение сбора налогов на региональном уровне по срав­нению с федеральным. Региональные налоговые платежи в противопо­ложность федеральным часто собираются в векселях и бартером.