2.3. Законопроектная и законодательная процедуры

Законодательный процесс в Орловской области: краткие комментарии и пояснения.

1. Местное самоуправление — третий уровень административно-

361

Члены Совета народных депутатов

Глава администрации

Областной суд

О бластной арбитражный суд

Комитеты, комиссии

Юридический отдел

Администрации

рассматривает проекты

законов на предмет

соответствия федеральному закону

Областной прокурор

Законодательные

органы местного

самоупра*ления(267 единиц]

Обл. избирательная комиссия

-(^Законопроект

Совет народных депутатов

Согласительная комиссия

Пленарн.сессия 1-е чтение

Пленарн.сессия 2-е чтение

Пленарн.сессия 3-е чтение

Комитеты. Консультации.

Прохождение резолюций.

Рекомендации

Новое

голосование

как попытка

аннулировать

(2/3)

Может создаваться по инициативе Главы администрации ПедседательСовета . комитетов и комиссий

В случае

совладения воль

(подписание)

Глава администрации

В случае

отклонения

закона

Официальное опубликование

В ступление в действие

З аконотворческий процесс в Орловской области (исключая референдум). 362

го управления в Орловской области. Главы местного самоуправления имеют право принимать правовые акты, однако фактически они редко используют свои права.

2. Законы, которые инициируются Главой администрации и под­ готовлены правовым управлением администрации, имеют приоритет в Совете. Законы, имеющие финансовую или бюджетную основу, мо­ гут рассматриваться областным Советом только при наличии расчетов и заключения Главы администрации.

3. Согласительная комиссия может быть созвана Главой админис­ трации, комитетами Совета, отдельными депутатами, группами или фракциями Совета в случае, когда через Совет пропускается закон, который вступает в противоречие с Федеральной Конституцией, феде­ ральным законом, -законом области или областным Уставом. Согласи­ тельная комиссия состоит из равного количества представителей от администрации и Совета. Органы местного самоуправления, которые имеют право принимать правовые акты, не имеют права созывать со­ гласительные комиссии в отличие от всех других субъектов с правом принятия правовых актов.

4. Не существует отлаженного нормативного механизма или про­ цедуры для более близкой координации инициатив законотворчества и процесса законотворчества между Советом и администрацией. По нашему представлению, такой механизм мог бы стать полезным инст­ рументом для сокращения операционных затрат в процессе законо­ творчества, особенно в случаях, когда администрация и Совет заняты в конкурирующих проектах.

5. Перед тем как закон будет представлен к первому чтению, его копия рассылается всем субъектам, имеющим право законодательной инициативы. Однако эта процедура не имеет под собой нормативной базы и относится к числу обычаев парламентской практики.

6. Законопроекты Орловской области должны пройти официаль­ ное опубликование не позднее, чем через 14 дней после того, как Глава администрации их подпишет. Нормативные акты исполнительных ор­ ганов Орловской области должны пройти официальное опубликова­ ние не позже, чем через 7 дней после того, как их приняли. Норматив­ ный акт рассматривается официально вступающим в действие, когда он публикуется в полном объеме в «Орловской правде» или в «Собра-

363

нии нормативных правовых актов Орловской области». Все норматив­ные акты вступают в действие через десять дней после их официальной публикации, если нет каких-либо оговорок непосредственно в самом акте.

2.3.1. Право на законодательную инициативу

Согласно ст. 62, часть 1 областного Устава следующие субъекты име­ют право представлять для дебатов в областном Совете законопроекты:

1. Глава администрации,

2. как отдельные депутаты Совета, так и комитеты, комис­ сии, фракции и депутатские группы Совета,

(3) представительные органы местного самоуправления. Это право с некоторыми ограничениями предоставляется также:

4. областному суду,

5. областному арбитражному суду,

6. областной избирательной комиссии,

7. областному прокурору.

Областной суд, областной арбитражный суд и областной прокурор практически не предлагают никаких проектов, потому что законодатель­ная компетенция области в судебной и уголовной процедуре чрезвы­чайно ограничена федеральной Конституцией. Однако председатель об­ластного суда активно участвовал в разработке проекта областного за­кона «О мировых судьях» (02/09/2000). Областной прокурор регулярно сотрудничает с другими органами, которые разрабатывают законы от­носительно общественной безопасности и укрепления законности¹.

Самоуправление

267 представительных органов местного самоуправления пока еще крайне редко пользуются правом на законодательную инициативу. С точки зрения интервьюированных работников областного Совета этот факт может быть приписан авторитарному мышлению сторонников жесткой руки (абсолютному доверию государственным властям), инер­ции, концентрации на местных каждодневных проблемах, неразвито-

' См. примечания в интервью юридического отдела областной администрации. 364

сти юридической культуры, которые являются в настоящее время ши­роко распространенными в российском обществе¹. С точки зрения местных законодательных органов, главные причины — недостаток времени (концентрация на решении местных проблем), недостаток знаний и опыта в юридической области (знаний достаточно для разра­ботки концепций, но недостаточно для формулировки проекта зако­нов), вера в компетентность областного Совета и областной админис­трации и вера в то, что законодательные действия — фактически вне их компетенции. Однако органы местного самоуправления формули­руют замечания и предложения к законопроектам, предложенным дру­гими государственными органами, и посылают их депутатам област­ного Совета². И представители местного самоуправления, и предста­вители других органов (правовое управление областной администра­ции) критикуют участие органов местного самоуправления в законо­творческом процессе в его существующей форме. Органы местного самоуправления по всей территории Орловской области не координи­руют своих интересов и не обмениваются опытом в нормотворческой области³.

Совет и Глава администрации

По вышеназванным причинам большинство законопроектов пред­ставляется Советом и Главой областной администрации. Информа­ция относительно того, сколько законопроектов предложены Сове­том и сколько администрацией, очень противоречива. Комитеты об­ластного Совета имеют тенденцию к переоценке количества законо­проектов, предложенных законодательным органом (Совет — 70%, администрация — 30%⁴), а органы областной администрации пере­оценивают число законопроектов, предложенных администрацией (ад­министрация — 60%, Совет — 40%, данные правового управления об­ластной администрации).

¹ См. примечания в интервью с членами комитета по законодательству и юриди­ ческому регулированию областного Совета.

² Глава администрации, у которого брали интервью, — также депутат.

³ См. примечания интервью с представителями администрации и Совета народ­ ных депутатов Урицкого района—главы администрации района, представителя пред­ седателя Совета района, главы юридического отдела Совета района.

⁴ Данные комитета по законодательству и юридическому регулированию.

365

Более реалистичная картина может быть создана на основе еже­годных законодательных планов, которые должны проходить Совет в соответствии со ст. 114, 115 правил процедуры областной админист­рации. Комитет областного Совета по организации работы Совета и местных органов самоуправления работает над законодательным пла­ном на основе предложений депутатов, комитетов, комиссий, парламент­ских и других депутатских групп, Главы администрации (см. также ст. 7.1.—7.5. Правила процедуры областной администрации, подтвер­жденной решением № 61 Главы администрации 02/05/1999, в дальней­шем упомянутый как ППО) и законодательных органов местного само­управления. Предложения депутатов областного Совета и Главы адми­нистрации, которые не содержатся в законодательном плане (согласно интервью с начальником правового управления областной администра­ции, часто исключаются из плана законодательства из-за их качества) могут быть представлены комитету как акт законодательной инициати­вы (ст. 114, параграф 6 ППО областного Совета). Однако предложения других субъектов законодательной инициативы, особенно законодатель­ных органов местного самоуправления, которые не были включены в законодательный план, не могут быть представлены таким же образом. Хотя было бы возможно внести эти предложения на рассмотрение Со­вету, не включая их в законодательный план, все же рекомендуется рас­сматривать это исключение в правилах процедуры Совета.

Благодаря возможности внесения дополнительных законопроек­тов, например, таких как «орган, отмеченный в плане как инициатор, может на самом деле не являться инициатором проекта», этот план дает неполный, но реалистичный ответ на вопрос: в какой степени за­конодательные и исполнительные органы вовлечены в процесс зако­нотворчества. Например, план законотворческой деятельности Совета народных депутатов на 2000 год, подтвержденный решением областного Совета, Собрание правовых актов Орловской области (вып. 5, 2000. — с. 186), содержит 59 законопроектов, 31 из которых были внесены раз­личными комитетами областного Совета, 27— областной админист­рацией — совместно. Это составляет 52,5% и 45% соответственно.

Политические партии и парламентские группы В областном Совете нет четко выраженных парламентских групп 366

или партий. В интервью, данном группе анализа, депутаты подтверди­ли, что политические партии и организации влияют на деятельность представительного органа весьма незначительным образом. Показа­тельно то, что депутаты были избраны индивидуально и являются не­зависимыми. Все участники интервью подчеркнули, что политичес­кие партии и организации (в Орловской области прежде всего КПРФ, ЛДПР и «фантомная» партия «Единство», общественные организации, например, профсоюзы, лобби и другие организации, представляющие интересы определенных групп (Торгово-промышленная палата Орлов­ской области) не влияют на законодательный процесс и не пытались представлять собственные законопроекты косвенно. Тем не менее, участники интервью сообщили, что с этими организациями устанав­ливаются контакты и они приглашаются для консультаций относитель­но проектов законов, которые их касаются. Рекомендуется, чтобы вы­шеперечисленные организации были вовлечены в обсуждение законо­проектов таким образом, чтобы развивались контакты государствен­ных органов и общественных организаций, вовлеченных в законотвор­чество. Это будет способствовать восприятию законов общественнос­тью и лучшему их выполнению.

2.3.2. Предварительные законодательные процессы

Процедура, предшествующая законотворчеству, в которую вовле­чены областной Совет и областная администрация, изложены в пара­графах 62—65 Правил процедуры областного Совета и в главе 7 «Про­цедура организации законотворчества в областной администрации» (па­раграфы. 7.1.—7.11 ППО).

Законопроекты Совета

Законопроекты могут быть разработаны на основе договора или альтернативных законопроектов (что встречается сравнительно ред­ко¹) или конкурса. Если предполагается, что проект закона является важным для области, создается рабочая группа.

На основе договора, который подписывается председателем обла-

¹ См. примечания интервью с членами Комитета по законодательству и юридиче­скому регулированию.

367

стного Совета от имени Совета, Совет может привлекать научные учреждения, организации и группы ученых к разработке первона­чальной версии законопроекта (параграф 62 ППО). В этой области комитет по законодательству и правовому регулированию областно­го Совета сотрудничает с местным юридическим институтом, Ака­демией госслужбы и юридическим факультетом технического уни­верситета. Сотрудничество включает в себя использование тем дип­ломов, эссе, отчетов о практике студентов старших курсов для выра­ботки законопроектов или определение проблем для исследования студентами.

Рабочая группа может быть составлена из представителей област­ного Совета, областной администрации, заинтересованных государ­ственных и общественных организаций, органов местного самоуправ­ления, ученых и экспертов различных профилей (параграф 62 ППО).

Законопроекты администрации

Работа над законопроектами в областной администрации не име­ет законодательной базы, а основана на административной практике. Правовое управление областной администрации уполномочено фор­мулировать законопроекты, которые должны быть представлены пе­ред областным Советом народных депутатов Главой областной адми­нистрации (параграф 7 по регулированию работы юридического отде­ла областной администрации, подтвержденный решением № 41 Главы администрации от 27.01.1999).

Начальник правового управления подтверждает, что задачей уп­равления является выработка новых законопроектов, а также коррек­тировка и формулирование законопроектов, выработанных другими отделами и областной администрацией. Как и областной Совет, облас­тная администрация сотрудничает с научными учреждениями, орга­низациями, учеными и экспертами.

Процедура представления законопроекта в первом чтении в областном Совете

Хотя процедура предварительной разработки законопроекта и за­конодательная процедура подробно регулируются правилами област­ного Совета, имеются основания относиться скептически к выполне-

368

нию условий процедуры. Начальник правового управления отметил, что правила процедуры часто нарушаются, особенно областным Со­ветом (см. примечания интервью).

Для объективного взгляда на эту проблему требуется общение с комитетами, аппаратом областного Совета и со всеми участниками за­конотворчества. Нужно принять во внимание, что самооценка всех уча­стников законотворчества должна быть критически пересмотрена и проанализирована другими участниками опроса. Участие экспертов в качестве наблюдателей на заседаниях комитетов и областного Совета должно помочь создать реалистичную картину.

В соответствии с регламентом областного Совета должны быть выделены три этапа процедуры, предшествующей законотворчеству:

■ Представление законопроекта Совету для изучения (параграф 63). " Первичная официальная формулировка законопроекта (параграф 64).

■ Первичное изучение законопроекта (параграф 65).

Законопроекты и другие документы (ст. 63, часть 2 ППО), внесен­ные в список, должны быть представлены комитету областного Совета по процедуре не позднее чем за 30 дней до первых дебатов в Совете по этому вопросу (ст. 63, параграф 1). Законопроекты должны регистриро­ваться в комитете по процедурным вопросам, а затем быть представле­ны на рассмотрение правовому управлению областного Совета на пред­мет соответствия правилам юридической техники и составления экс­пертной оценки относительно соответствия существующему законода­тельству. Если законопроект несовместим с действующим законодатель­ством, он может быть возвращен инициатору (основания для решения отражены в ст. 63 параграфа 3, 4). Законопроекты, предложенные Гла­вой областной администрации, имеют приоритет (ст. 63, параграф 5).

Законопроекты, предложенные областным Советом, должны быть представлены соответствующему комитету и/или комиссии для пер­вичной экспертизы. Комитет или комиссия, которые должны готовить законопроект к дебатам в Совете, дают экспертное заключение отно­сительно законопроекта на основе комментариев и предложений, до­полняют законопроект систематизируемыми комментариями и пред­ложениями в табличной форме и формулируют проект решения Сове­та по припггию законопроекта в первом чтении. Председатель област­ного Совета, руководитель аппарата Совета и начальник правового уп-

24 Заказ №7288 369

равления Совета должны завизировать эти документы. После этого документы должны быть представлены председателю областного Со­вета через комитет по процедурным вопросам.

Законопроект принимается в первом чтении, если необходимо, пе­редается субъектам законодательной инициативы и другим органам для выработки предложений и формулирования комментариев. Письменные комментарии и предложения должны быть посланы соответствующему комитету или комиссии в течение двух недель. Комитет или комиссия должны изучить комментарии и предложения и составить соответству­ющее заключение. Правка текста законопроекта не разрешается, если инициатор законопроекта не дал согласие (ст. 65 ППО).

2.3.3. Стадии прохождения законопроекта

Первое чтение

Первое чтение начинается с представления законопроекта иници­атором, который формулирует основания для принятия законопроекта и дает заключение, включая анализ комментариев и предложений, сле­дующих из предварительных обсуждений. Совет рассматривает пред­ложения комитетов, комиссий, парламентских групп и др., приглашен­ных на дебаты (ст. 67, параграф 1 ППО). Если выполнение законопро­екта связано с расходами из средств областного бюджета, запрашива­ется мнение Главы администрации или одного из его представителей (ст. 67, параграф 2 ППО). Несоответствие между юридическими нор­мами и юридической практикой становится очевидными уже на чте­ниях Совета. На 24-й сессии Совета (06/30/2000) шесть законопроек­тов были приняты в первом чтении, два—в повторном чтении и один — в третьем чтении, хотя сессия продолжалась только два часа (10.00— 12.00). Детальные критические дебаты относительно оснований для принятия законопроектов или относительно поправок не имели мес­то. Все законопроекты были приняты единодушно или подавляющим большинством.

Совет уполномочен принимать законопроект, отклонять его или передавать на слушание депутатам (ст. 68, параграф 1 ППО, что про­сматривается также в связи с альтернативными законопроектами. Ст. 69 ППО).

370

Если законопроект отклонен, он может быть еще раз представлен перед Советом в первом чтении после доработки (ст. 68, параграф 2 ППО). Принятие законопроекта в первом чтении означает, что Совет принимает законопроект как основание для дальнейших дебатов пос­ле доработки (ст. 70, параграф 1).

Стадия прохождения комитета

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, сформу­лированные инициаторами законопроекта, должны быть представле­ны председателю областного Совета в течение 15 дней (ст. 70, пара­граф 2. 1 ППО). Эти поправки должны быть проанализированы соот­ветствующим комитетом или комиссией. Комитет или комиссия могут давать согласие на поправки и включать поправки в текст законопро­екта. Если соответствующий комитет отклоняет поправки, он должен представить основания для этого Совету (ст. 70, параграф 3 ППО).

После того, как текст законопроекта был изучен соответствующим комитетом или комиссией, исправленный законопроект, список при­нятых и отклоненных поправок и проект решения Совета должен быть представлен правовому управлению Совета для анализа и составле­ния экспертного заключения. После этого все документы должны быть представлены председателю Совета, который помещает законопроект в повестку дня сессии Совета для повторного чтения (ст. 70, параграф 4 ППО). Если поправки к тексту законопроекта или его структуре были существенны, соответствующий комитет или комиссия может предла­гать к чтению новую версию законопроекта в первом чтении (ст. 70, параграф 5 ППО). Исправленный текст законопроекта и дополнитель­ные материалы, также как экспертные заключения, должны быть пред­ставлены инициатору законопроекта не позднее, чем за семь дней до повторного чтения.

Второе и третье чтения

Повторное чтение состоит из дебатов относительно законопроек­та и заключительного голосования, если Совет не планирует продол­жать работу с законопроектом (ст. 71, параграф 1 ППО, в сравнении со ст. 61, параграф 4, 1-е предложение областного Устава). Однако прак­тически большинство законов принято после третьего чтения. Поправ-

24- ■ 371

ки к законодательным актам области могут быть приняты после пер­вого чтения (ст. 61, параграф 4,3-е предложение областного Устава).

Заключительная версия текста законопроекта должна быть зави­зирована председателем Совета, председателями комитетов и комис­сий, начальником правового управления Совета и должна содержать расчеты и заключение Главы администрации, если законопроект тре­бует финансовых расходов из средств областного бюджета (ст. 71, па­раграф 2 ППО). Если законопроект был отклонен, окончательное от­клонение законопроекта должно быть помещено на голосование (ст. 71, параграф 3.4 ППО).

В процессе повторного чтения дебаты должны быть проведены по каждому отдельному пункту и проголосованы индивидуально. После этого поправки могут быть предложены субъектам, имеющим право на законодательную инициативу. После дебатов по отдельным пунктам за­конопроект в целом должен быть помещен на голосование (ст. 72 ППО). Однако голосование по отдельным пунктам редко имеет место в прак­тике (см. примечания относительно 24-й сессии Совета по 06/30/2000; также примечания к интервью с правовым управлением Совета).

Как правило, законодательные акты Орловской области принима­ются простым большинством голосов (ст. 61, параграф 2 областного Устава; ст. 75 ППО). Исключением являются поправки к Уставу облас­ти, которые принимаются двумя третями голосов депутатов Совета (ст. 101, параграф 1 областного Устава).

2.3.4. Подписание и обнародование законов

Акт, принятый областным Советом, должен быть направлен Главе администрации для подписания и обнародования в течение 14 дней (ст. 63, параграф 3 областного Устава; ст. 77, 78 Регл. Совета).

Глава администрации имеет право отклонять акт в течение 14 дней и возвращать Совету для дальнейших слушаний. В его письменном заявлении относительно оснований его решения он предлагает новую версию акта, или отдельные поправки, или отклоняет законопроект в целом, если он не отвечает определенным задачам (ст. 78 ППО). От­клоненный законопроект и заявление Главы администрации представ­ляются председателем Совета комитету или комиссии с целью выра-

372

ботки экспертного сообщения в течение семи дней, и делает предло­жения относительно дальнейших слушаний в Совете. Одна из несколь­ких возможных процедур — создание согласительной комиссии (ст. 79.2 ППО).

Процедура роздания согласительной комиссии определяется ст. 81 ППО.

Совет может отвергнуть вето Главы администрации квалифици­рованным (две трети) большинством голосов депутатов (ст. 63, пара­граф 3.3 областного Устава; ст. 80 ППО). В этом случае Глава админи­страции должен подписать акт и обнародовать в газете «Орловская правда» или в «Собрании нормативных актов Орловской области». Глава областной администрации имеет право вето, подобно Президенту Российской Федерации (для сравнения ст. 107, параграф 3 Конст. РФ).

Акт вступает в силу согласно соответствующим положениям (прежде всего Закону Орловской области «О порядке опубликования и вступле­ния в силу законов Орловской области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Орловской области» 04/11/1997 (Ведомости Орловской областной Думы, вып.8—9 (1997), с. 279).