1.4.3. Контроль и санкции

Весьма серьезная «лазейка» в Конституции — явная недостаточ­ность некоторых основных принципов ответственности государствен­ных органов власти и должностных лиц, также как и субъектов Феде­рации, в случае принятия законодательных актов, нарушающих Кон­ституцию и федеральные законы, игнорирования решений суда (воз-

¹ «Об общих принципах организации деятельности экономического взаимодей­ ствия субъектов Российской Федерации» (Проект), Online: http//www.akdi.ru/gd/proekt/ gdO3.html

² В.П. Елисеев. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъек­ тами Российской Федерации: Решение или порождение проблем.

23 Заказ №7288 353

можность применения федерального вмешательства). Активно обсужда­ется несколько проектов федеральных законов об ответственности госу­дарственных органов и должностных лиц РФ и субъектов РФ. Но продол­жающийся научный спор о том, является ли это объектом для конститу­ционной поправки или для федерального закона (на основе ст. 15 и 72, части 1 Конст.), как считают, препятствуют любому регулированию'. До сих пор санкции могут применяться только на основе специальных феде­ральных законов, например финансовые и экономические санкции, как предписывается в Бюджетном кодексе РФ, подписанном Президентом 31 июля 1998 года и введенным в действие с 1 января 1999².

Согласно статье 85, часть 2 Конст., Президент может приостано­вить действие правовых актов исполнительной власти субъектов Фе­дерации, если они нарушают Конституцию и федеральные законы, меж­дународные обязательства РФ или нарушают человеческие и граждан­ские права и привилегии, игнорируя решения суда.

1.5. Методология, применяемая для анализа законотворческой практики

Описательная и аналитическая запись практики законотворчества в Орловской области была установлена тщательным анализом задей­ствованных формальных процедур и порядков, которые были допол­нены путем анализа традиционной организации и политического опыта. В то же время формальные процедуры и правила законотворчества могут быть выработаны из соответствующих легальных источников и нормативных актов, также из анализа социальной действительности (как в случае с любой социальной организацией), которая служит рам­кой для самого законотворческого процесса, являясь куда более слож­ными задачами, которые включают социальные факторы, такие, как традиционное и неформальное политическое поведение, а также спе­цифические неформальные виды организации.

Анализ практики законотворческого процесса, а тем более разра-

¹ См. Уманова И.А.: Современная конституционная модель Российского Федера­ лизма: Проблемы совершенствования тенденций эволюции. Государство и право 1999, номер 11, стр. 5—12.

² Бюджетный кодекс Российской Федерации.

354

ботка модулей обучения и специфических аспектов технической по­мощи, должны тщательно учитывать эти факторы. Группа анализа при­менила следующую методику, совпадающую с техническим задани­ем, а также в соответствии с целями, описанными в задании 1 компо­нента 1, и с фазой разработки программы обучения данного проекта: Для того, чтобы составить описательный и аналитический отчет о практике законотворчества в Орловской области, группа анализа со­средоточила свое внимание на следующем:

• официальный порядок и предписания;

• неформальные и традиционные методы организации;

• уровень осознания проблем среди опрошенных;

• индивидуальные нужды, потребности и ожидания опрошенных, вовлеченных в законотворческий процесс.

Для примера были тщательно отобраны учреждения исполнитель­ной и законодательной власти в Орловской области. Принимая во вни­мание традиционно твердую позицию исполнительных органов и осо­бенно аппарата администрации и областного Совета, им бьшо уделено особое внимание.

В общем и целом было обследовано 13 учреждений исполнитель­ной и законодательной власти Орловской области. Были проведены «глубинные» интервью длительностью от 60 до 90 минут с главами этих учреждений или с их представителями. Рабочая атмосфера во всех случаях без исключений бьша замечательной. Список обследованных учреждений состоит из 2-х частей, включая аппарат администрации области и пять комитетов Совета народных депутатов. В состав пер­вых входили официальные лица, в состав вторых — избранные депу­таты. Кроме того, группа анализа включила еще три учреждения.

Это в первую очередь правовое управление областной админист­рации, которое осуществляет разработку законопроектов, инициируе­мых в последующем Главой администрации области в областном Со­вете народных депутатов, а также проводит анализ и дает коммента­рии в отношении законопроектов, инициируемых другими уполномо­ченными субъектами (см. список). Во-вторых, группа анализа вклю­чила в обследование управление юстиции Орловской области Мини­стерства юстиции РФ. В-третьих, включено правовое управление Со­вета народных депутатов Орловской области.

23- 355

/.5.7. Список обследованных учреждений

Федеральная структура

(1) Управление юстиции Орловской области Министерства юстиции РФ.

Управления областной администрации

2. Правовое управление.

3. Управление финансов и налоговой политики.

2. Управление организационной и кадровой работы. Совет народных депутатов Орловской области.

2. Пленарная сессия областного Совета народных депутатов.

6. Правовое управление. Комитеты:

7. Комитет по бюджету, налогам и экономической реформе.

8. Комитет по законодательству и правовому регулированию.

9. Комитет по аграрным вопросам, экологии и природным ресурсам.

10. Комитет по связям со СМИ и общественными объединениями.

11. Посещение Орловской региональной академии государ­ ственной службы, Виктор Иванович Бырлэдяну, зав. ка­ федрой государственного строительства и конституци­ онного права.

12. Органы местного самоуправления Урицкого района (гла­ ва администрации, Совет народных депутатов района, правовой отдел).

13. Несколько бесед с Валерием Ивановичем Савиным, началь­ ником правового управления администрации Орловской области.