1.3. Федеральная структура России

Федеративное устройство России основывается на нормативных положениях первой статьи Конституции, согласно которой Россий­ская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В части 1 ста­тьи 5 Конституции Российской Федерации (в дальнейшем упоминает­ся как Конст.) указываются виды субъектов Федерации: это республи­ки, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Все они признаются как равноправные субъек­ты Федерации, хотя их правовой статус значительно различается. Как указано в ст. 65 Конст., их — 89.

Российская Федерация создана на следующих принципах (ст. 5, части 3—4 Конст.):

• государственная целостность;

• единство системы государственной власти;

• разграничение предметов ведения между Российской Федераци­ ей и субъектами Федерации;

• равноправие и самоопределение народов в РФ;

• равенство субъектов Федерации в их отношениях с федераль­ ными органами государственной власти.

Система государственных органов субъектов Федерации устанав­ливается каждым субъектом Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами орга­низации законодательных и исполнительных органов власти, которые должны регулироваться федеральным законом (ст. 77, часть 1 Конст.). Таким законом является недавно принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» (принят Государ-

349

ственной Думой 22 сентября 1999 и подписан Президентом 6 ок­тября 1999').

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов РФ могут передавать друг другу осуществ­ление части своих полномочий (на основе предварительной догово­ренности), если это не противоречит Конституции и законам (ст. 78, часть 2 Конст).

1.4. Отношения Центра и регионов в условиях постоянного кризиса

Решающим условием для успешного завершения начатых в Рос­сийской Федерации реформ становится способность Центра к эффек­тивному управлению. Эта способность в Российской Федерации весь­ма ограничена рядом экономических и политических факторов. Рост иностранных долгов (40% доходов этих лет предназначены для обслу­живания долга), задолженность по налогам, императив монитарист-ской денежно-кредитной политики отделили Центр от большинства необходимых ресурсов. Таким образом, Центр едва ли имеет средства для установления положительных стимулов для регионов, подобно, например, структуре и единству фондов, как в ЕС.

Главный политический фактор, ограничивающий возможности Центра, — слабая институциональная структура, которая вызывает по­литическую торговлю между Центром и регионами. После экономи­ческого кризиса в августе 1998 отдаление регионов, особенно с при­родными ресурсами, увеличилось. Кроме того, затянувшийся эконо­мический кризис вынудил регионы применить антикризисные меры, чтобы оградить себя от ударов экономического кризиса.

Российская Конституция не в полной мере отражает естествен­ные, социальные, политические и экономические различия между ре­гионами. Чтобы более эффективно регулировать отношения Центра и субъектов Федерации, Центр был вынужден заключить двусторонние соглашения с 46 регионами, приводя в систему асимметричный феде-

¹ Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ».

350

рализм России. Так как структурная слабость Центра, вероятно, оста­нется, не предвидится и никакого замедления )того процесса. Таким образом, решающей задачей остается предоставление прозрачного и эффективного способа регулирования отношений регионов и Центра. Приемлемые принципы регулирования отношений между государ­ственными органами федерального и регионального уровней должны заменить непредсказуемую фрагментацию прозрачным процессом за­конной децентрализации.

1.4.1. Вертикальные отношения (двусторонние и односторонние соглашения)

Основанием для совершенствования практики урегулирования фе­деративных отношений между РФ и ее субъектами становятся согла­шения о разграничении предметов компетенции, которые, по мнению бывшего Президента Б. Ельцина, есть «логический ответ на недоста­точность регулирования законодательных актов и определения наших федеративных отношений». Потребность в разграничении полномо­чий в области совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов Федерации происходит не только на законодательном, но также и на исполнительном уровне. Это выражается в заключении договоров и соглашений. Орловская область одна из немногих областей, которая не заключала разграничительных договоров с Центром (за исключе­нием частных соглашений между государственными органами о раз­граничении их предметов компетенции).