Глава 3. Особенности правовой информации и действующих правовых норм, регулирующих вопросы информационного обеспечения публичной власти в российской федерации

Особая роль в решении задач публичной власти и ее органов, в том числе управления различными процессами в обществе и государстве, принадлежит правовой информации, которая в отличие от других видов информации имеет по крайней мере ряд следующих особенностей.

Первая особенность обусловливает наличие негативных послед­ствий и эффекта снижения эффективности процессов управления в социальных системах в случаях:

• отсутствия у пользователя правовой информации при выработ­ ке, принятии и реализации им управленческого решения;

• наличия у пользователя неадекватной, недостоверной, непол­ ной и другой некачественной правовой информации при выработке, принятии и реализации им управленческого решения;

• неисполнения предписаний даже качественной, в том числе адекватной, достоверной, полной и т.п. правовой информации в ходе реализации управленческого решения.

Вторая особенность — возникновение хаотичности, дезорганиза­ции в работе органов публичной власти, их систем управления и пра­вового обеспечения управляемой системы в случае отсутствия право­вых норм, регламентирующих работу этих органов и систем в силу искусственной природы их происхождения. Правовая информация, являясь искусственной по своей природе, служит системообразующим фактором для искусственно организованных социально-экономичес­ких систем (органов публичной власти, организаций, предприятий, уч­реждений, партий, общественных организаций, объединений и др.); она предписывает ту или иную организацию системы, чем детермини­рует ее поведение. При этом правовая информация выполняет эту роль в обществе, элементами которого являются личности, и в государстве, элементами которого являются граждане.

Третья особенность — обязательность исполнения предписаний, а также наступление административной, уголовной и иной ответствен-

з- 35

ности за их неисполнение. При этом правовую информацию можно рассматривать как:

• информацию, представляющую по предназначению не только сведения, данные или сообщения, которые делают воспринимающего просто осведомленным, но и предписания к соответствующим видам деятельности, позволяющие осуществлять действия. При этом право­ вая информация выступает как предписание не просто к действию, а к действию, исполнение которого контролируется, к действию, неиспол­ нение которого может вызвать негативное последствие, ответствен­ ность и наказание;

• синтезированную информацию, построенную на анализе и обобщении некоторого множества сведений, данных и сообщений, за­ фиксировавших выявленные закономерности или факты, требующие нормирования и регулирования. Правовая информация фиксируется в форме различных нормативных правовых актов, в том числе и опреде­ ляющих деятельность должностных лиц и граждан государства.

Четвертая особенность — циркулирование в системе органов пуб­личной власти, в контуре их систем управления, систем управления социальными гуманистическими системами, в которых основную роль играет человек, как личность, гражданин, и в целом народ, как выс­ший орган публичной власти, выступающий:

• в качестве своеобразного носителя информации, своеобразно­ го документа с реквизитами, обозначенными должностными (служеб­ ными) обязанностями и полномочиями;

• в роли аналога документа, осуществляющего преобразование предписания в действие или регулирование этого преобразования.

В гуманистических системах, которые представляют современные органы публичной власти, могут органично сочетаться люди и техни­ческие средства, как элементы единой человеко-машинной системы, что позволяет при ее рассмотрении не отдавать предпочтение какому-либо одному подходу — техноцентрическому или гуманистическому.

С учетом отмеченных особенностей правовой информации мож­но говорить и о ряде особенностей систем правового регулирования (как особом классе информационных систем) и связанных с ними про­блем информационного обеспечения деятельности органов публичной

36

власти (ОПВ) и их систем управления. Последнее говорит о возмож­ности сделать следующие выводы:

1. Эффективность функционирования органов публичной власти и их системы управления зависит от эффективности работы системы ее правового регулирования. Это связано с тем, что отсутствие или неадекватность правовой информации при выработке, принятии и ре­ ализации решений по управлению зависят от эффективности работы системы правового регулирования и, в частности, от уровня ее орга­ низованности, также регулируемого правовой информацией. Такая за­ висимость обусловлена тем, что правовая информация содержит пред­ писания на исполнение, нормы, ограничения. С точки зрения инфор­ мационного обеспечения, рассмотренная особенность указывает на возможности повышения эффективности работы систем управления социально-экономическими и другими системами за счет формирова­ ния соответствующей системы правового регулирования. Нарушение содержания правовой информации приводит к дезорганизации функ­ ционирования соответствующих систем и соответствующему сниже­ нию затрат ресурса конкурента на такую дезорганизацию систем в целом.

2. Система правового регулирования как источник достаточно до­ стоверной информации, относительно устойчиво детерминирующая поведение объекта управления, обладает той особенностью, что за не­ исполнение ее предписаний наступает ответственность. Эта особен­ ность с точки зрения информационной безопасности указывает на воз­ можность локализации усилий правонарушителя, в том числе конку­ рента и других деструктивных элементов, не только по масштабам контролируемой системы, но и по степени ее достоверности. Так, на­ рушителю, чтобы не разбрасывать свои силы на оценку мнений и спо­ ров, существующих точек зрения и различные дискуссии по тому или иному вопросу управления государством и обществом или иным воп­ росам, достаточно отслеживать информацию в системе правового обес­ печения. Задачи правонарушителя по получению полезной информа­ ции в значительной мере упрощаются при создании централизован­ ных систем правового регулирования, участии этих систем в между­ народном информационном обмене, обеспечении гарантированных Конституцией Российской Федерации прав на свободу поиска, полу-

37

чения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. Очевидно, что получение информации наруши­телем также упрощаются за счет наличия открытого доступа к инфор­мации, относящейся к организующей деятельность систем правового регулирования, регламентирующей деятельность элементов системы и подсистем, раскрывающей их функции.

3. Система правового регулирования является источником специ­ фических каналов: утечки информации о системе; воздействия на ин­ формацию о системе; утечки информации пользователя из системы и воздействия на информацию пользователя; воздействия системы и об­ рабатываемой в ней информации на пользователя. Перечисленные ка­ налы являются не только синтаксическими, связанными с определен­ ной организацией движения носителей информации (включая челове­ ка, документы, физические поля различной природы), но и семанти­ ческими, отражающими определенную организацию понятий, смыс­ ла, содержания любой системы. При этом организация движения пе­ чатных изданий средств массовой информации, а также официальных и неофициальных изданий иного рода может рассматриваться как осо­ бые виды синтаксических каналов утечки информации, в структуру и содержание которых включены семантические каналы, связанные с определенной организацией понятий, смысла и содержания системы обеспечения информационной безопасности.

4. Система правового регулирования процесса управления как объект сама требует правового регулирования. Здесь наблюдается вло­ женность и соподчиненность эффективности работы систем: эффек­ тивность правового регулирования определяет организованность и эффективность работы системы правового обеспечения, система пра­ вового обеспечения определяет эффективность работы системы уп­ равления социально-экономической системы. С точки зрения инфор­ мационной безопасности, эта особенность дает конкуренту, недобро­ желателю, правонарушителю возможность акцентировать свои усилия на механизме правового регулирования рассматриваемой правовой системы на этапах ее жизненного цикла. В результате правонаруши­ тель получает возможность анализа, выявления существующих зако­ номерностей и потребностей объекта правового регулирования, фик­ сации их в форме правового акта (документа), порядка доведения пра-

38

вовых норм до объекта правового регулирования, контроля за испол­нением и соответствием правовых норм, существующим закономер­ностям.

Несмотря на важность проблемы правового регулирования про­цессов информатизации во всех сферах деятельности общества и го­сударства и необходимость решения вопросов повышения качества информационного обеспечения деятельности ОПВ и их систем управ­ления, приходится констатировать, что рассматриваемая проблема ос­тается недостаточно теоретически проработанной и практически реа­лизованной.

Важным компонентом решения проблемы информационного обес­печения деятельности ОПВ является определение механизма ввода в действие нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. Од­нако рассмотрение содержания этих актов и их норм вызывает ряд воп­росов. Особенности решения вопроса обеспечения качества информа­ционной поддержки необходимо связывать с проблемой реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина на информа­цию. Вполне естественно, что исходной правовой базой, регулирую­щей эти права, является действующая Конституция Российской Феде­рации. В ней в достаточной степени представлены нормы права, по­зволяющие регулировать складывающиеся отношения в информаци­онной сфере. Рассмотрение этих норм позволило выявить в их контек­сте и соответствующие проблемы, часть из которых представляется для рассмотрения и обсуждения. Вот некоторые выдержки из Консти­туции Российской Федерации и вопросы к ним:

• «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубли­ кованные законы не применяются» (статья 15). Каково содержание понятий «официальное», «опубликование» и что обозначает словосо­ четание «официальное опубликование»? «Нужно ли отождествлять опубликование в средствах массовой информации с официальным опубликованием?»;

• «Любые правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­ занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Рассмотрение этого положения продолжает порождать вопросы определения поня­ тий, в том числе такие, как: что понимается под словами: право, свобо-

39

да, обязанности, как их определить, чтобы иметь не иллюзорное, а кон­кретно осязаемое представление?; о каком праве идет речь: праве по­тенциальном или реальном, свободы слова или действия, свободы по­тенции или возможности ее реализации? В какой степени затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина нормативные правовые акты, например, по вопросам обороны, безопасности госу­дарства. Будет ли нарушением рассматриваемых прав не опубликова­ние этих нормативных правовых актов в открытой печати? Какие пра­вовые акты затрагивают, а какие нет права, свободы, обязанности че­ловека и гражданина?;

• «Органы государственной власти и органы местного самоуп­ равления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возмож­ ность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (статья 24). Как реализуется эта норма в рамках строгого понимания понятия «обеспечить возможность», но не «обеспечить информацией»? Как отличить грань между информацией «затрагива­ ющей» и «непосредственно затрагивающей?»;

• «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным спосо­ бом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, оп­ ределяется государственным законом» (статья 29). Как решаются воп­ росы обеспечения заданных свойств информации, относящейся к биб­ лиографической, т. е. информации о документах, содержащих рассмат­ риваемую личную конфиденциальную информацию?;

• «Гарантируется свобода массовой информации» (статья 29). Однако отсутствует и норма, обязывающая опубликование всех без разбора разрабатываемых нормативных правовых актов в средствах массовой информации, что равносильно их обнародованию, а, следо­ вательно, и доступу к ним любого потенциального правонарушителя. Это подтверждается известными положениями закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. №2124-1:

• под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные сообщения и материалы;

• под средством массовой информации понимается периодиче-

40

ское печатное издание,..., иная форма периодического распростране­ния массовой информации;

• под периодическим печатным изданием понимается ... изда­ ние, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год;

• не допускается использование средств массовой информации для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну (статья 4);

• государственные средства массовой информации обязаны пуб­ ликовать сообщения и материалы федеральных органов государствен­ ной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О по­ рядке освещения деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7— ФЗ (ста­ тья 35);

• граждане имеют право на оперативное получение через сред­ ства массовой информации достоверных сведений о деятельности го­ сударственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц (статья 38). Государственные органы и организа­ ции, общественные объединения, их должностные лица представляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах;

• редакция имеет право запрашивать информацию о деятельнос­ ти государственных органов и организаций, общественных объедине­ ний, их должностных лиц. Запрашиваемую информацию обязаны пре­ доставлять руководители указанных органов, организаций, объедине­ ний, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пре­ делах их компетенции (статья 39).

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой инфор­мации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ относит к федеральным органам государственной власти — Президента Российской Федерации, Феде­ральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Прави­тельство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбит-

РОСРИМСКАЯ ГО СУД/^{1 :} 'С! :■■• ИНАЯ

вмьг.'.л.т г.^:ка

41

ражный Суд Российской Федерации. Данный закон регулирует отно­шения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о дея­тельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И в нем нет ни слова об исполни­тельных органах государственной власти.

Отсюда следует, что освещение деятельности исполнительных органов не является обязательным, да еще и в средствах массовой ин­формации. Однако Указ Президента Российской Федерации № 1178 от 24 ноября 1995 года «О мерах по обеспечению открытости и общедо­ступности нормативных актов» предписывает («В целях приведения порядка опубликования нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных ор­ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления в со­ответствие с Конституцией Российской Федерации (о какой статье дей­ствующей Конституции РФ идет речь — не указывается):

• предоставить предложения по обеспечению в установленном порядке открытости и общедоступности неопубликованных норматив­ ных актов Президента Российской Федерации, устанавливающих пра­ вовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также пра­ ва, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации и содер­ жащихся в секретных нормативных актах Президента Российской Федерации сведений по указанным вопросам, не составляющим госу­ дарственную тайну;

• Правительству Российской Федерации принять меры по обес­ печению в установленном порядке открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и содер­ жащихся в секретных нормативных актах Правительства Россий­ ской Федерации, федеральных органов исполнительной власти све­ дений, не составляющих государственную тайну, по указанным воп­ росам;

• государственно-правовому управлению Президента Россий-

42

ской Федерации в месячный срок представить проект указа Президен­та Российской Федерации о порядке опубликования и вступления в силу нормативных актов Президента Российской Федерации, Прави­тельства Российской Федерации и федеральных органов исполнитель­ной власти.

Отсюда очевидны выводы: произошло расширение списка откры­тых органов; стали вполне прозрачными действия Правительства и органов исполнительной власти; несмотря на наличие соответствую­щего законодательства в области государственной тайны, в силу неко­торой общности и неопределенности содержания понятия «сведений, составляющих государственную тайну» осуществляется тотальная публикация всех сведений, без какого-либо учета закона куммулятив-ности (накопления определенного количества информации, при кото­ром происходит переход ее количества в новое качество).

Возникает естественный вопрос: «Обязательно ли публиковать в средствах массовой информации ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения в информационной сфере? Почему поня­тие «официальное опубликование» рассматриваемых актов сводится зачастую только к опубликованию в «Российской газете»? Почему нельзя осуществлять такие публикации в официальных изданиях зак­рытого типа? Очевидно, давая ответ на эти вопросы, необходимо учесть определения, приведенные в Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов» от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ, в котором под официальными документами понимаются произведения печати, пуб­ликуемые от имени органов законодательной, исполнительной и су­дебной власти, носящие законодательный, нормативный, директивный или информационный характер.

Продолжая анализ нормативных правовых актов на предмет их обязательного опубликования в открытой печати, рассмотрим Феде­ральный закон «Об участии в международном информационном об­мене» от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ, в котором имеется норма права, не ограничивающая вывоз из Российской Федерации следующих норма­тивных правовых актов:

а) законов и иных правовых актов, устанавливающих правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправ-

43

ления, организаций, общественных объединений, а также права, сво­боды и обязанности граждан, порядок их реализации;

б) документов, накапливаемых в открытых фондах библиотек и других видах информационных систем;

г) массовой информации и иной информации в соответствии с за­конодательством Российской Федерации.

Можно указать на перечень нормативных правовых актов, кото­рые уже опубликованы в открытой печати и которые, наверное, не яв­ляются обязательными к такому опубликованию исходя из учета ас­пектов информационной безопасности государства.