Глава 24. Результирующие материалы этапов проекта

24.1. Аналитическая фаза проекта

24.1.1 Аналитический отчет «Анализ существующей правовой и законотворческой системы Орловской области»

1. Законодательные основы

1.1. Текущие проблемы в области законодательства,

применения законодательных актов и правовой защиты

в Российской Федерации (РФ)

Устойчивая и прозрачная законодательная структура экономичес­кого развития, госконтроль за соблюдением законности хозяйствую­щими субъектами, единообразное применение правовых действий ад­министративными органами и эффективная правовая защита—суще­ственные предпосылки для успеха преобразований в рыночной эконо­мике. Российская законодательная система была крайне нестабильна в последние десять лет реформ. Надежда на то, что из-за экономической либерализации должны были возникнуть естественные причины для соблюдения законности, себя не оправдала. Наблюдается противопо­ложная тенденция. Социальная ситуация определяется экономической неустойчивостью и углубляющимся финансовым кризисом, противо­речивыми законодательными актами и массовым нарушением закон­ности предпринимателями и должностными лицами. Эти явления мо­гут быть приписаны смене моральных ценностей при постоянном из­менении социальных условий, несогласованности экономического раз­вития и углублению обнищания населения.

Несмотря на длительную экономическую и политическую неус­тойчивость, в последние пять лет было принято несколько фундамен­тальных кодексов и важных экономических законов:

• Гражданский кодекс (Часть I от 10/21/1994; Часть II от 01/26/ 1996);

• Налоговый кодекс (Часть I от 07/31/1998);

345

• Бюджетный кодекс 07/31/1998;

• Уголовный кодекс (06/13/1996);

• Закон об ипотечном кредитовании (07/16/1998).

Можно отметить очевидную тенденцию реформирования россий­ского законодательства и его постепенное укрепление. Однако законо­дательная система в целом остается противоречивой и непоследова­тельной. С одной стороны, процесс преобразования может рассматри­ваться как причина правовой несогласованности, потому что в ходе постепенных реформ законодательные акты различных поколений на­ходятся в постоянном антагонизме. С другой стороны, федеральные государственные органы регулярно не соблюдают иерархию законо­дательных актов, установленных в ст. 15, 76 Конституции.

Конституцией предусматривается, что законы, принятые Парла­ментом, имеют приоритет над правовыми актами Президента и Пра­вительства, так как последние являются более низкой ступенью в иерар­хии источников российского права. Однако указы Президента, также как и постановления Правительства, часто издаются в нарушение Кон­ституции (к примеру, указ Президента о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности 06/08/1994). Дальней­шее противоречие между законодательством федерального уровня и уровня субъектов Федерации отмечено желанием субъектов Федера­ции быть более независимыми, особенно в области экономики. Так, в Республике Татарстан в нарушение принципа единства федеральной финансовой системы был учрежден Национальный банк республики, а в Саратовской области со значительным опережением федерального земельного законодательства были созданы законодательные основы для продажи земли. Наконец, нужно упомянуть, что противоречие между федеральными законами и подзаконными актами федеральных и региональных исполнительных органов возникает частично вслед­ствие того, что финансирование многих федеральных законов, кото­рые принимает Федеральное Собрание, не предусмотрено.

При таких обстоятельствах обнаруживаются случаи, когда испол­нительные органы принимают правовые акты, которые нарушают фе­деральные законы с целью реализации того же закона частично, в со-. ответствии с доступными фондами.

Далее, имеются противоречия между Конституцией и федераль-

346

ными законами и административными инструкциями. Многочислен­ные инструкции Государственной налоговой службы могут служить тому примером. Некоторые из них нарушают ст. 54 Конституции (за­кон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет), другие нарушают федеральные налоговые законы. Ад­министративная практика может также складываться в противоречии с федеральными или региональными законами. И российские хозяй­ствующие субъекты, и иностранные инвесторы возражают против про­извола в действиях российских административных органов, особенно в связи со сбором налогов и таможенных пошлин. Госконтроль над администрацией через представительные органы и суды мог бы вне­сти значительный вклад в решение обозначенной проблемы. Существу­ющая ситуация в этой области неудовлетворительна, потому что не­возможен эффективный контроль исполнительных органов, существует смыкание между представительными органами и администрацией, а правовая защита судами затруднена фактом, что не имеется специаль­ных административных судов.