20.4. Задача 4: Организация и осуществление программы обучения

Основная цель обучения — повышение профессионализма уча­стников законотворческого процесса в Орловской области в совершен­ствовании механизмов разработки нормативных правовых актов.

Дополнительная цель обучения — предоставление техническо­го содействия при разработке конкретных законопроектов, имеющих значение для субъекта, и создание пилотной программы обучения, со­гласованной с РФПР и местными органами власти.

В рамках данного проекта реализовывалась образовательная програм­ма для местных специалистов, нацеленная на их обучение процессу раз­работки нормативных правовых актов в соответствии с требованиями из­меняющейся политической и экономической ситуации в субъекте.

252

Курс обучения ориентировался на сочетание обучения законотвор­ческим навыкам с общей целью совершенствования качества законо­дательства, исходя из посылки, что обученные кадры являются наибо­лее эффективным инструментом для устранения недостатков существу­ющей законотворческой системы.

В целом, через реализацию элементов учебного курса образова­тельный процесс предусматривал достижение следующих целей:

• обучить специалистов навыкам по определению целей правового регулирования и выбору альтернативных методов регулирования, ме­ тодам совершенствования работы органов исполнительной власти;

• предоставить специалистам, участвующим в законотворческом процессе, полный объем знаний по процедурам разработки и фор­ мальным требованиям к законодательным актам;

• обучить специалистов методам сбора и использования инфор­ мации при разработке нормативных правовых актов, включая базы по федеральному законодательству;

-— обеспечить специалистов знаниями и навыками разработки нор­мативных правовых актов, включая методы проверки и совер­шенствования качества законодательства;

• обучить специалистов юридической терминологии, методам кон­ троля за соответствием содержания разрабатываемых на регио­ нальном уровне документов федеральным актам;

• повысить знания в конкретных областях права, обеспечить на­ выками по совершенствованию законотворческой системы на ре­ гиональном уровне;

• предусмотреть механизмы использования результатов данного проекта в других российских регионах.

Общий принцип определения содержания — содержание обуче­ния определяется в процессе разработки программы экспертами при одобрении РФПР и представителями местных органов власти.

Структура курса обучения

Обучение проходило 30 специалистов (2 группы). Группы обуча­ющихся имели разнородный характер, поскольку включали государ­ственных служащих, правовых экспертов, представителей академичес­ких кругов, участвующих в законотворческом процессе.

253

Разделение на этапы курса обучения может быть произведено по таким основаниям, как цель, форма, уровень (теоретический или прак­тический) и содержание передаваемого при обучении знания, а также по степени усвоения и использования передаваемого знания.

С позиций передаваемого знания структура процесса представля­ла собой последовательную реализацию этапов, представленных ниже в таблице 19.4.1.

Таблица 19.4.1.

№ п\п	Этапы обучения и их основные вопросы	Соответствующие темы программы обучения
Начальная учебная сессия
1	Введение в программу обучения Принципы законодательства Федеральная и централизованная системы	Темы 1—2
Обучение информационным технологиям
2	Использование информационных технологий и баз данных	Дополнительная программа
Основной курс обучения (теоретическая часть)
3	Федеральная и региональная структуры законотворчества в Орловской области	ТемаЗ
4	Введение: Почему нормы права терпят неудачу? Законотворческая деятельность до начала официального законотворческого процесса	Темы 4, 5
5	Политическое решение о создании проекта закона Руководящие принципы Судебный обзор и ценность судебных решений как прецедентов	Темы 6.2, 7, 8
6	Политическое решение о создании проекта закона	Тема 6.1
7	Практические задания	Тема 9

254

Продолжение таблицы 19.4.1.

№ п\п	Этапы обучения и их основные вопросы	Соответствующие темы программы обучения
Практическая часть (практика разработки правовых актов
8	Индивидуальные законопроекты и нормативно-правовые акты	Законопроекты о земельных отношениях, о местном самоуправлении, об информатизации
Расширенный курс (практика представления результатов законотворческой работы)
9	Обсуждение проектов разработанных правовых актов в рабочих группах	По отдельным планам обучения
	Презентация разработчиками проектов разработанных правовых актов на презентационной конференции с присутствием руководства области
10	Конференция по проблемам государственного строительства и законотворческой деятельности	По отдельному плану

Рассматриваемая с позиций усвоенного знания, структура образо­вательного процесса содержала три этапа:

• А) Основной курс — лекции, семинары, работа в группах, передача преподавателями своих знаний и контроль степени их ус­ воения;

• Б) Практический курс — индивидуальная работа обучаемых над конкретными заданиями, в ходе которых теоретические знания пре­ вращались в конкретный правовой акт;

• С) Продвинутый (расширенный) курс — расширение возмож­ ностей обучаемых за счет приобретения знаний, умений и опыта обу­ чаемыми в вопросах представления и отстаивания своего мнения, взгля-

255

да, мысли, замысла и тому подобного результата интеллектуальной де­ятельности в ходе специальных семинаров, презентационных конфе­ренций.

В ходе теоретического курса обучение сосредотачивалось на ос­новной задаче, т. е. на теоретической поддержке практических умений и навыков в сфере регионального законотворчества. Для этого во вре­мя всего курса обучения для анализа использовались актуальные зако­нопроекты администрации Орловской области, чтобы выдвинуть на первый план аспекты, ориентированные на практику, и обеспечить тес­ную связь процесса обучения с текущим процессом законотворчества в Орловской области.

Процесс обучения был разделен на этапы, которые охватили темы, описанные в окончательном варианте программы обучения следую­щим образом:

• неделя 1—2: Принципы законодательства, федеральная и цент­ рализованная системы (тема 1—2 программы);

• неделя 3-—4: Комплексное обучение использованию информа­ ционных технологий и баз данных;

• неделя 5—6: Федеральная и региональная структуры законотвор­ чества в Орловской области (тема 3 программы);

• неделя 7—8: Введение — почему нормы права терпят неудачу, законотворческая деятельность до начала официального законо­ творческого процесса (тема 4—5 программы);

• неделя 9—10: Процесс разработки закона (тема 6 программы);

• неделя 11: Судебное решение. Правовое воздействие судебных решений на законотворческую деятельность (тема 7 программы);

• неделя 12: Комплексное практическое упражнение и практичес­ кие тесты (тема 8 программы).

По окончании каждого этапа обучаемые специалисты также за­полняли оценочные листы, касающиеся структуры, содержания и методов обучения, а также собственного прогресса в изучении пред­мета. Результаты оценки использовались для совершенствования со­держания и методологии обучения, а также адаптации последую­щего этапа обучения в соответствии с реальными умениями участ­ников.

Более подробное изложение изучавшихся вопросов изложено ниже.

256

Принципы законодательства, федеральная и централизованная системы

Описание проделанной работы

В данном компоненте рассматривались две основополагающие темы, понимание которых было основным требованием для всех пос­ледующих занятий в курсе основного обучения:

• Принципы законодательства. Понимание законодательства;

• Законодательная власть. Модель общего права и континенталь­ ного права (федеральная и централизованная).

Перед началом процесса обучения был оценен актуальный уро­вень знаний участников, теоретический аспект и степень понимания принципов демократии. Начальный этап обучения осветил общие темы, например, такие как теории Монтескье, и их последствия в демокра­тических системах и российской правовой системе.

Введение к занятиям началось с обзора философско-историчес-ких основ западноевропейских правовых систем, в особенности тео­рий Монтескье (теория общественного договора) и Дж. Локк (Два трак­тата об управлении).

Для того, чтобы четко обозначить отличительные особенности фе­деральной и централизованной систем, состоялось углубленное заня­тие по теме разделения властей на примере правовых систем ФРГ, Ис­пании и США. Данные примеры сравнивались с доминирующей кон­ституционной моделью РФ и ранее существовавшей централизован­ной моделью в СССР в ходе занятий, проводимых местными правовы­ми специалистами. В этих рамках местные преподаватели сосредото­чились на обсуждении российской модели, а также детальном обсуж­дении общих принципов и специфических особенностей российской правовой системы. Внимание было также уделено практическим ас­пектам применения в местных условиях западноевропейского опыта с целью совершенствования законодательства РФ.

Состоялось отдельное занятие на тему исторического развития римского права и англосаксонской модели общего права, для того что­бы показать исторические корни и различные варианты западноевро­пейских моделей континентального права. Недостатки и преимуще­ства двух данных моделей были показаны участникам в ходе практи­ческих упражнений. Особое внимание уделялось в ходе занятий об-

17 Заказ .* 7288

257

суждению принципа недопустимости применения обратной силы за­кона, а в качестве практических примеров применялись судебные раз­бирательства по военным преступлениям Нюрнберга.

Исходя из принципов общей актуальности и интереса для участ­ников, были проведены специальные занятия на тему структуры ЕС, компетенции органов ЕС и столкновения европейского и националь­ного права в соответствующих членах сообщества.

Обе группы обучались параллельно. В целях создания синергети-ческих эффектов проводились совместные занятия, во время которых обучаемые могли обсудить собственный опыт и высказать свое мне­ние при большей аудитории. Кроме того, использовалась групповая работа, в частности для анализа и подготовки презентаций.

Преподаватели

• Объединенная команда зарубежных и местных экспертов.

• Представители бенефициара (Правовое управление админист­ рации) участвовали в обучении и принимали участие в дискуссии.

Используемые методические средства

• Вводные лекции, оценка.

• Групповое обсуждение.

• Семинары, презентации.

• Вопросники и письменные тесты.

■ Домашняя работа (устная и письменная).

■ Анализ текстов правового характера. Результаты

• Ясность понимания исторических основ разделения властей и демократических принципов права.

• Определение различий между централизованными и децентра­ лизованными государственными системами.

• Углубление знаний о различных моделях западноевропейского континентального права.

• Осуществление сравнительного анализа действующей Россий­ ской Конституции и модели Советского государства.

• Хороший уровень знаний о западноевропейской административ­ ной модели.

• Практический опыт анализа правовых систем и моделей.

• Рекомендации по возможному применению западноевропейского

258

опыта, моделей и принципов в целях совершенствования собственно­го законодательного процесса.

Компьютерное обучение «Использование информационных технологий и баз данных»

Описание проделанной работы

Две недели компьютерного обучения и обучения использованию информационных технологий были запланированы для обучаемых с тем, чтобы дать им возможность работы с современными технология­ми, возможность использования разнообразных правовых источников и оптимизации эффективности законотворческой практики в местных условиях.

Анализ потребностей в обучении показал, что у почти 50%. сту­дентов имелась определенная нехватка общих знаний, касающихся ис­пользования компьютера. Таким образом, обучение использованию ин­формационных технологий помогла развитию у обучаемых общих ком­пьютерных навыков и знаний в области использования баз данных.

Обучение началось с интенсивного трехдневного курса по приме­нению персонального компьютера и сосредоточивалось на использо­вании Windows, программы Word и Microsift Internet Explorer. Под ру­ководством преподавателей участникам удалось освоить общие ком­пьютерные процессы и работу с документами.

Кроме того, был дан краткий обзор компьютерных программ и дру­гих офисных приложений. Однако более интенсивная практическая ра­бота по использованию других офисных приложений (Excel, Power Point, Front Page, Access) проходила в ходе индивидуального обучения на базе интерактивного программного обеспечения процесса изучения.

Затем обучение коснулось использования информационных тех­нологий и правовых баз данных. Обучение использованию информа­ционных технологий охватило огромную сферу применения баз дан­ных. В качестве одной из частей обучения преподаватели тренировали с участниками применение всех основных функций правовых баз дан­ных, включая обучение поисковым навыкам, навыкам сохранения, уп­равления и распространения информации, а также обучение работе с определенными документами. В качестве другой части обучения ис­пользовались различные презентации, представляющие подробную ин-

^17% 259

формацию об определенных действующих базах данных, имеющих важность с точки зрения законотворчества (Консультант, Консультанта, Гарант, Система Кодекс).

Основную тематику компьютерного курса можно резюмировать следующим образом:

• Основы информатики и компьютерной науки (программное обес­ печение, алгоритмы, электронные таблицы данных, системы управле­ ния базами данных);

• Правовая информатизация: понятие и структура правовой ин­ формации, правовое регулирование информатизацией, источники и си­ стематизация правовой информации, юридическая «переработка» и рас­ пространение, безопасность информации;

• «РАСИПО»: Российская автоматизированная система информа­ ционно-правового обеспечения правотворческой и правореализацион- ной деятельности, правового образования и воспитания;

• Базы данных: основные возможности информационно-правовых систем, актуализация банков информации, хранение и «переработка» большого количества правовой информации;

• Технология трансформации правовых актов в электронные до­ кументы, рабочее состояние местной базы данных;

• Доступ пользователей к правовой информации: процедуры по­ иска, обработка результатов поиска, работа с документами, найденны­ ми в базах данных, хранение и распространение.

Семинары проходили в отдельном компьютерном классе с 8-ю обо­рудованными рабочими местами для группы из 15 студентов. Два сту­дента работали на каждом рабочем месте. Одна группа занималась до обеда, другая работала после обеда.

Студенты также имели возможность оставаться после занятий и работать в компьютерном классе индивидуально, чтобы укрепить по­лученные знания.

Преподаватели

• Преподаватели из МЭСИ.

• Эксперты, специализирующиеся по правовым базам данных, име­ ющихся в России.

Используемые методические средства

■ Презентации экспертов, специализирующихся по базам данных.

260

• Практическая работа в группах.

• Тренировка вместе с местными экспертами по информационным технологиям.

• Индивидуальная работа с интерактивными обучающими про­ граммами.

Результаты

• Развитие основных компьютерных навыков, в частности навы­ ков использования Windows, программы Word.

• Развитие навыков работы в Internet.

• Развитие детальных практических знаний о правовых базах дан­ ных, имеющихся в России, и их возможностях.

• Развитие практических навыков работы с развитыми базами данных.

• Тренированные навыки в поиске, систематизации, хранении, ис­ пользовании и распространении правовых документов с помощью баз данных.

• Основы знаний о создании собственной базы данных.

Федеральная и региональная структуры законотворчества в Орловской области

Описание проделанной работы

Проведенные занятия в основном сосредотачивались на следую­щей тематике:

• Федеральная структура законотворчества;

• Региональная структура законотворческого процесса в Орлов­ ской области;

• Стадии законотворческого процесса на уровне области;

• Роль регламентов работы Государственной Думы и областного Совета.

Для того чтобы подробно рассмотреть вышеупомянутую темати­ку, совместно обсуждался и прорабатывался целый комплекс основ­ных понятий. В частности, были рассмотрены такие понятия, как пред­меты ведения, юрисдикция, полномочия (федеральные органы госу­дарственной власти и органы государственной власти субъекта — в федеральных законах и двусторонних соглашениях), разграничение предметов ведения (Федерация и субъект — в Конституции), норма­тивно-правовой акт.

261

Особое внимание уделялось развитию законодательного процесса на федеральном и областном уровнях. Кроме того, с помощью вопрос­ников и дискуссий в различных рабочих группах совместно прораба­тывалась иерархия взаимоотношений нормативно-правовых актов фе­дерального и регионального законодательства в Орловской области (Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав Орловской области, областные законы).

В целях подготовки участников к последующим практическим заданиям программы обучения на примере актуального законопро­екта, существующего в Орловской области, проводилось практичес­кое обучение. Группа преподавателей и бенефициар решили исполь­зовать два варианта законопроекта администрации Орловской обла­сти «Об информации и информатизации в Орловской области». Уча­стники работали над двумя законопроектами. Соответствующие воп­росы обсуждались подробно, в особенности вопросы, касающиеся иерархии закона, разграничения предметов ведения на федеральном и региональном уровнях и другие вопросы. Было проведено синоп­тическое упражнение по вопросу федерального и регионального за­конодательства, с одной стороны, и возможного определенного кон­фликта интересов — с другой.

Кроме того, обсуждались регламент работы Государственной Думы РФ, областного Совета и администрации Орловской области. Для за­нятий над регламентом работы Государственной Думы РФ был орга­низован специальный семинар, который провел местный эксперт, ра­ботающий как старший консультант в Думе.

Завершили данную тематику практические упражнения и изуче­ние прецедентов. По окончании прогресс в изучении был проверен письменным тестом.

Поскольку две группы обучались параллельно, в целях создания синергетических эффектов, а также для того, чтобы сравнить успехи участников и дать им возможность самим оценить себя, к концу дан­ного компонента проводились совместные занятия.

Преподаватели

• Объединенная команда зарубежных и местных экспертов (Мос­ ква и Орел).

• Представители бенефициара (правовое управление админи-

262

страции) участвовали в обучении и принимали участие в дискуссии. Используемые методические средства

• Групповые дискуссии.

• Письменный анализ правовых текстов.

• Метод «мозговой атаки».

• Презентации.

• Вопросники.

• Изучение прецедентов.

• Ролевые игры в рабочих группах.

• Самостоятельная работа в малых рабочих группах.

• Письменные тесты, упражнения. Результаты

• Углубленное знание вопросов, касающихся принятия закона.

• Развитие способности оспаривать разрабатываемые правовые тексты.

• Глубокий анализ Конституции и других федеральных норматив­ но-правовых актов, относящихся к законодательной власти субъекта РФ.

• Развитие понимания законодательного процесса на федеральном и областном уровнях.

• Обсуждение и анализ вопросов совместной юрисдикции на фе­ деральном конституционном уровне.

• Определение недостатков и конфликта интересов в законодатель­ стве Орловской области.

• Практические меры по избежанию конфликтов между законода­ тельством областного уровня и федеральным законодательством и в ходе законотворческого процесса.