Часть III

Реализация проекта правового реформирования «Програм­ма обучения местных специалистов, участвующих в региональ­ной законотворческой деятельности» — пример одного из возмож­ных методов практического решения вопроса поддержания эффек­тивности кадрового потенциала органов системы публичной вла­сти в субъекте Российской Федерации

Г лава 19. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЕКТА «ПРОГРАММА ОБУЧЕНИЯ МЕСТНЫХ СПЕЦИАЛИСТОВ, УЧАСТВУЮЩИХ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

19.1. Общая характеристика и цели правовой реформы в России и место в ней проекта

Принятие в России новой Конституции ознаменовало новый этап в ее жизни. Одной из особенностей этого этапа является признание Конституцией частной собственности и возможности ведения любой предпринимательской деятельности, не запрещенной законом. Пред­принимательская деятельность на современном этапе развития Рос­сии рассматривается в качестве одного из основных факторов повы­шения эффективности экономики, факторов, обеспечивающих как ак­тивизацию внутренних ресурсов, так и привлечение зарубежных ин­вестиций в экономику.

Однако все больше становится очевидным, что экономические ре­формы, ориентированные на наличие частной собственности и рыноч­ные отношения, не будут развиваться, а частное предпринимательство не будет иметь успеха без наличия определенных условий. Одним из таких условий является наличие правовой системы, которая сможет эффективно защищать частную собственность и экономические права от различного рода посягательств и обеспечит благоприятную обста-

235

новку для инвестиций и рыночных отношений. Принимая во внима­ ние указанные выше факторы, в России осуществляется правовая ре­ форма. ^<

Общей целью правовой реформы в России является совершен­ствование правовой системы России с учетом новых условий, влючая создание системы законов и правовых учреждений, которые поддер­живают и регулируют ряд видов экономической деятельности, созда­ющей рынок. Развитие правовой основы, в частности, предполагает:

• устранение внутренних противоречий в законах, регулирующих различные сферы деятельности;

• создание законов, регулирующих новые сферы деятельности;

• создание механизмов контроля над исполнительной системой раз­ работки законов;

• установление в законе механизма реализации власти, принадле­ жащей субъектам Российской Федерации.

В осуществлении правовой реформы в областях, имеющих клю­чевое значение для эффективного функционирования рыночных ин­ститутов, принимает участие и Международный банк реконструкции и развития (МБРР).

Общая цель программы МБРР — улучшение деятельности рос­сийской правовой системы в областях, являющихся ключевыми для эффективного функционирования рыночных учреждений, создание си­стемы законов и правовых институтов, которые будут поддерживать и регулировать отношения в сфере экономической деятельности в пери­од формирования рынка.

Проекты правовой реформы, финансируемые МБРР, предусмат­ривают проведение работ в направлениях:

" Общего совершенствования правовой системы России;

• Улучшения качества нормативных актов, регулирующих эконо­ мические отношения;

• Совершенствования законотворческой деятельности на федераль­ ном и региональном уровне для развития правовой системы и повы­ шения эффективности работы органов власти;

• Совершенствования отношений Федерации и регионов путем разграничения полномочий.

Цели правового проектирования направлены на улучшение каче-

236

ства экономических действий, помогающих Российской Федерации в развитии федерально-региональных отношений, улучшение процесса внесения проектов на федеральном и региональном уровнях, а также на укрепление процессов внесения законов и возможностей правовых институтов.

Целью компонента «Разработка законодательных и нормативных актов», в частности, является:

• совершенствование подготовки законодательных и нормативных актов;

• содействие Российскому Правительству в координации законо­ творческого процесса на федеральном и региональном уровне;

• совершенствование подготовки регионального законодательства на пилотной основе.

Компонент «Разработка законодательных и нормативных актов» включает в себя подкомпонент «Совершенствование регионального законодательства», целью которого является повышение качества за­конодательных актов, разрабатываемых на уровне субъектов Феде­рации.

Конкретная цель подкомпонента «Региональное обучение внесе­нию законов» состоит в том, чтобы улучшить качество подготовки правовых актов на региональном уровне, а также техническую и орга­низационную способность региональных властей по внесению проек­тов (включая улучшение регионально-федерального сотрудничества) путем обучения региональных официальных лиц, участвующих в про­цессе подготовки проектов законов.

Региональные власти приняли на себя большую ответственность во многих областях экономической политики. Федеральное Правитель­ство также уступило ответственность за некоторую часть финансиро­вания на власти регионального уровня. Такое финансирование вклю­чает не только субсидирование потребительских цен, но и денежные выплаты некоторым малообеспеченным группам, а также и проекты капитальных инвестиций в объекты общественного назначения. Дея­тельность властных органов на областном уровне важна для успеха экономических преобразований в России, однако региональные влас­ти не способны активно продвигать экономические реформы без чет­ко определенных прав и обязанностей.

237

Успех правовых мер в высокой степени определяется профессио­нализмом, способом подготовки и внесения проектов законов. Хотя пра­вовая и административная деятельность на региональном уровне не решает все экономические и социальные проблемы России, тем не менее эффективная стратегия дерегуляции, которая выправляет, сокра­щает, упрощает и объединяет правовые положения, имеет смысл. Сис­тема внесения законов с помощью механизмов планирования и коор­динации поддержки правовой информации, процедур внесения зако­нов и методов проверки влияет на политику реформ на региональном уровне. Для достижения обеспечения эффективности работы этой си­стемы субъектам РФ предоставляется техническое содействие при разработке конкретных законопроектов, а также проводятся програм­мы обучения для местных специалистов, участвующих в законотвор­ческом процессе.

Проекты частично финансируются ВБРР в соответствии с согла­шением по проекту правовой реформы между ВБРР, Российской Фе­дерацией и Российским фондом правовых реформ (РФПР) — основ­ной организацией, отвечающей за реализацию проекта.

Выбор российской стороной Орловской области для реализа­ции на ее территории подкомпонента «Совершенствование регио­нального законодательства» был предопределен, в частности, тем обстоятельством, что этот регион четко продемонстрировал жела­ние продолжить осуществление правовых реформ в области разви­тия частного сектора. В феврале 1996 года был принят Устав обла­сти. С учетом этого этот регион был выбран для пилотной деятель­ности. Это означает, что обучение и методология разрабатывались в качестве прецедента, чтобы использовать результаты в других ре­гионах.

РФПР был выбран для реализации проекта ВБРР. РФПР — не­коммерческая организация, образованная для продвижения правовой реформы в России и управления ресурсами, выделяемыми для этой цели. Она была создана в феврале 1996 года Указами Президента и Правительства и зарегистрирована в апреле 1996 года Министерством юстиции.

238

19.2. Краткая структура проекта и основное содержание

его этапов

Наименование этапа проекта	Краткое содержание работ на этапе проекта	Сроки
Предварительный	1. Согласование технического за­дания 2. Подписание контракта	Май
Организационный	1. Организационное совещание 2. Установление структуры офис­ного обеспечения	Июнь
Реализационный
Фаза анализа и адаптации к местным условиям	1. Установление технической и организационной инфраструктуры системы органов власти области 2. Анализ местной ситуации в ме­стном законотворчестве с целью адаптации процесса обучения к ме­стной ситуации 3. Отбор двух групп обучаемых (с практическим опытом работы и молодых специалистов) 4. Выявление потребностей обуча­емых в знаниях	Июнь — июль
Фаза разработки про­граммы и методологии обучения	1. Разработка различных компо­нентов программы обучения 2. Согласование программы обуче­ния с РФПР и местными властями 3.Корректировка программы в со­ответствии с высказанными заме­чаниями 3. Согласование календарного пла­на осуществления подготовки спе­циалистов 4. Обсуждение с экспертами при­емлемых средств и методов обуче­ния, разработка упражнений, пред­варительный набор конкретных примеров для изучения	Июль — август

239

Фаза теоретического обучения	1. Осуществление основного кур­са обучения, базирующегося на следующих компонентах: — иерархия права — законодательный процесс и законодательные механизмы на региональном уровне — цели законодательного дей­ствия — практические занятия по раз­работке законов 2. Осуществление обучения по применению вычислительной тех­ники и правовых баз данных	Сентябрь— декабрь
Фаза практического обучения	1. Индивидуальное обучение с кон­сультированием при работе над конкретными законопроектами 2. Групповое обучение на базе се­минаров и обсуждений разрабо­танных законопроектов 3. Конференция по проблемам рос­сийского федерализма 4. Представление (демонстрация) результатов обучения руководству области	Январь— март
Постреализационный	1. Оценка результатов проекта и достижений участников в обуче­нии с руководством области в тес­ном кругу 2. Формулирование выводов, реко­мендаций и предложений по раз­витию проекта и распространению его результатов 3. Подготовка книги, основанной на результатах реализации про­екта	Март

240

19.3. Непосредственные задачи проекта

В соответствии с техническим заданием в рамках проекта были выделены следующие четыре задачи:

1. Анализ состояния сложившейся законотворческой системы в Орловской области, оценка потребностей местных специалис­ тов, участвующих в законотворческом процессе;

2. Разработка модульной программы обучения;

3. Разработка методов и средств преподавания;

4. Организация и проведение программы обучения для двух групп обучающихся.

Во время анализа ситуации в Орле группа отечественных и ино­странных экспертов обсудила основные вопросы развития законодатель­ства на региональном уровне в целом и вопросы законотворческой дея­тельности со всеми лицами, вовлеченными в данную проблематику.

Реализация проекта основывалась на следующих принципах:

• ориентация на нужды клиента;

• работа в командах, включая местных экспертов на каждой стадии;

• эффективность в реализации проекта;

• упор на практику;

• практическая значимость результатов обучения.