Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Савин.doc
Скачиваний:
1
Добавлен:
01.05.2025
Размер:
3.17 Mб
Скачать

Глава 18. Проблемы формирования региональной кадровой политики при формировании органов публичной власти

В социологии управления под кадровой политикой обычно пони­мают систему теоретических взглядов, идей, требований, принципов, определяющих основные направления работы с персоналом, ее фор­мы и методы [1]. Она определяет генеральное направление и основы работы с кадрами, общие и специфические требования к ним и разра­батывается собственниками организации, высшим руководством, кад­ровыми службами. Региональная кадровая политика формирования фе­деральных органов власти является частью кадровой политики адми­нистрации региона и направлена на формирование эффективной и дее­способной команды в регионе. Основной целью региональной кадро­вой политики является создание управленческой команды губернато­ра (или главы администрации). Теоретически достижение этой цели возможно при условии совпадения интересов губернатора, отвечаю­щего за состояние дел в регионе, и руководства центральных аппара­тов федеральных органов исполнительной власти, в чью компетенцию входят вопросы назначения руководителей высшего и среднего уров­ней на местах. Очевидно, что совпадение интересов возможно при использовании одинаковых подходов к оценке и обоснованию выбора претендента на руководящую должность.

За последние годы собран огромный массив эмпирических дан­ных, накоплен значительный методический опыт кадровых назначе­ний, однако нередко новые данные не приносят существенного приро­ста научного знания вследствие недостаточной стыковки теории и эм­пирии. Решение проблемы методологического характера «наведения мостов» между теорией и эмпирией возможно с применением арсена­ла зрелой теории социологии управления на основе социологического обеспечения принятия кадровых решений.

Следует заметить, что вопросы правильных и обоснованных кад­ровых решений всегда были и остаются наиболее сложными и проти­воречивыми. Происходит столкновение интересов, с одной стороны, вышестоящего руководителя, с другой стороны — губернаторов, кото­рые стремятся к назначению угодного им претендента, а интересы дела

213

требуют назначения наиболее профессионально подготовленного со­трудника. Вполне объяснимо и стремление должностных лиц полу­чить в подчинение «комфортного» сотрудника, при этом не исключен вариант наилучшего субъективного оценивания данного претендента, но «цена» возможного ущерба от такого назначения требует объектив­ности и обоснованности кадрового назначения.

Сложность разрешения противоречия между возрастающими тре­бованиями к кандидату и его реальными возможностями, не допуская назначения управленцев с порогом возможностей ниже, чем требуется для успешного выполнения должностных обязанностей не только в каждом конкретном случае, но и в масштабах страны, диктует необхо­димость разработки теории, позволяющей использовать результаты социологических исследований для реализации обоснованной кадро­вой политики, учитывающей интересы Центра и региона.

Факторы, подлежащие учету при формировании региональной кадровой политики

В социальных системах, как правило, изменение единичного фак­тора неизбежно влечет изменение одного или нескольких показателей системы. В повседневной практике не всегда возможно предсказать, как изменится, скажем, социальная активность сотрудников федераль­ного органа власти, если после принятия соответствующего кадрового решения изменится фактор «перспективы роста», т. е. каждый специа­лист будет четко знать, что у него не произойдет изменений в матери­альном, профессиональном, должностном положении. Причем это не будет зависеть отличного отношения к нему начальника. Таким обра­зом, если известны основные факторы, определяющие функциониро­вание социальной системы, выявлены их взаимосвязи, то, изменив ка­кой-либо из них, можно смоделировать изменения в самой системе. Что это дает? Возможность принимать решение, предварительно про­ведя апробирование его на модели и выяснив возможные последствия.

Поскольку реальность производственной и общественной жизни такова, что выделить в «чистом виде» для изучения какой-либо один фактор, определяющий черты этой жизни, практически невозможно, поэтому почти в каждом аналитическом исследовании изучается сово-

214

купность факторов. Из нее впоследствии и выделяют факторы основ­ные и неосновные, временные и устойчивые, контролируемые и не­контролируемые, управляемые и неуправляемые, ограничивающие и неограничивающие, объективные и субъективные, внутренние и вне­шние, стратегические и второстепенные, положительные, компенси­рующие и отрицательные, социальные, политические и экономичес­кие. Но первый шаг на этом пути — задача определения совокупности факторов, оказывающих влияние на социальную систему.

Для обеспечения полноты анализа факторов, влияющих на фор­мирование кадровой политики, целесообразно использовать законо­мерность коммуникативности [8], в соответствии с которой в составе сложной среды, инициирующей факторы, выделяются:

  • надсистема, определяющая требования к кадровой политике, огра­ ничивающая деятельность кадровых аппаратов и управленцев раз­ личного уровня и потребляющая результаты этой деятельности;

  • подсистемы (нижележащие, подведомственные системы), обеспе­ чивающие и предоставляющие системе кадровой политики раз­ личные ресурсы (информационный, материальный и др.);

  • системы одного уровня, находящиеся в равноправных отношени­ ях с исследуемой;

  • актуальная, или существенная, среда, в которой можно выделить дружественную, конкурентную (противоборствующую) и безраз­ личную;

  • внутренняя среда собственно системы кадровой политики, кото­ рая существует в самоорганизующихся системах в форме инициа­ тив активных элементов или создаваемых ими помех.

Виды факторов обобщенно показаны на рисунке 1.

В соответствии с закономерностью коммуникативности на кадро­вую политику любого учреждения или организации оказывают суще­ственное влияние шесть видов факторов.

Первый вид факторов представляет собой влияние надсистемы и состоит из следующего множества:

  • законодательное и правительственное регулирование;

  • профсоюзы;

  • налоговая политика;

  • состояние экономики (стабильность, инфляция, угроза кризиса);

215

Кадровая политика социальной системы

Подведомственные системы

Рис. 1. Виды факторов, влияющих на кадровую политику социальной системы.

  • востребованность услуг или платежеспособный спрос на про­ дукцию (госзаказ, целевая программа и т. д.);

  • учредители.

Второй вид факторов отражает воздействие на кадровую полити­ку равноправных учреждений или организаций и может быть пред­ставлен следующими двумя группами факторов активной среды:

а) дружественные:

  • поставщики;

  • партнеры;

  • частные банки;

  • прямые договоры;

  • контрагенты;

  • спонсоры;

  • рынки.

б) конкурентные:

  • предприятия или учреждения-конкуренты;

  • состояние преступности, информационного противоборства (в городе, стране, других странах).

216

Третий вид факторов представляет собой группу факторов без­различной среды:

  • экологический;

  • характер и динамизм изменения характеристик;

  • потенциальные партнеры или конкуренты;

  • место расположения учреждения;

  • структурный состав человеческих ресурсов в месте расположе­ ния учреждения или организации;

Четвертый вид факторов отражает влияние подчиненных или подведомственных учреждений или организаций и представляет со­бой следующий перечень:

  • начальный капитал;

  • помещения;

  • имущество и другие средства;

  • стабильность источников материальных ресурсов.

Пятый вид факторов отражает существо влияния на кадровую политику внутренних факторов:

  • юридический статус;

  • уставной капитал;

  • особенности организационной структуры;

  • органы управления;

  • нормативно-методическое обеспечение;

  • цели организации или учреждения;

  • стиль и методы работы должностных лиц;

  • природа и сложность решаемых задач;

  • полнота и достоверность исходных данных;

  • способ планирования.

Шестой вид — базовый (стратегический) человеческий фактор, привносящий субъективизм в кадровую политику и взаимодействую­щие с ней надсистему, подведомственные системы и среду, условно можно разделить на пять групп факторов.

Первая группа факторов отражает существовавшую и существую­щую ныне систему воспроизводства, распределения и перераспреде­ления человеческих ресурсов (интеллектуального потенциала). Основ­ными чертами такой системы являются: протекционизм в отношении избранного человека (со стадии поступления в вуз и от начала и до

217

окончания научной или административной карьеры); распределение носителей интеллектуального потенциала на всех этапах воспроизвод­ства последнего без учета реальной сложности социальных систем, в рамках которых им предстояло работать в перспективе.

Второй группой факторов, существенно влияющих на результаты кадровой политики на протяжении последних десятилетий, является механизм воспроизводства, тиражирования и реализации социальных технологий управления. Проблема заключается в том, что при сложив­шейся структуре подготовленных и занятых в региональных органах государственного управления кадров общество способно адаптировать строго определенный объем реформ при условии, что они будут осно­вательно проработаны социально-технологически.

Третьей группой факторов, существенно влияющих на результа­тивность кадровой политики, является отсутствие традиции воспро­изводства и конструирования механизмов социального иммунитета, т. е. механизмов невосприятия социально патологических явлений — преступности, взяточничества, коррупции, пьянства, алкоголизма, нар­комании и др. Естественно, с этими явлениями боролись, но формы борьбы носили характер единовременных кампаний. При этом пре­одолевались не причины, а следствие. Сами же причины загонялись вглубь. Проходили кампании, и через 10-15 лет явление расцветало пышным цветом.

Четвертая группа, названная профессором А. Н. Колесниковым [2] «интеллектуальным вампиризмом», обусловлена тем, что на руко­водящие посты приходили люди, часто не умеющие не только анали­тически мыслить, а часто и хорошо писать. Поэтому им требовались консультанты, владеющие навыками аналитиков. Со временем эта прак­тика стала нормой отношений не только в высших эшелонах власти, но и в федеральных органах исполнительной власти на местах.

Пятая группа факторов характеризует профессионализм и компе­тентность рабочей группы, ответственность и оперативность выпол­нения поставленных задач, стиль и опыт лидера кадрового подразде­ления.

Перечисленные выше факторы являются общими для любых со­циальных систем, поэтому автором, исходя из содержания и функций кадровой политики, проведен анализ всего множества факторов и выде-

218

лено подмножество факторов, влияющих на кадровую политику федеральных органов исполнительной власти (представлены в таб­лице 1).

Таблица 1

Факторы, влияющие на кадровую политику федеральных органов власти в регионе

№ п/п

Суть фактора

Факторы надсистемы, оказывающие влияние на кадровую политику федерального органа власти

1

Законодательные правовые акты, нормативные и руководящие доку­менты

2

Установки и требования руководителя региона (губернатор, глава ад­министрации)

3

Возможности финансирования деятельности подведомственных ор­ганов

4

Востребованность выполнения задач

5

Динамизм постановки и объемы новых задач

6

Организационная структура и формы работы

7

«Интеллектуальный вампиризм»

8

Протекционизм

9

Отсутствие социальных иммунитетов от преступности, взяточниче­ства и коррупции

10

Социальные патологии (пьянство, алкоголизм, наркомания)

10

Укомплектованность квалифицированными специалистами

11

Мотивация сотрудников

219

Продолжение табл. 1

Факторы активной среды, оказывающие влияние на кадровую политику федерального органа власти

1

Практический опыт и результаты деятельности

2

Взаимное информирование

3

Протекционизм

4

Отсутствие социальных иммунитетов (преступность, взяточничество и коррупция)

Факторы активной среды, оказывающие влияние на кадровую политику федерального органа власти

1

Экологическая среда

2

Характер и динамизм изменения оперативной, криминогенной и во­енно-политической обстановки

3

Территориальное расположение в регионе и государстве

4

Структурный состав человеческих ресурсов в месте расположения

5

Демографические и структурные сдвиги в сфере занятости

Факторы, оказывающие влияние на кадровую политику федерального органа власти подведомственными системами

1

Состояние дел, результативность решения возложенных задач

2

Текучесть кадров

3

Профессиональная подготовленность сотрудников

4

Качественный и возрастной состав человеческих ресурсов

5

Социальные патологии (пьянство, алкоголизм, наркомания)

220

Продолжение табл. 1

№ п/п

Суть фактора

6

Укомплектованность

7

Мотивация сотрудников

8

Организационно-штатная структура

9

Формы работы

Внутренние факторы, оказывающие влияние на кадровую политику федерального органа власти

1

Юридический статус

2

Цели и задачи

3

Организационно-штатная структура

4

Наличие и число вакансий (укомплектованность)

5

Процент сотрудников предпенсионного возраста

6

Функциональная структура управления видами деятельности

7

Природа и сложность решаемых задач

8

Нормативно-методическое обеспечение

9

Система отчетности и контроля

10

Показатели качественного состава человеческих ресурсов

И

Повышение квалификации и переподготовка сотрудников

12

Стиль и методы работы должностных лиц (первого лица, руководи­телей структурных подразделений и кадрового аппарата)

13

Полнота и достоверность исходных данных

221

Продолжение табл.

№ п/п

Суть фактора

14

Средства автоматизации контроля, статистической обработки, визуа­лизации, моделирования и др.

15

Удельный вес заработной платы в населенном пункте

16

Господствующая культура

17

Морально-психологический климат в коллективе

18

Протекционизм

19

«Интеллектуальный вампиризм»

20

Социальные патологии (пьянство, алкоголизм, наркомания)

21

Отсутствие социальных иммунитетов (преступность, взяточничество, коррупция)

22

Мотивация сотрудников

23

Воспроизводство «человеческих ресурсов» в организации, закрепле­ние и развитие ключевых кадров

Перечисленные в таблице 1 факторы отранжированы и исполь­зованы при построении модели претендента на вышестоящую долж­ность. Представляется необходимым, определив множество факто­ров, оказывающих влияние на кадровую политику федеральных ор­ганов власти в регионе, проанализировать имеющие научные знания и эмпирические данные в сфере формирования и реализации кадро­вой политики.

222

Состояние теории и практики формирования кадровой политики в федеральных органах власти региона

Федеральные органы власти в субъекте Российской Федерации создаются и действуют в рамках закона, и хотя задачи, решаемые каж­дым в отдельности федеральным органом, различны, можно обобщенно представить их структуру (см. рис. 2). Общим для них является нали­чие надсистемы, представляющей федеральный Центр того или иного ведомства, персонал федерального органа, который под управлением руководства и с использованием соответствующих средств решает спе­цифические задачи и формирует определенные результаты.

Анализ источников, посвященных менеджменту [1,3-5], позволя­ет кадровую политику рассматривать как систему теоретических взгля­дов, идей, принципов, определяющих основные направления работы с персоналом, ее формы и методы. Авторами приведенных выше работ достаточно полно разработаны подходы к управлению персоналом организации, формированию кадровой политики. В свою очередь, ме­ханизм реализации кадровой политики представляет собой систему планов, норм и нормативов, организационных, административных, социальных, экономических и иных мероприятий, нацеленных на ре­шение кадровых проблем и удовлетворение потребностей организа­ции в персонале.

Кадровая политика определяет генеральное направление и осно­вы работы с кадрами, общие и специфические требования к ним и раз­рабатывается собственниками организации, высшим руководством, кадровыми службами.

Основной целью кадровой политики является своевременное обес­печение организации персоналом требуемого качества и в необходи­мой численности.

Другими ее целями можно считать:

  1. обеспечение условий реализации предусмотренных трудовым законодательством прав и обязанностей граждан;

  2. рациональное использование кадрового потенциала;

  3. формирование и поддержание эффективной работы трудовых коллективов.

Основными разновидностями кадровой политики считаются по-

223

литики: подбора кадров, обучения, оплаты труда, формирования кад­ровых процедур, социальных отношений. Роль и место кадровой по­литики отражает модель системы работы с персоналом, представлен­ная на рисунке 2.

Кадровая политика должна опираться на такие принципы, как спра­ведливость, последовательность, соблюдение трудового законодатель­ства, равенство и отсутствие дискриминации. Иногда она может иметь дискриминационный характер по возрастному, национальному, поло­вому и т. п. признаку, т. е. противоречить действующему трудовому законодательству.

В основе формирования кадровой политики лежит анализ струк­туры персонала, эффективности использования рабочего времени, про­гнозирование развития производства и занятости. Иногда эта работа проводится с помощью специальных консалтинговых организаций, и хотя оплата их услуг весьма высока, отдача, как показывают исследо­вания [1, 6], в два десятка раз перекрывает затраты.

Кадровая политика основывается на кадровой концепции органи­зации, являющейся наряду с производственной, финансово-экономи­ческой, научно-технической, маркетинговой политикой элементом об­щей концепции ее развития.

Зарубежный опыт формирования кадровой политики

Кадровая политика в американских учреждениях и организациях обычно строится на более или менее одинаковых принципах [7]. Об­щими критериями по подбору кадров являются образование, практи­ческий опыт работы, психологическая совместимость, умение рабо­тать в коллективе. Руководящие кадры в учреждении или организации назначаются. Особое внимание уделяется обеспечению квалифициро­ванными специалистами функционального уровня (консультанты, ме­неджеры нижнего уровня и др.). Существует нехватка квалифициро­ванного персонала в нижнем звене, что обусловлено высокими требо­ваниями и ответственностью, недостаточным моральным и материаль­ным стимулированием, нежеланием квалифицированных специалис­тов занимать должности менеджеров нижнего звена, повышением тре­бований к этой работе в области техники и человеческого фактора.

224

ководство регионального органа в

СИСТЕМА РАБОТЫ С ПЕРСОНАЛОМ

КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА

ПЕРСОНАЛ РЕГИОНАЛЬНОГО ОРГАНА ВЛАСТИ

СРЕДСТВА ДОСТИЖЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТА

Результат деятельности регионального органа государственной власти

Рис. 2. Структурная модель системы работы с персоналом регионального органа государственной власти.

15 Закач.Ч»728&

725

Внедрение автоматизации в деятельность учреждений и органи­заций внесло существенные изменения условий труда персонала:

замена жестких перечней профессий и должностных инструкций более широкими, приемлемыми и удобными для работников;

уменьшение объема работы в центральных службах и сокраще­ние административного аппарата;

переход на гибкие формы оплаты труда;

объединение персонала разных профессий в сквозные (от идеи до ее внедрения) коллективы — проектно-целевые группы.

В основу разработки кадровой политики положены принципы и требования, предъявляемые к работникам, принимаемым на работу. Американские учреждения и организации, использующие традицион­ные принципы отбора кадров при приеме на работу, основное внима­ние уделяют специализированным знаниям и профессиональным на­выкам.

Государственные учреждения ориентируются на узкую специали­зацию сотрудников. Американские специалисты, как правило, профес­сионалы в узкой области знаний, и поэтому продвижение их по иерар­хии управления происходит только по вертикали. Это ограничивает возможности продвижения по уровням управления, обусловливает те­кучесть управленческих кадров, их переход из одной организации в другую.

При приеме на работу все кандидаты проходят тестирование для выявления профессиональной подготовки. Обычно каждое ведомство разрабатывает свои критерии отбора и порядок найма работников. После приема на работу проводится процедура введения в должность, когда работника знакомят с его обязанностями по инструкциям, соот­ветствующим его узкой специализации, деятельностью учреждения в целом и ее организационной структурой.

Увольнение персонала, включая менеджеров, всегда сопровожда­ется серией оценочных и воспитательных приемов, за исключением экстремальных ситуаций (воровство, мошенничество, очевидное на­рушение порядка). Оценка каждого работника проводится один или два раза в год. Результаты оценивания обсуждаются работником и его начальником и подписываются ими. Оценка содержит перечень недо-

226

статков в работе и путей их ликвидации, а также (в случае необходи­мости) предупреждение об увольнении или о том, что дальнейшее пребывание в должности зависит от улучшения работы.

Окончательное решение об увольнении работника принимает ру­ководитель на два-три уровня выше непосредственного начальника. Если увольняемый является членом профсоюза, то причины увольне­ния обсуждаются с представителями профсоюза в соответствии с тру­довым соглашением. Работник в любом случае может обжаловать ре­шение об увольнении на более высоком уровне руководства или через суд. В некоторых ведомствах имеются комиссии по трудовым спорам, которые разбирают жалобы работников в связи с увольнением.

В отличие от американской системы работы с персоналом в Япо­нии существует своя специфика в управлении [7], которая основыва­ется на следующих особенностях: наем работников пожизненный или на длительный срок; повышение зарплаты с выслугой лет; участие работников в профсоюзах, которые создаются в учреждении.

Можно выделить следующие основные принципы японского типа управления персоналом:

переплетение интересов и сфер жизнедеятельности организации и работников, высокая его зависимость от своей организации, предос­тавление ему значительных социальных гарантий и благ в обмен на «преданность» организации и готовность защищать ее интересы;

приоритет коллективного начала перед индивидуальным, поощ­рение кооперации людей внутри учреждения, в рамках разного рода небольших групп, атмосфера равенства между работниками незави­симо от занимаемых постов;

поддержание баланса влияния и интересов двух основных сил, обеспечивающих функционирование учреждения, — управляющих и специалистов;

формирование партнерских связей между равноправными орга­низациями.

Таким образом, система управления персоналом в Японии пред­полагает гарантии занятости, подготовку новых работников, оплату труда в зависимости от стажа работы, гибкую систему заработной платы.

is* 227

В японских ведомствах придерживаются мнения, что руководи­тель должен быть специалистом, способным работать на любом участ­ке учреждения или организации. Поэтому при повышении квалифи­кации руководитель отдела или подразделения выбирает для освоения новую сферу деятельности, в которой он раньше не работал. В каче­стве критерия применяют совмещение профессий, способность рабо­тать в коллективе, понимание значения своего труда для общего дела, умение решать производственные проблемы, составлять грамотные записки и чертить графики.

Обычно кандидаты проходят предварительную проверку их спо­собности работать в полуавтономных коллективах. В большинстве ве­домств прием на работу предполагает знакомство работника с описа­нием предполагаемых функций, прав и ответственности.

Подбор кадров начинается после того, как предложения по новой должности утверждены высшим руководством. Кадровая служба по­могает руководителю подразделения, в котором объявлена вакансия, подобрать кандидатуры работников. Обычно он подготавливает корот­кий список кандидатов, которые подходят по квалификации к данной должности. В некоторых ведомствах обязательным считается включе­ние в список кандидатов работников других подразделений данной организации. Набор кандидатов со стороны осуществляется через рек­ламу, личные связи, профессиональные фирмы по найму, имеющие электронные базы данных (лизинговые компании). Кандидаты, вклю­ченные в список, обычно проходят через серию интервью с будущими руководителями (на два-три уровня вверх), коллегами и, при необхо­димости, с подчиненными. Результаты интервью обобщаются и до­полняются рекомендациями. Окончательный выбор делает непосред­ственный руководитель.

Проведенные исследования показывают, что «механический пе­ренос» опыта работы с кадрами, накопленного за рубежом, невозмо­жен из-за реально сложившихся российских условий и менталитета управленцев.

228