1.3. Собрания могут голосовать и за другие законы, которые называются резолюциями

Речь идет о законах, которые связаны прежде всего с внутренней работой собраний. Именно голосуя за резолюцию, собрания изменя­ют свой собственный внутренний регламент, принимают решение о создании следственных комиссий или же требуют приостановки пре­следований своих членов, когда они мешают работе собрания.

Начиная с 1992 года Национальное собрание и Сенат обладают правом голосовать за резолюцию предложений, касающихся актов Европейского сообщества, они высказывают правительству свое мне­ние во время обсуждения европейских директив и регламентов, кото­рые содержат распоряжения, представляющие, во внутреннем нацио­нальном порядке, законодательный характер.

2. Как голосуют за закон?

Сегодня во Французском парламенте ежегодно ставится на голо­сование около 100 законов. Голосование за закон всегда является ре­зультатом длительной подготовительной работы, изучений и обсужде­ний, которые могут продолжаться несколько недель или даже месяцев. Инициатива закона может исходить либо от правительства, и тогда речь идет о законодательстве, либо от парламентариев, и в этом случае го­ворят о законодательном предложении.

2.1. Рассмотрение в комиссии

Закон никогда не обсуждается напрямую в зале заседаний Нацио­нального собрания. Вначале он вверяется (говорят — «передается») компетентной комиссии Собрания, которая изучает его и предлагает изменения, называющиеся поправками. Комиссия назначает одного из своих членов депутатом, которого называют докладчиком, представ­ляющим во время публичного заседания заключения комиссии.

189

2.2. Рассмотрение ыа публичном заседании

Закон передается на рассмотрение депутатам в виде статей. После общего обсуждения, во время которого правительство и докладчик представляют свою работу, депутаты переходят к обсуждению и голо­сованию каждой статьи и поправки, предложенной комиссией, одним или несколькими депутатами или правительством. Голосование каса­ется всего проекта, который затем передается в Сенат.

2.3. Принятие общего закона депутатами и сенаторами

Для того чтобы закон был принят окончательно, необходимо, что­бы Национальное собрание и Сенат пришли к согласию в отношении текста закона. Для этого законопроект «путешествует» в обоих собра­ниях до тех пор, пока больше не останется разногласий между Нацио­нальным собранием и Сенатом по поводу текста. Это движение взад и вперед может продолжаться очень долго, но правительство вправе при­нять решение о сокращении этого процесса передачи законопроекта из одной палаты в другую, попросив небольшую группу депутатов и сенаторов совместно подготовить текст закона. Эта маленькая группа называется смешанная паритетная комиссия. И в том случае, если ей не удается прийти к согласию, или если текст комиссии не принимает­ся Собранием и Сенатом в одни сроки, правительство может просить Собрание в одиночку принять решение.

Контроль за деятельностью правительства осуществляется внут­ри каждого собрания посредством процедур, сравнимых с дебатами, касающихся заявлений правительства, устных и письменных вопро­сов, создания следственных комиссий, информационной деятельнос­ти, осущест&чяемой постоянными комиссиями обоих собраний, работ, выполняемых делегациями, созданными в 1979 году для обеспечения контроля за вопросами, интересующими Европейский союз.

Тем не менее, вопрос о политической ответственности прави­тельства (т.е. его дальнейшем существовании) может быть поднят только перед Национальным собранием.

Этот вопрос может подниматься либо в случае общего политическо­го заявления, когда премьер-министр требует вотума доверия Собранию, либо в случае вотума недоверия, выраженного десятой частью Собрания.

190

Наконец, в распоряжении обоих собраний с некоторого времени находят­ся общие оценочные инстанции. Парламентские управления, состоящие в равной степени из депутатов и сенаторов, являются экспертными орга­нами, которые занимаются рассмотрением вопросов в области:

оценки научных и технологических решений (с 1983);

оценкч общественной политики (с 1996);

оценки законодательства (с 1996).

Члены обоих собраний могут заседать вместе в исключительном случае. Это собрание всех депутатов и сенаторов является Конгрессом парламента. При 5-й Республике это совместное собрание рассматри­вает исключительно вопросы подписания проектов пересмотра Кон­ституции, когда Президент Республики принимает решение не прибе­гать к референдуму.

В этом случае пересмотр Конституции считается окончательно одобренным, если он получает 3/5 голосов представителей обоих со­браний. Тогда депутаты и сенаторы вызываются на специальное со­брание, которое проходит в Версале, в зале заседаний, расположенном в южном крьше замка. Заседанием Конгресса руководит председатель Национального собрания.

Этот краткий обзор законодательной процедуры во Франции смо­жет вдохновить на некоторые идеи Совет народных депутатов и адми­нистрацию Орловской области.

Я с огромным удовольствием и интересом участвовал в програм­ме подготовки и развития в г.Орле и надеюсь, что скоро мне предста­вится случай сюда вернуться.

ЧАСТЬ П. ВОПРОСЫ КАДРОВОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПОДДЕРЖАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА

Г лава 16. ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ КАК ОДИН ИЗ ФАКТОРОВ СОЦИАЛЬНОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕ

Наличие в мире такого явления, как социальная напряженность, всегда отрицательно сказывается на развитии государства любого типа. История развития человечества даёт нам множество негативных при­меров тяжелых последствий, связанных с неумелым решением про­блемы снятия социальной напряженности..

Гражданская война в России, унёсшая, по подсчётам истори­ков¹, 7731538 жизней, что почти составляет население 8,5 таких областей, как Орловская. Вторая мировая война, победа в которой обошлась в 50000000 человек², — это треть населения нашей стра­ны в настоящее время. Локальные конфликты на Балканах и Ближ­нем Востоке, происходящие в настоящее время. Этот список можно продолжать долго.

Необходимость изучения природы проблемы социальной напря­женности с целью предотвращения негативных последствий актуаль­на и в настоящее время.

¹ См.: Мир русской истории. — М., 1997. С. 529.

² См.: Деборгин Г.А., Тельпуховский Б.С. Итоги и уроки Великой Отечественной войны. — М., 1975. С. 436.

192

i

Основания возникновения социальной напряжённости

В качестве основной причины существования исследуемого явле­ния можно выделить отсутствие механизма взаимного учёта интересов населения и политической элиты¹. Общество как совокупность людей имеет свои интересы, которые прежде всего вьфажаются в обращениях к государственным органам и отношении граждан к власти. Политичес­кая элита же в свою очередь принимает нормативно-правовые акты, ру­ководствуясь преимущественно своими интересами. Наличие разни­цы в том, что хочет население и что делает власть для этого, является основой для возникновения социальной напряжённости.

Присутствие определённого рода интересов у населения подтверж­дается статистикой обращений в органы государственной власти. Так, по данным приём-

основные темы в обращениях граждан

оборона и вооружённые

силы

прочие вопросы 3% 6%

национальная

политика

1%

экология

1%

обеспечение

правопорядка

13%

социальная сфера 38%

экономика и

финансовая

политика

14%

государственное

строительство и

конституционные

права граждан

24%

ной Государствен­ной Думы, за ап­рель 2001 года было рассмотре­но семь тысяч пи­сем и телеграмм из 83 субъектов Российской Феде­рации. Результаты анализа обраще­ний говорят о том, что население в большинстве слу­чаев волнуют вопросы социальной сферы (сложное материальное поло­жение, низкая оплата труда, небольшой размер социальных и детских по­собий, стипендий). Изучение следующей категории — государственное строительство и конституционные права граждан — показывает, что на­селение требует усилить социальную и экономическую защиту граждан². Данные социологических исследований, проведённые в 1997 году информационно-аналитическим центром АО «Регион», раскрывают картину отношения населения к властным институтам. Внимательно

¹ Под таковой в данной статье понимаются все силы, участвующие в формировании внутренней и внешней политики государства.

² См.: Платопгкин А. Народ не безмолвствует // Российская Федерация сегодня. 2001, №11. С. 14.

13 Заказ №7288

193

анализируя данные этого социологического исследования, можно прий­ти к выводу о степени учёта общественного мнения при принятии ре­шений политической элитой.

Доверие к органам государственной власти Российской Федера­ции в тот период испытывали лишь 6 % респондентов. 4 % граждан оценивали государственную власть как справедливую и только 2 % испытывали к ней благодарность. Благополучной деятельность орга­нов государственной власти в области экономики назвало 2 % опро­шенных, в области законности и порядка — 2 %, в области культуры, науки, образования и социального обеспечения — 1%. Всего лишь 8 и 12 % граждан оценили положительно деятельность государственной власти, соответственно, в области свободы слова и внешней политики. Около 62 % опрошенных заявили, что нынешняя власть ни в одной сфере своей компетенции¹ не действует успешно.

Краткий обзор политических средств массовой информации за последние два года позволяет выделить тенденцию: появляются ана­логичного рода отношения к властным структурам со стороны высо­копоставленных чиновников.

Так, например, Председатель Совета Федерации, глава админист­рации Орловской области Строев Е.С. высказывался, что «власть на всех её уровнях — от федеральной до региональной и местной — не оправдала доверие граждан²».

Вот что по этому же поводу говорит депутат Государственной Думы от ЛДПР Лебедев И.: «Доверие народа к власти подорвано так основа­тельно, что восстановить его очень сложно³». Член аграрно-промыш-ленной депутатской группы, депутат Государственной Думы Харито­нов Н. высказывает подобные мысли: «Вернуть доверие народа — вот, по большому счёту, самая первая, самая главная задача власти⁴».

Факт того, что отрицательная оценка проводимым реформам, да­ваемая малоимущим и средним слоями, постепенно начинает звучать и в высказываниях высокопоставленных чиновников, говорит о по­степенном осознании проблемы социальной напряжённости на уров­не политической элиты.

¹ Из материалов информационно-аналитического центра АО «Регион», 1997.

² См.: Строев Е.С. Какой власти поверят люди // Российская Федерация сегодня, 2000, №18. С. 1.

³ См.: Какие из задач власти вы считаете первоочередными? // Там же. С. 3.

⁴ См.: Какие из задач власти вы считаете первоочередными? // Там же. С. 4.

194

Принятие политической элитой властных решений

Управление государством требует постоянного принятия органа­ми государственной власти правильных решений, опирающихся на учёт интересов населения. Для того чтобы органы государственной власти действительно ликвидировали возникающие перед ними проблемы и способствовали их окончательному устранению, необходимо в ходе процесса подготовки решения соблюдать следующие три критерия:

1. — наличие объективной входящей информации, относящейся к разрешаемой проблеме;

2. — её качественная обработка с целью принятия адекватного ре­ шения;

3—достаточная компетенция уполномоченного должностного лица.

Наличие объективной входящей информации предполагает созда­ние специальных отделов в органах государственной власти, на кото­рые должна быть возложена функция по её сбору. В качестве источни­ков могут выступать: опросы общественного мнения, средства массо­вой информации (как российские, так и зарубежные), глобальные элек­тронные сети, статистические данные и т. п.

Необходимо отметить, что на федеральном уровне существуют подобного рода службы¹. Однако в органах государственной власти субъектов Федерации формирование подобных подразделений прак­тически не осуществляется. Если же принимать во внимание наличие у субъектов властных полномочий по определению путей развития региона, то отсутствие подобных служб сказывается не самым луч­шим образом на качестве принимаемых решений².

Качественная обработка получаемой информации предполагает проведение аналитических исследований, направленных на выясне­ние причин явлений. От степени исследования собранных данных за-

' Например, при Государственной Думе Российской Федерации функционирует Аналитическое управление, в состав которого входят три отдела: аналитических разработок, оперативного анализа и информационный.

² В качестве примера можно привести постановление Волгоградской областной Думы «Об обращении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.В. Аспариной о переименовании города Волгоград в город Сталинград», и результаты опросов населения, проведённые фондом «Общественное мнение». Так, сторонников данной идеи — 20 % опрошенных, а противников — 38%, причём необходимо отметить тот факт, что пятая часть (18 %) респондентов считают эту затею бессмысленной и дорогостоящей.

13- 195

висит качество принимаемого решения, вот почему необходимо при­влечение к данной работе высококвалифицированных специалистов.

Обработка информации, в силу её обширности, должна осуществ­ляться группой лиц. Можно заметить, что при таком способе органи­зации рабочей деятельности появляются возможности для лоббирова­ния интересов третьих лиц. Для предотвращения указанного негатив­ного явления, а также учитывая потребность органов власти в квали­фицированных сотрудниках, необходимо наделить полномочиями ру­ководителей властных структур по формированию данных служб и установить профессиональные требования для кандидатов.

Наконец, достаточная компетенция уполномоченного должност­ного лица подразумевает наличие необходимых профессиональных знаний для принятия качественных решений.

Уровень образования политической элиты

Для нормального функционирования любого общества всегда нуж­ны квалифицированные кадры. В условиях же проведения реформ потребности в специалистах возрастают многократно. Игнорирование этого принципа сказывается не самым лучшим образом на функцио­нировании государственной власти, что, в конечном счете, не несёт ничего положительного населению страны.

Закрепление права граждан избирать и быть избранными в орга­ны государственной власти в Российской Федерации и, что немало­важно, реализация данного принципа заложили основы для ротации органов государственной власти.

Указанные выше причины и привели к более сильной «текучести» кадров. Интересные результаты исследований по данной тематике на федеральном уровне приводит Ольга Крыштановская в своей работе «Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту¹».

Лица, состоявшие ранее в органах государственной власти СССР (в процентах к численности группы по столбцу)

Высшее руководство	Парламентская элита	Правительство
75,0	60,2	74,3

' См.: Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // ОНС, 1995, №1. С.51—65.

196

Таким образом, видно, что в лучшем случае в органы государ­ственной власти пришло не более 40 % граждан, не состоявших ранее на государственной службе.

Ситуация с квалификацией данной политической группы сложи­лась следующим образом:

Уровень образования элиты (в процентах к численности группы по столбцу)

	Высшее руководство	Парламентская элита	Правительство
Лица, имеющие высшее образование, в элите	100,0	94,0	100,0
Лица, имеющие учёную степень, в элите	70,5	35,4	68,6
Лица, имеющие техни­ческое — инженерное, сельскохозяйственное, военно-техническое об­разование, в элите	36,4	37,6	51,4
Экономисты и юристы в элите	22,7	26,4	31,4

Анализируя данные статистики, можно сказать, что положение с квалификацией высших политических слоев нашего общества пока на приемлемом уровне. Однако следует отметить, что «преемственность» государственных служащих федерального уровня не является фактом принятия положительных управленческих решений. Построение го­сударства нового типа, включение в работу органов государственной власти современных информационных технологий, а также интегра­ция России в мировое сообщество требуют применения качественно новых знаний. Вот почему остро встаёт вопрос о переподготовке и

197

повышении квалификации федеральных государственных служащих.

Принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции России разде­лило государственную власть на власть Российской Федерации и власть субъектов Российской Федерации. Процесс создания органов государ­ственной власти в регионах поставил перед руководителями регионов проблему недостатка квалифицированных кадров. Последствия раз­решения данной проблемы можно увидеть в аналитических материа­лах Прокуратуры Российской Федерации о несоответствии региональ­ных нормативно-правовых актов федеральным. Согласно статистиче­ским данным с 1993 года число незаконных актов увеличилось с 370 до 747 (1999 год¹).

Социологические исследования, проводимые среди государствен­ных служащих субъектов Российской Федерации с целью выяснения качества их образования, выстраивают следующую картину.

Характер предшествующей деятельности

Адми-	Хозяй-	Препо-	Научно-	Партий-	Работа	Работа	Другая
нистра-	ствен-	дава-	исследо-	ная	в совет-	в	дея-
тивная	ная	тель-	ватель-	дея-	ских	обще-	тель-
работа	дея-	ская	ская	тель-	органах	ствен-	ность
	тель-	дея-	деятель-	ность		ных
	ность	тель-	ность			органи-
		ность				зациях
24,4 %	23,7 %	12,2%	11,5%	8,4 %	3,8 %	1,5 %	14,5 %

Среди государственных служащих с высшим образованием 36 % имеют инженерное образование, 26,7 % — экономическое, 25,3 % — гуманитарное, 7,3 % — юридическое².

' См.: Письмо Генерального прокурора Российской Федерации исполняющему обязанности Президента Российской Федерации В.В. Путину. «О состоянии законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов» от 21.03.2000 г. № 1-ГП-26-2000.

² См.: Зипченко Г.П. Государственные служащие региона: состав и социальные особенности // Социс, 1999, № 2. С. 25—26.

198

Уровень образования государственных служащих в органах власти субъектов Федерации

Образование	Все служащие	Руководители	Специалисты
высшее	88,4	100	85,0
незаконченное высшее	3,6	—	4,8
среднее специальное	6,5	—	8,2
среднее	1,5	—	5,0

Однако при таком достаточно высоком уровне образования толь­ко 8,8 % чиновников обладают дипломами, отвечающими запросам современного хозяйствования. При выяснении вопроса «Знаний како­го рода вам не хватает?» 45 % опрошенных ответили, что им недоста­ёт познаний в области экономики и менеджмента, 31 % — права и государственного строительства, 24 % — социологии и психологии¹.

Результаты проведённого социологического исследования показы­вают наличие определённых проблем в качестве образования. В ос­новном это несоответствие полученных знаний профилю последую­щей специализации, а также их недостаток.

Существование обозначенных проблем признают и органы госу­дарственной власти. Федеральным законодательством² установлена обязанность для государственных служащих периодически повышать квалификацию. Более того, в настоящее время Президентом Россий­ской Федерации создана комиссия по реформированию государствен­ной службы во главе с Председателем Правительства.

На региональном уровне проблемы повышения квалификации постепенно начинают решаться. Пример тому — осуществление в Ор­ловской области проекта Международного банка реконструкции и раз-

¹ См.: Зипченко Г.П. Там же. С. 34.

² См. пункт 7 статьи 10 Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31.07.95

199

вития «Программа обучения местных специалистов, участвующих в законотворческом процессе в Орловской области».

Обучение, которое прошли государственные служащие, позволи­ло сократить количество нормативно-правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации, противоречащих федеральному законодательству, до нуля. Достижение таких высоких результатов было возможно бла­годаря качеству подготовленной программы обучения и подбору вы­сококвалифицированных преподавателей. Учитывая универсальность разработанной программы, необходимо распространение результатов проведённого проекта в других субъектах Федерации.

Резюме

1. Явление социальной напряжённости опасно для любого госу­ дарства. Основной причиной этого процесса выступает разница в том, что хочет население и что делает власть для этого.

2. Необходимо признать существование социальной напряженно­ сти в Российской Федерации. Фактами, говорящими об этом, являют­ ся многочисленные обращения населения в органы государственной власти, негативное отношение граждан к политической элите, а также признание высокопоставленными чиновниками необходимости изме­ нения внутренней политики России.

3. Проблема принятия компетентных решений, в свою очередь, можно разложить на три составляющие: наличие объективной входя­ щей информации; её качественная обработка; достаточная компетен­ ция должностного лица. На федеральном уровне все выделенные ком­ поненты решаются в той или иной степени. В субъектах Российской Федерации можно наблюдать только развитие отдельных составляю­ щих, в частности — повышение квалификации государственных слу­ жащих.

4. Профессиональному уровню лиц, участвующих в принятии уп­ равленческих решений, в последнее время уделяется большое внима­ ние. Статистические данные показывают необходимость повышения уровня квалификации государственных служащих и внедрения новых знаний, отвечающих современному уровню образования. Решения по обозначенной проблеме принимаются на различных уровнях.

200