Глава 13. Установление основ федеральным законодателем: на какие законодательные полномочия может рассчитывать субъект федерации?

Анализ главы III Конституции Российской Федерации (Конститу­ции) (Федеративное устройство) представляет, вне сомнения, большой интерес для стороннего наблюдателя, особенно, если он имеет возмож­ность оценить функционирование ее правовых норм в нынешней рос­сийской действительности. Мы имеем в виду федеративный характер современного Российского государства и применение принципов фе­дерализма в повседневной жизни страны.

Оставив в стороне эти общие соображения, всякий, кто имеет воз­можность пристально следить за функционированием нынешней фе­деративной системы России, сталкивается с проблемами, несомнен­но, сходными с проблемами других стран. Среди них, возможно, на первом месте стоит вопрос четкого разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это ключевая про­блема для участников регионального законодательного процесса, ибо, несомненно, первый вопрос, который задает себе всякий, кто должен разработать региональный закон, является следующим: «Имеются ли у меня на это полномочия? Каков объем этих полномочий?».

Один из действительно ключевых моментов подлинного законо­дательного правомочия субъектов Российской Федерации заключает­ся в том, насколько широкое толкование будет дано содержащимся в пункте 1 статьи 12 Федерального Закона № 119 от 24 июня 1999 г.' (в дальнейшем — Федеральный Закон № 119) понятиям «основы» и «ос­новные принципы» как предмету федеральных законов по вопросам совместного ведения.

Как хорошо известно, статья 72 Конституции 1993 г. содержит перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако эта Конституция крайне немного­словна, когда речь идет о нормах, которые позволили бы понять, где

¹ О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

171

же проходит разграничительная линия между полномочиями самой Фе­дерации и полномочиями ее субъектов по предметам совместного ве­дения. Статьей 76 Конституции устанавливается, что по этим предме­там издаются федеральные законы, а также законы и иные норматив­ные правовые акты субъектов, которые должны соответствовать феде­ральным законам. В случае несоответствия вышеупомянутым феде­ральным законам региональные законы и иные нормативные право­вые акты не подлежат применению в той части, в которой они проти­воречат первым. В Конституции ничего не говорится о том, какими должны быть пределы регулирования федеральных законов, насколь­ко подробно могут они регулировать вопросы, изложенные в статье 72. Неясно также, как поступать при отсутствии федерального закона, хотя логическое истолкование подсказывает, что региональный законода­тель может заполнить такой пробел, пользуясь преимущественным правом по сравнению с любым иным не законодательным органом (включая Президента Российской Федерации).

Как представляется, имеются все основания сказать, что принцип, лежащий в основе института совместного ведения, заключается в том, что роль федерального законодателя — устанавливать основы по всем предметам статьи 72 Конституции, а не только по тем, где в прямо вы­раженной форме используется этот термин. Это признается и недавно принятым (1999 г.) Федеральным Законом № 119, который, кроме того, прямо признает за субъектами право на принятие региональных зако­нов по предметам совместного ведения при отсутствии соответствую­щего федерального закона. Если пойти еще дальше, можно утверж­дать, что в этом случае региональный законодатель обладает широки­ми полномочиями на развитие и конкретизацию установленных феде­ральными законами основ и принимает на себя соответствующую пра­вовую и политическую ответственность. Во всяком случае, перед нами одна из ключевых проблем нынешнего российского федерализма. И эта проблема, как представляется, на сегодняшний день еще отнюдь не решена, как мы увидим ниже.

Для человека, прибывшего, к примеру, из Страны Басков или из Каталонии, все это выглядит как нечто весьма знакомое, если не забы­вать, конечно, о различиях. Испанское государство — это не федера­ция, а сильно децентрализованное унитарное государство. Конститу-

172

ция Испании 1978 г. не предусматривает института предметов совмес­тного ведения, и проводит различия скорее между исключительными предметами ведения государства и предметами ведения автономных сообществ (эти полномочия последние могут закрепить в своих Уста­вах). Так вот, значительная часть полномочий государства по своим предметам ведения заключается в установлении «основ», «базового законодательства» и «основополагающих норм» по определенным воп­росам. Автономные сообщества могут закрепить в своих Уставах ис­ключительные полномочия на развитие и конкретизацию соответству­ющих общегосударственных законов. Однако Конституция Испании 1978 г. тоже не дает ясных указаний, которые позволили бы провести четкие границы между «основами» и «развитием и конкретизацией». И поэтому преимущественно на Конституционный суд выпал труд по уточнению принципов так называемого метода «основы плюс разви­тие и конкретизация». Можно насчитать десятки его постановлений, принятых с начала восьмидесятых годов, которые позволили напол­нить реальным содержанием полномочия автономных сообществ по развитию и конкретизации законов. Само собой разумеется, эти по­становления возникли не на пустом месте, они являются отражением цивилизованной диалектики отношений между государством и авто­номными сообществами, прежде всего, когда это касается «историче­ских» автономных сообществ (Страна Басков и Каталония), которые с самого начала выступали за определение четких критериев, что позво­ляло бы им защищать свои полномочия там, где, с их точки зрения, государство выходит за рамки установления основ. Весь этот процесс развития взаимоотношений в конечном счете вылился в благо для всех, поскольку его результатом стала определенная правовая обеспеченность для членов государства с автономными субъектами в его составе.

Практика Конституционного суда, касающаяся метода «основы плюс развитие и конкретизация», затронула аспекты, представляющие большой интерес для участников законодательного процесса в авто­номных сообществах. Некоторые из этих аспектов, вне сомнения, при-ложимы и к России и представляют несомненный интерес для субъек­тов Федерации. Другие аспекты отражают различия между двумя сис­темами, но, тем не менее, нельзя не упомянуть о них, поскольку они тоже вызывают вопросы, возбуждающие, по меньшей мере, интеллек-

173

туальное любопытство правоведа. Ниже я более подробно останов­люсь на этих аспектах и, по мере возможности, поделюсь своими раз­мышлениями относительно тех явлений, которые мне довелось наблю­дать в России.

1. Как должен реагировать региональный законодатель на от­сутствие законодательного регулирования основ государством/ фе­дерацией?

Этот вопрос первостепенного значения возник в первые годы ста­новления испанского государства с его автономиями. Конституция Испании 1978 года устанавливала целый ряд вопросов, по которым государство должно было разработать «основы», «базовое законода­тельство» и «основополагающие нормы». Различные автономные со­общества включили в свои уставы соответствующие полномочия по развитию и конкретизации такого общегосударственного законодатель­ства. Однако генеральные кортесы не приняли законов по этим пред­метам. Это немедленно привело к конфликтной ситуации, так как ав­тономные сообщества не могли сидеть сложа руки в ожидании, когда общегосударственный законодатель решит, наконец, установить осно­вы по соответствующим вопросам. В отличие от России, испанские автономные сообщества не имеют права решать проблему в односто­роннем порядке и принимать свои собственные законы при отсутствии общегосударственных. Единственный выход заключался в том, — и именно так и оценил это Конституционный суд, — чтобы выводить основы из доконституционного законодательства, а также позволить устанавливать основы путем принятия подзаконных актов. Иными словами, автономные сообщества могли прибегнуть к законам, приня­тым до вступления в силу Конституции Испании 1978 г., чтобы в них отыскать основы и, таким образом, обрести опору для принятия соот­ветствующих развивающих и конкретизирующих законов. Само со­бой разумеется, Конституционный суд оставлял за собой право анали­зировать эти законы и признавать, в соответствующем случае, несоот­ветствие их предписаний Конституции Испании, поскольку они осно­вывались на неконституционных нормах. Это была временная и, воз­можно, с трудом поддающаяся защите с юридической точки зрения система, однако с ее помощью решалась не терпящая отлагательства

174

проблема: осуществление автономными сообществами законных за­конодательных полномочий по вопросам первостепенной важности.

Что касается России, эта проблема, как представляется, не возни­кает в том виде, как это описано выше. При принятии регионального закона по вопросу совместного ведения, если отсутствует регулирую­щий этот вопрос федеральный закон, единственным ограничением является Конституция Российской Федерации 1993 г.

2. Как регулировать основы?

Проблема заключается в том, чтобы уяснить, устанавливаются ли основы только законом или могут регулироваться также путем приня­тия подзаконных нормативных актов. Эта проблема напрямую связана с предыдущей, поскольку при отсутствии общегосударственного за­кона законодатель автономного сообщества мог бы обращаться в по­исках основ к государственному подзаконному нормативному акту. Од­нако, если такая возможность узаконивается и превращается в обы­чай, устанавливаются слишком узкие рамки для творчества законода­теля автономного сообщества: правительство государства в любой мо­мент может ограничить свободу действий автономных сообществ пу­тем принятия подзаконных нормативных актов. Другими словами, проблема заключается в том, чтобы определить, должен ли преобла­дать формальный критерий установления основ (основами является только то, что регулируется общегосударственным законом) или же критерий материально-правовой (то есть, основы существуют вне за­висимости от того, изложены ли они в законе или в подзаконном нор­мативном акте).

Вне всякого сомнения, автономные сообщества были и остаются заинтересованными в существовании смешанного критерия. Если мы говорим, что основы могут устанавливаться только законом и не все, что содержится в этом законе, является «основами» само по себе, но последние должны отвечать целому ряду требований, мы тем самым ограничиваем свободу действий государства и одновременно увели­чиваем свободу действий автономных сообществ. Другой крайностью было бы отсутствие формального критерия и наличие материально-правового критерия с расширительным его толкованием.

Эта проблема вполне актуальна и в России постольку, поскольку возникает вопрос, насколько далеко нормативные акты, принятые фе-

175

деральными органами государственной власти в целях развития и конкретизации федеральных законов, могут выйти в своем регулиро­вании основ за пределы, установленные этими самыми законами. К нему добавляется не менее интересный вопрос о подчинении Прези­дента Российской Федерации принципам, установленным федеральны­ми законами, и его свободе действий в том, что касается развития и конкретизации основ. Обычно в каждом федеральном законе по пред­мету совместного ведения указывается, какими нормативными акта­ми он может быть дополнен, при этом называются Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Фе­дерации, другие подзаконные акты, региональные законы, норматив­но-правовые акты региональных органов государственной власти и т.д. Однако остается неясным, в какой степени федеральные органы госу­дарственной власти, кроме Федерального Собрания, вправе самостоя­тельно устанавливать содержание основ. Представляется возможным дать формальное, ограничительное истолкование статьи 12 вышеупо­мянутого Федерального Закона № 119, и сделать вывод, что в любом случае основы могут быть установлены только федеральным законом.

3. Что такое основы?

Этот вопрос не раз привлекал внимание Конституционного суда Испании. В конечном счете речь идет о том, чтобы установить, что такое «основы», «базовое законодательство» и «основополагающие нормы», каковы их материально-правовые пределы. Практика Консти­туционного суда Испании не смогла дать окончательного ответа на этот вопрос, — возможно, потому, что такого ответа не существует. Эта судебная практика носит казуистический характер преимущественно потому, что постановления Конституционного суда Испании прини­маются в каждом отдельном случае в отношении споров о компетен­ции, возникших вокруг целого комплекса неоднородных вопросов. Таким образом, определение того, что такое «основы», в каждом кон­кретном случае может быть иным. Испанские юристы-теоретики счи­тают «основы» типичным неопределенным правовым понятием. Вот почему существуют расхождения в интерпретации. Но, как бы то ни было, можно сделать два вполне обоснованных вывода:

— определение того, что такое «основы», относится к компетен-

176

ции государства, при обязательном соблюдении ограничений, установ­ленных самой Конституцией и Уставами;

— провозглашенный Конституцией Испании принцип автономии служит препятствием тому, чтобы государство регулировало основы настолько подробно, что это не оставляло бы даже минимального про­странства для законотворческой деятельности автономных субъектов по их развитию и конкретизации.

Можно было бы попытаться дать определение «основ» методом исключения, если бы существовало положительное понятие того, что такое нормативно-правовые акты по развитию и конкретизации. Од­нако и здесь у нас нет четкого определения, поскольку нормативные акты по развитию и конкретизации, принимаемые автономными субъек­тами, существуют для того, чтобы развивать и конкретизировать как раз основы, устанавливаемые государством.

В том, что касается России, здесь тоже не совсем ясно, что такое те «основы» и «общие принципы», о которых говорится в Федераль­ном Законе № 119. Вне сомнения, следует проанализировать поста­новления Конституционного суда России и попытаться выяснить су­дебную практику по этому поводу, если таковая имеется.

4. Какие выводы для России?

Ясно, что де-юре положение у субъектов Федерации в исследуе­мом вопросе лучше, чем у испанских автономных сообществ. Основ­ное отличие заключается в том, что российские регионы принимают прямое участие в федеральном законодательном процессе по вопро­сам совместного ведения, а это больше, чем простое право на законо­дательную инициативу (см. ст. 13 Федерального Закона № 119). Благо­даря этому при активном и скоординированном участии регионы мо­гут избежать или, по крайней мере, воспрепятствовать принятию фе­деральных законов, которые явно вторгаются в сферу их компетен­ции. Однако, как мы сказали выше, это де-юре, поскольку де-факто надо еще посмотреть, хватит ли средств и гибкости, чтобы согласо­вать интересы в каждом конкретном случае.

Другой вывод заключается в том, что, независимо от различий в положении, Конституционный суд России может сыграть важную роль в этом вопросе. Споры о компетенции должны послужить фундамен­том для развития судебной практики.

12 Заказ №7288 177

Правовая теория тоже должна высказать свое мнение по этому поводу. И было бы не лишним изучить материалы разработки Консти­туции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона № 119, ибо в этих материалах вероятно, можно найти идеи, которые опреде­лили такую их редакцию, а также философию, которая стоит за поня­тиями «основы» и «основные принципы».

Как бы то ни было, основным аргументом в пользу четких прин­ципов в вопросе об основах и развитии и конкретизации является сама правовая обеспеченность, которая, в конечном счете, является прин­ципом универсального характера. Участники федеративных отноше­ний должны действовать в рамках стабильности и предсказуемости.