Глава 12. Ещё раз о необходимости отечественной концепции реформирования российского федерализма

Человек с момента осознания им, что он есть существо полити­ческое¹, не мыслит себя вне государства и права. Однако отношение к государству самых авторитетных людей было диаметрально противо­положным. Для убедительности сопоставим высказывание Г.Гегеля и М.Бакунина. Гегель восклицает: «Государство есть обладающая само­сознанием нравственная субстанция — соединение принципа семьи и гражданского общества»². А Бакунин пишет: «Даже самое республи­канское и самое демократическое, даже мнимонародное государство... в сущности своей... не представляет ничего иного, как управление массами.. .самым привилегированным меньшинством»³. В таких жер­новах теоретических дискуссий и исторических катастроф государство продолжает заботить человечество своими проблемами. Не является исключением и российская государственность.

Федерализму посвящено много работ. Среди них немало умных книг, написанных и отдельными авторами, и группой авторов⁴. Какие бы проблемы федерализма ни затрагивались, всегда, наряду с эконо­мическими, политическими и историческими причинами, обязатель­но обнаруживают себя противоречия, опосредованные самой существу­ющей моделью федерации у нас в стране. Выясняется, что недоста­точно одной доброй воли и желания жить в федеративном государ­стве. Необходимо каждому для себя и всем вместе выяснить, какую модель федерализма мы хотим иметь и каковы возможности внедрить её в нашу современную российскую действительность. Одним сло­вом, речь идёт о необходимости, — как подчёркивалось 18 апреля 2000

¹ Аристотель. Сочинения в четырёх томах. Т.4. М, 1984. С. 378.

² Гегель Г. Энциклопедия философских наук в трёх томах. Т. 3. Философия духа. М., 1977. С. 350.

³ Бакунин М. Государство и Анархия. Петербург—Москва, 1919. С. 85.

⁴ Обращают на себя внимание: Федерализм и региональные отношения (опыт России и Западной Европы). М., 1999; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. 1995.

»• 163

года на «Круглом столе» в Российской академии наук (РАН),— внят­ной научно обоснованной программы федерализма в России. Для это­го требуется тщательно изучить собственный и зарубежный опыт.

На современном этапе учёными и практиками пристальное вни­мание уделяется такому понятию (модели) федерализма, как коопера­тивный федерализм. И это не случайно. Речь идёт не о простой орга­низационно-управленческой модернизации с соответствующим пра­вовым сопровождением, а о необходимости институциональной ре­конструкции.

Федерация, как известно, зародилась (США) в форме дуалисти­ческого федерализма. В его основу заложен конституционный прин­цип разделения функций и соответственно полномочий между цент­ральной (федеральной, союзной) властью и властью субъектов (шта­тов, республик, областей, округов и т.п.).

Более углубленно с сутью теории дуалистического федерализма можно ознакомиться в работе И.А.Умновой^!. Для нас же важно по­нять, что в идеальном виде дуалистические федерации не существова­ли раньше и не существуют ныне. На примере собственной страны нам известны (ст. 71,72,73 Конституции РФ) лишь два способа разме­жевания власти: между федеральной властью и властью субъектов Федерации. Суть их, состоящая в дифференциации прав между Феде­рацией и её субъектами по конституционному или договорному пе­речню либо в закреплении определённого круга правомочий за одной из сторон, переадресовав все остальные другой стороне, оказалась не самодостаточной. Это особенно проявилось в условиях всеобщего кри­зиса в экономике, политике, идеологии, в государственно-правовой сфере и т.д., который отдельные силы целенаправленно и методично усугубляли.

Исходными концептуальными направлениями для поиска научно­го решения проблемы совершенствования Российской Федерации мо­гут быть, например, следующие: 1) совершенствование действующей формы федерации; 2) постепенное усиление унитарных начал; 3) ко­ренное реформирование федерации вплоть до количественного и ка-

¹ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С.34.

164

чественного изменения её субъектов (объединение, например, более мелких субъектов федерации в более крупные деления); 4) создание федерации на национальной основе; 5) федерация нескольких круп­ных вновь возникших унитарных государственных образований. Мо­гут быть и иные варианты.

Все эти поисковые пилотные концепции, за исключением первой, нарушают логику исторической преемственности, провоцируют на популистские прожекты и обостряют политическую неуверенность национальных субъектов Российской Федерации. Безусловно, прав академик РАН Б.Н.Топорнин, который считает, что не следует просмотр субъектного состава Федерации рассматривать даже в постановочном плане¹. Поэтому наилучший вариант — это совершенствование того федеративного устройства, которое уже имеем. Успешная его модер­низация, как неоднократно подтверждает историческая правда, возмож­на только при условии, во-первых, необратимости процесса демокра­тического развития общества и, во-вторых, незыблемости принципов территориальной целостности, полноты суверенитета Российской Фе­дерации, допуская наличие договорного суверенитета у субъекта Фе­дерации, одинаковая защита интересов каждого субъекта всей Феде­рацией и федеральными властями.

На такой принципиальной основе возможно внедрение самых сме­лых, научно достоверных проектов. Одним из таковых является поня­тие (модель) кооперативного федерализма. Основополагающая идея теории кооперативного федерализма состояла в признании необходи­мости кооперации, т.е. здесь делается акцент на сотрудничество и коо­перацию через состязательность и конкуренцию. Эта модель федера­лизма предполагает непререкаемость авторитета закона и наличие эф­фективной судебной системы².

В свою очередь кооперативный федерализм классифицируется на два вида: симметричную и асимметричную. При этом асимметрия может быть абсолютной и ограниченной. Как отмечает И.А.Умнова (с ней солидаризируется В.Е.Чиркин), многие учёные считают, что имен­но теория кооперативного федерализма пользуется в настоящее время

¹ Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. № 1, 2001. С. 91.

²⁵ Более подробно об этом см. у И.А.Умновой в указ. работе. С.35—43.

165

наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях»¹. При этом допускается, что кооперативная асимметричная модель федерализма вполне приемлема для Российской Федерации. Видимо, с этим следу­ет согласиться, ибо, действительно, «кооперативньш федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к циви­лизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования². При этом в истории России уже имели место факты асимметрии. Напри­мер, статусное положение Польши, Финляндии, Сибири, Украины и отдельных территорий Средней Азии и Кавказа в бывшей Российской империи. Эти модели могут с полезной отдачей, на наш взгляд, быть проверены на Северном Кавказе, Калининградской области и в других ощутимо асимметричных в Российской Федерации субъектах.

Учитывая исторические аспекты моделей кооперативного феде­рализма и современную социально-политическую и экономическую действительность в Российской Федерации, полагаю, вполне эффек­тивно могли бы вводиться в оборот не только научные термины, моде­ли, но и провозгласить российский новый курс эффективного федера­лизма. При этом обеспечить практическую реализацию гибких комби­наций моделей традиционного отечественного федерализма, а также симметричных и асимметричных моделей кооперативного федерализ­ма. Предпосылкой тому, с уверенностью можно сказать, являются ас­социации экономического взаимодействия, районы с особым эконо­мическим статусом. Именно они, во-первых, способны стать теми эко­номическими, правовыми пространствами, которые, как в Европей­ском сообществе, приведут в движение четыре мощных потока ожив­ления экономики и преодоления разобщённости: капитала, услуг, лю­дей и товаров. Во-вторых, это поможет создать не искусственное, ори­ентированное на административный ресурс управленческое звено, а объективно востребованную структурно-функциональную систему. В-третьих, гибко совмещающее сочетание самоорганизации субъек­тов с эффективным федеральным управлением. Колебание уровня сте-

¹ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.,1998. С. 38; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.,1995. С. 11.

² Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 39.

166

пени асимметрии предопределяется, прежде всего, экономическими, историческими, политическими, национальными, интернациональны­ми и иными факторами. Пределы асимметрии гарантированно пре­допределены интеграционными процессами в мировой цивилизации и тенденциями перспективы её развития в XXI веке консолидирован­но с её неотъемлемой частью — Российской Федерацией. Конечно, человечеству ведомо не только оптимистическое видение будущего, но оно знакомо и с тревожащими его прогнозами¹.

Реформы — сложное дело и здесь недопустимо увлекаться каки­ми-то отдельно взятыми прозападными или азиатскими проектами. Следует конструировать российские модели, примерять и с доработ­кой внедрять их, но не копировать последние. При этом предполагает­ся, что элементы кооперативной федерации — лишь одно из решений в комплексе других поисковых программ, обслуживающих федераль­ный заказ на надёжность, эффективность и совершенство эксперимен­тальных экземпляров исполнителя.

При новом курсе эффективной федерации вновь и более болез­ненно могут возникнуть противоречия вокруг проблем равенства субъектов. Равенство — это принцип, который прокламировался со времён Демокрита и Сократа. «Равенство происхождения заставляет нас стремиться к равноправным правам для всех, основанным на зако­не и повиноваться друг другу лишь в силу авторитета, доблести и ра­зума»², — так пишет Платон в «Диалогах» о взглядах Сократа на рав­ноправие. Оно основано на законе «равные права». Это было сказано ещё до нашей эры, и с тех пор стремление к равенству оставалось од­ним из движущих импульсов социального развития человечества. Од­нако человек опосредованно через суверенитет провозгласил и равен­ство наций, государств и т.д.

Как с наследием такой ориентации мы сталкиваемся с тем, что во всех федерациях конституционно закреплено равенство субъектов. Не являются исключением США и Российская Федерация. Однако в по­нятие равенства в этих странах вкладывают различную смысловую нагрузку. Так, в четвёртом разделе ст. 4-й Конституции США указыва-

' Бжезинский 3. Великая шахматная доска. М, «Международные отношения», 1998. С. 11.

¹ Платон. Диалоги. М, «Мысль», 1998. С.101.

167

ется, что «Соединённые Штаты гарантируют каждому штату в насто­ящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне... и от внутреннего насилия. Таким образом, Федерация гарантирует каждому штату равную защиту и сохранение республиканской формы правления». Обратимся теперь к Конститу­ции Российской Федерации. В п. 1 ст. 5 говорится: «Российская Феде­рация состоит из... равноправных субъектов Российской Федерации». Это положение данной нормы Конституции воспринимается субъек­тами как право на равные дотации, равные экономические и полити­ческие возможности и т.д. Поэтому вполне очевидные смысловые не­точности в Конституции, инициирующие политические рассогласова­ния, ожидают своего устранения.

Здесь к месту напомнить, что один из мощных рычагов федераль­ного управления — обеспечение неуклонного исполнения законов на территории Федерации— остаётся пока ещё в резерве. Правда, усили­ями Президента посредством приведения системы права в соответ­ствие с Конституцией Российской Федерации в этом направлении шаг сделан. Но предстоит сделать ещё один шаг — заставить исполнять законы. При этом заслуживает внимания опыт двух способов функци­онирования государственного управления Французской Республики¹.

Для подготовки высокоэффективных моделей совершенствования федерализма очевидна необходимость разработки системы критериев социальной оценки. Такого пакета критериев науке ещё не удалось предложить. Нет, к сожалению, их и у нас. Однако, оценивая реформы Петра Великого, а также крестьянскую реформу 1861 года, ряд реформ советского и постсоветского периодов в европейских странах и в США, можно предложить ряд общих критериев. Я бы назвал их пятью «не», к каковым отнёс бы: 1) реформа подавляющему большинству населе­ния страны не несёт бедность и обездоленность; 2) не разрушает гру­бо экономику и общество; 3) не приводит к разгулу преступности и международного терроризма на собственной территории; 4) резуль­татами реформ не может быть крах надежд большинства населения страны; 5) реформирование на протяжении нескольких лет не олице-

' Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. № 1. 2001.

168

творяется с бесконечным падением уровня жизни населения. И, нако­нец, в будущем HTordM реформ не должно быть внезапное прозрение и осознание того, что тебе «.. .неприятно и даже стыдно... что так мно­го американских чиновников, журналистов, учёных в течение почти 10 лет называли «реформой» процесс разграбления, обнищания, де­морализации и дестабилизации России»¹. Это сказал не я, а известный английский исследователь Стивен Коэн.

Успешное реформирование, развитие рыночных отношений, фор­мирование гражданского общества и строительство правового, циви­лизованного государства, подчеркнул на очередном выпуске слушате­лей ОРАГС Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, председатель Совета Центрального округа Е. С. Строев, невозможно без высокоинтеллектуальных, по-настояще­му профессиональных кадров. И это так! Кадры — это, без преувели­чения, будущее страны, её реформ. Не случайно под заботливым пат­ронажем главы администрации области готовятся кадры молодых ре­форматоров и для области, и в целом для государства. Одни из них уже включились в рабочие и экспертные группы, занятые подготовкой про­грамм по совершенствованию Федерации как правового государства, формированию гражданского общества, названным ещё П.И. Новго-родцевым великим благом². Это вселяет надежду, что Российскую Федерацию ожидает достойное будущее.

Таким образом, концепция реформирования российского федера­лизма должна учитывать международный и отечественный историчес­кий опыт федеративного строительства, ориентироваться на коренные новые условия постсоветского периода, аналогов которому в прошлом не имеется, опираться на ускоренное развитие рыночных отношений, формирование гражданского общества, мобилизацию собственного, отечественного интеллектуального и профессионального потенциала, сочетать методы саморегуляции субъектов с эффективным федераль­ным управлением на основе принципов правового государства.

¹ Стивен Коэн. Провал крестового похода. США и трагедия посткоммунисти­ ческой России. М.,2001. С. 10—11.

² Новгородцев П.И. Сочинения. М.,1995. С.338.

169

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации.

2. Конституция Соединённых Штатов Америки.

3. Аристотель. Сочинения в четырёх томах. Т.4. М., 1984.

4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.,2000.

5. Бакунин М. Государство и Анархия. С.-Петербург — Москва, 1919.

6. Бакунин М. Анархия и порядок. М., 2000.

7. Бжезинский 3. Великая шахматная доска. М, 1998.

8. Гегель Г. Наука логики. М., 1998.

9. Гегель Г. Энциклопедия философских наук в трёх томах. Т.З. Философия духа. М.,1977.

10. Казанский П.Е. Власть Всероссийского императора. М.,1999.

11. Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Фран­ ции // Государство и право. 2000 г., №1.

12. Новгородцев П.И. Сочинения. М, 1995.

13. Платон. Диалоги. М.,1998.

13. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации. // Государство и право. 2001г., №1.

13. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. С.-Петербург, 1992.

13. Стивен Коэн. Провал крестового похода. США и трагедия посткоммунисти­ ческой России. М., 2001.

13. Современный либерализм. М.,1998.

13. Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европы). М., 1999.

13. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.,1995.

13. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федера­ лизма. М.,1998.