Глава 10. Формирование государственно-правовых взаимоотношений федеральных и региональных структур власти: концептуальные и институциональные проблемы

В современной российской теоретической юриспруденции при­нято, анализируя форму государственного устройства, противопос­тавлять федеративное, конфедеративное и унитарное государства¹. Этой же точки зрения придерживаются и многие зарубежные иссле­дователи².

Однако в последнее время появились публикации, в которых ти­пология «федерация—конфедерация—унитаризм» подвергается серь­езным критическим замечаниям, а основные признаконесущие элемен­ты того или иного типа государственного устройства представляются весьма лабильными³.

В то же время практически все исследователи сходятся на том, что федерация представляет собой государство, в котором конституцион­но закреплено наличие центрального и ряда региональных прави­тельств (органов власти).

Впервые о концептуальной проблеме соотношения прав субъек­тов Российской Федерации и федерального центра в сфере организа­ции системы органов государственной власти заговорили после под­писания в марте 1992 года Федеративного договора, который представ­лял собой три раздельных документа: во-первых, договоры с респуб­ликами в составе России; во-вторых, с краями, областями, городами

' См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Учебник для вузов. — М., 2000. С. 130—133.; Миронов О.О. Формы государственного устройства// Теория государства и права. Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько.— М., 1997. С. 85—92.; Корельский В.М. Форма государственного устройства // Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова — М., 1997. С. 182—184.

² Например, см.: Currie, David P. The Federal System // The Constitution of the Federal Republic of Germany. — Chicago. 1994. p.33.

³ Кинг П. Классифицирование федераций.// Полис. 2000. № 5. С. 7—18.

128

федерального значения и, в-третьих, с автономной областью и авто­номными округами¹.

В то время в Договоре о разграничении полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами вла­сти республик, входящих в состав государства, к ведению федераль­ного центра были отнесены только «установление системы федераль­ных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федераль­ных государственных органов» (см. п.«г» ч. 1 ст. 1 Договора). Вопро­сами совместного ведения Договор считал «установление общих принципов организации местного самоуправления» (см. п.«м» ч. 1 ст. 2 Договора).

Следует отметить, что в статьях 1 и 2, которые непосредственно посвящены разграничению предметов ведения и полномочий, нет пря­мого указания о системе органов государственной власти субъектов

¹ Ситуация достаточно подробно отражена в целом ряде научных публикаций, см.: Абдулатипов Р. Г. Власть не может выходить за рамки закона// Федерализм. 1997— № 1.;Абдулатипов Р.Г. Федеративный Договор и перспективы нашей Федерации// Рос­сийский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г. Аб-дулатипова. — М.,1999.; Асочаков А.С., Умнова И.А. От договора до Конституции // Российская Федерация. 1995. № 12.; Атаманчук Г.В. Государственно-правовая приро­да федерализма// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М., 1999.; БолтенковаЛ.Ф. Законодательное умень­шение диспропорций в развитии регионов Российской Федерации //Регионология.2000. № 3—4.; Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации. Наброски к тео­рии // Полис. 2001.№ 1.; Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма// Полис. 2000.№ 5.; Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России)// Полис.2000.№ 5.; Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределения народов // Государство и пра­во. 1993. № 1.; Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.; Крылов Б. Россий­ская модель федерализма в новой конституции// Обозреватель. 1994. № 12.;Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений. //Федерализм. 1997. № 3.; Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5.; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Госу­дарство и право. 1994. № 8—9.;Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм.-М., 1995.; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъек­тов и асимметричность// Государство и право.1995. № 3.

Ч !акач№728К (29

Федерации (в то время речь шла о республиках в составе Федерации). Однако в ст.З Договора было установлено, что «республики (государ­ства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой госу­дарственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесе­ны) в ведение федеральных органов государственной власти Россий­ской Федерации в соответствии с ... Договором».

В том же Договоре проблема соотнесения прав федерального цен­тра и прав субъектов Федерации— краев, областей, городов федераль­ного значения, по указанному вопросу решалась несколько в иной плос­кости. К ведению органов государственной власти Российской Феде­рации были отнесены «становление системы органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов; установление общих принципов организации системы органов пред­ставительной и исполнительной власти краев, областей, городов фе­дерального значения Москвы и Санкт-Петербурга» (п. «г» ч.1 ст.1 До­говора).

К совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения относилось «установление общих принципов территориального деления и организация местного самоуправления в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге» (п.«в» ч.1 ст.2 Договора).

В случае разграничения предметов ведения между федеральным центром и автономной областью (автономным округом) к ведению Федерации относилось «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их орга­низации и деятельности; формирование федеральных государствен­ных органов; установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти автономной об­ласти, автономных округов в составе Российской Федерации» (п.«г» ч.1 ст.1).

Сферой совместного ведения Российской Федерации и автоном­ной области (автономного округа) предполагалось «установление об­щих принципов территориального деления и организации местного

130

самоуправления в автономной области, автономных округах в составе Российской Федерации» (п.«в» ч.1 ст.2).

Элементарный сравнительный анализ приведенных норм Феде­ративного Договора наглядно демонстрирует дифференцированный подход к правам различных субъектов Российской Федерации и в то же время свидетельствует об отличиях в правовом статусе федераль­ного центра как участника государственно-правовых взаимоотноше­ний. Иначе говоря, концептуальной проблемой в системе государ­ственно-правовых взаимоотношений между центральными и ре­гиональными властными структурами явилось договорное пред­положение о разностатусности самого федерального центра как субъекта правоотношений, в зависимости от того, кто выступа­ет другим субъектом —республика, область или автономное обра­зование.

Однако после принятия Конституции России на территории Фе­дерации действуют только те нормы Федеративного Договора, кото­рые не противоречат Основному Закону государства. Формально Кон­ституция Российской Федерации закрепила юридическое равенство субъектов Федерации, в то же время сущностные противоречия реаль­ных федеративных отношений остались.

Российскими учеными и экспертами уже отмечались трансфор­мационные последствия подписания Федеративного Договора. Мож­но согласиться с мнением В.Н. Лысенко, что Договор явился компро-, миссом центробежных и центростремительных сил в Российском го­сударстве и представлял собой «договор слабого федерального центра и ряда сильных «суверенных» республик, которые за свое сохранение в Федерации запросили высокую плату»¹. Р.Г.Абдулатипов прямо от­мечает, что перед разработчиками Федеративного Договора стояла одна непростая проблема — решить ряд задач, среди которых:

• не допустить переноса процесса развала СССР на Россию;

• избежать ошибок федеративного развития, а также унитарист­ ского перерождения Советского Союза;

¹ Лысенко В.Н. Российская Конституция: проблемы совершенствования// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. РГ.Абдулатипова. — М., 1999.С.21—22.

⁹* 131

• учесть традиции многовариантного развития народов и терри­ торий;

• привести государственное устройство страны в соответствие с ценностями демократии¹.

Однако решение обозначенных (и ряда других) проблем не озна­чает автоматического разрешения вопросов институционального зак­репления федеративных отношений, особенно их процедурных (про­цессуальных) составляющих.

Правовое обеспечение развития федеративных отношений, как базисного элемента всей системы государственно-правовых отноше­ний, тормозится в результате воздействия ряда негативных факторов. Согласно существующей доктринальной концепции² к негативным явлениям относятся:

• отсутствие научно обоснованной государственной концепции развития федеративных отношений в Российской Федерации;

• наличие огромного количества коллизий в нормативных актах, регулирующих систему федеративных отношений;

• отсутствие экономического базиса федерализма;

• возрастание фактического разрыва в правовом, социально-эко­ номическом и финансовом положении различных субъектов Россий­ ской Федерации;

• отсутствие реальных условий для активного участия и учета мнений субъектов Федерации в законотворческой деятельности на фе­ деральном уровне;

• отсутствие законодательного регулирования договорного про­ цесса разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами, а также полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

—отсутствие необходимых социально-экономических условий для функционирования и развития местного самоуправления.

Указанные негативные факторы воздействуют на развитие феде-

¹ Абдулатипов Р.Г. Федеративный Договор и перспективы нашей Федерации// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. Р.ПАбдулатипова. — М.Д999.С.7—8.

^; См.: Федерализм. 1998. № 2.С. 241—242.

132

рализма в России в условиях сохраняющейся угрозы дезинтеграцион-ных тенденций на этнорегиональной основе (особенно со стороны вооруженного сепаратизма), а также возрастающей угрозы националь­ной безопасности государства¹.

По мнению Л.М.Карапетяна, особенность Российской Федера­ции как федеративного государства заключается в том, что она созда­валась на сочетании административно-территориальной и националь­но-территориальной (национально-государственной) основе и в зна­чительной мере была призвана решить национальный вопрос в рам­ках единого государства².

Следует подчеркнуть,что 1992—1999 гг. для федеральной власти были годами формирования новой управленческой концепции, кото­рую можно условно назвать «новым российским федерализмом».

Начиная с 1999 года в России реализуется новая модель развития государственно-правовых отношений федеральных и региональных структур власти.

Развитие федеративных отношений в Российском государстве в XXI веке зависит от концептуального, системного решения ряда про­блем, как обозначенных, так и не обозначенных в данной статье. Но­вая модель государственно-правовых отношений федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъек­тов Федерации должна быть построена в первую очередь на всесто­роннем учете и реализации публично-правовых интересов как народа России в целом, так и населения отдельных субъектов Российской Федерации.

Анализ складывающихся отношений между властными структу­рами позволяет выделить ряд авторских позиций по ключевым аспек­там новой федеративной модели отечественной государственности.

Проблема «симметрии-асимметрии» субъектов Российской Феде-

¹ Следует отметить, что угрозу национальной безопасности представляют собой одновременно эндогенный и экзогенный процессы, однако по причине узости предмета исследования нас интересуют только имманентные причины, такие, как, например, потеря управляемости в важнейших сферах жизнедеятельности Российского государства и т.п.

² Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. — М., 1996. С. 46.

133

рации является наиболее обсуждаемой среди ученых и практиков, исследующих федерализм и федеративные отношения.

На наш взгляд, при рассмотрении данной проблемы акцент в пер­вую очередь следует сделать на устранении юридически принципи­альных различий в интерпретации термина «симметричная федерация» (или «асимметричная»).

Симметрия в отношениях между федеральным центром и субъек­тами Федерации, как участниками внутригосударственных правоот­ношений, представляет собой равенство правовых статусов субъек­тов федеративного государства в отношениях друг с другом, а также одинаковый правовой статус федерального центра, который не пре­терпевает изменений в зависимости от того, с каким субъектом Феде­рации Центр вступает в правовую связь.

Вопрос о правовом статусе того или иного субъекта Федерации, а также о перспективах симметричности или асимметричности Россий­ской Федерации, как правило, рассматривается не с позиций формаль­ной юридической логики, а при помощи политологического инстру­ментария, который хорошо зарекомендовал себя для организации по­литического мониторинга и политического прогнозирования, однако не всегда адекватно отражает институциональные реалии.

Категория «правовой статус» является объектом давнего и при­стального внимания системообразующей части юридической науки— теории государства и права. Согласно современному подходу право­вой статус представляет собой юридически (нормативно) закреплен­ное положение лица в системе общественных отношений, которое выражается в определенной совокупности его субъективных прав и юридических обязанностей.

С позиций доктринального подхода субъективное право представ­ляет собой вид и меру возможного поведения управомоченного лица, и заключается в наличии у субъекта трех юридически обеспеченных возможностей (правомочий): во-первых, возможности совершать оп­ределенные действия самому; во-вторых, возможности требования от других участников правоотношения совершения формально-опреде­ленных, действий и, в-третьих, возможности обращения за защитой к специальным органам, наделенным компетенцией разрешения споров. Юридическая обязанность является видом и мерой должного поведе-

134

ния субъекта — обязанного лица и, как правило, должна соответство­вать субъективному праву другой стороны.

Есть еще один очень существенный момент в рассуждениях о пра­вовом статусе, а именно возможные варианты его классификации. Со­отношение философских категорий «общее — особенное — отдель­ное» и их инструментальное использование правоведением позволяет выделять такие виды правовых статусов, как общий правовой статус, специальный правовой статус и индивидуальный правовой статус. В дальнейшем мы продемонстрируем значение такой классификации для возможных вариантов институционального закрепления реальных фе­деративных отношений.

Правовой статус субъектов Российской Федерации (как система вариантов возможного и должного поведения) предусмотрен рядом статей федеральной Конституции: 4, 5, 11, 15, 16,65, 66,67,68, 71, 72, 73,74, 75,76,77,78,85,88,90,95,102, 104,115,118,125,129,134,136, 137. В данном случае речь идет именно об общем правовом статусе. На наш взгляд, 5 статья Конституции является ключевой как раз в воп­росе определения общего статуса субъекта.

Согласно указанной статье Российская Федерация состоит из рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Буквальное и систематическое толкование данной консти­туционной нормы позволяет выделить следующую дихотомию: субъек­ты (общий термин)— перечень субъектов (специальный термин)¹.

Если придерживаться подобной точки зрения (которая является нормативной), то следует признать равенство общих правовых стату­сов субъектов Российской Федерации. Логика институционального рассуждения подсказывает, что, признав равенство общих правовых статусов субъектов Российской Федерации, мы автоматически признаем формальную конституционную симметричность российского федера­тивного устройства.

Следует, однако, сделать оговорку, что общий правовой статус — это все же теоретическая конструкция, которая позволяет соединить

' Такой же подход наблюдается, например, в гражданском праве, где все участники гражданских правоотношений именуются «субъектами» с предполагаемым равенством возможных субъективных прав.

135

воедино нормативный статус субъекта Федерации и его фактический статус'. И если нормативный статус субъекта является юридической проблемой, то фактический статус представляет собой скорее полити­ческий феномен.

Итак, представляется возможным вывод о том, что отличия в спе­циальных конституционно-правовых статусах субъектов Россий­ской Федерации (республика, область, край, город федерального зна­чения, автономная область, автономный край) не влияют на об­щий правовой статус, который является равным для всех субъек­тов. Конституция (ст. 13 7) позволяет менять только специаль­ный конституционно-правовой статус.

Еще одна существенная проблема, императивно воздействующая на характер развития федеративных отношений в Российском госу­дарстве, представляет собой научно-практическую дискуссию о дого­ворном или конституционном характере отечественного федерализма. В силу неопределенности оптимального соотношения властных пол­номочий разноуровневых управленческих иерархий, а также юриди­ческих процедур, формально закрепляющих подобное соотношение, предлагается целая гамма вариантов централизации-децентрализа­ции — от полной централизации (соответственно в условиях унитар­ного государства) до фактически конфедеративного государства с пол­ной децентрализацией управленческих функций.

Очевидная неприемлемость революционных вариантов (унитар­ное государство— конфедерация) позволяет сосредоточить внимание на совершенствовании федеративных отношений.

Юридическая, а не политологическая, природа спора о договор­ном или конституционном характере российского федерализма заклю­чена в ответе на один вопрос: взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации являются императив­ными или диспозитивными? Ответив на этот ключевой вопрос, мы по­лучаем возможность использовать соответствующий метод право­вого регулирования, а также определить правовую основу для выбора нормативного акта, при помощи которого правомерно юридическое регулирование.

¹ Под фактическим правовым статусом предлагается понимать меру разработанности и функционирование механизмов реализации нормативных статусов.

136

Придерживаясь доктринальной позиции о том, что диспозитив-ные отношения возникают между субъектами, обладающими равны­ми юридически обеспеченными возможностями (равенство прав), а императивные отношения предполагают ограничение правомочий од­ного и расширение правомочий другого, мы можем сделать вывод об императивности отношений между федеральным центром и субъекта­ми Федерации, а также о диспозитивности взаимоотношений субъек­тов друг с другом.

Политологическая диагностика современных отношений между региональными и федеральными структурами власти позволяет обо­значить очень важную дилемму'. С одной стороны, конституционная модель государственного устройства России, при всей ее цивилизаци-онной «современности» и «продвинутости», представляет собой субъективную абстрактную конструкцию. Характеристики «абстракт­ность» и «субъективность» лишь подчеркивают отсутствие диахронии многих норм Конституции 1993 года, особенно в тех случаях, когда речь идет об органах государственной власти и их взаимодействии. С другой стороны, Россия никогда не знала реального разделения власти по горизонтали (представительная, исполнительная, судебная), одна­ко все-таки в этом вопросе есть государственный опыт, и наблюдается определенная субституциональная преемственность. А вот разделение власти по вертикали (федеральная, региональная, местная) при нали­чии предметов исключительного ведения (исключительной компетен­ции) у каждого уровня — явление весьма новое, а в силу этого — суб­тильное.

Не удивительно, что большинство конституционно-правовых про­блем проявляются там и тогда, где и когда заходит речь о реализации конституционных моделей в федеральном или региональном законе, нормативном договоре. На наш взгляд, большинство аберраций выз-

¹ Использованы труды следующих авторов (см. список литературы): Абдулатипов Р. Г., Умнова И.А., Атаманчук Г.В., Афанасьев М., Болтенкова Л.Ф., Богданова Н.А., Гаджиев Г.А., Гельман В.Я., Енгибарян В.Р., Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю., Зубов А.Б., Иордан М.В., Калинина К.В., Карапетян Л.М., Кинг П., Королева-Конопляная Г.И., Кулешов СВ., Лысенко В.Н., Мацнев А.А., Ржевский В.А., Киселева А.В., Сарычева И.А., Синюков В.Н., Строев Е.С., Токвиль А., Трифонов А.Г., Межуев Б.В., Тюков Н., Запеклый А., Чиркин В.Е., Шумейко В.Ф., Эбзеев Б.С.,

137

ваны к жизни гетерономным характером конституционного принципа построения органов власти в Российской Федерации.

Гетерономные, привнесенные извне конституционные принципы порождают наличие «фактических» правоотношений наряду с «фор­мально-юридическими». За примерами можно обратиться к норматив­ным договорам между федеральным центром и республиками. Во всех (!) есть прямые нарушения ст. 71 федеральной Конституции.

Итак, обозначая основные концептуальные и институциональные проблемы государственно-правовых взаимоотношений между феде­ральным центром и региональными властями, мы акцентируем вни­мание на следующих гипотезах, которые требуют дальнейшего осмыс­ления:

1 .Основные дисфункции в системе государственной власти выз­ваны гетерономным характером конституционной модели.

2.Локализация и устранение дисфункциональных отклонений в российской системе государственной власти возможны только при нормативно закрепленном поливариантном использовании объектив­ных отечественных закономерностей.

3.Идеализация конституционной модели властных правоотноше­ний и ее построение в российских реалиях породила формальные (нор­мативные) и сущностные (политические) коллизии, которые по сути являются ни чем иным, как адаптационным синдромом— совокупно­стью защитных реакций социума на новый Основной Закон.

4. Гетерономный характер ряда конституционных конструкций является причиной отсутствия последовательной аброгационной го­сударственной политики. Это в свою очередь не позволяет сформиро­вать современную систему законодательства в России.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Абдулатипов Р. Г. Власть не может выходить за рамки закона// Федерализм. 1997. №1.

2. Абдулатипов Р.Г. Федеративный Договор и перспективы нашей Федерации// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова. — М., 1999.

3. Асочаков А.С., Умнова И.А. От договора до Конституции // Российская Федерация. 1995. № 12.

138

4. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма-' России ский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Пол общ. ред. РГАбду- латипова.— М., 1999.

5. Афанасьев М. Региональный вьпов: правящие региональные группировки в российском политическом процессе//Трансформация российских региональных \пп в сравнительной перспективе (материалы международного семинара).— М., !99У.

6. Болтенкова Л.Ф. Законодательное уменьшение диспропорций в развитии регионов Российской Федерации //Регионология.2000. № 3—4.

7. Богданова II.А. Категория статуса в конституционном праве '<' Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. № з.

8. Гаджиев Г.А. Соотношение Конституции Российской Федерации и Федера­ тивного Договора// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспек­ тив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М.,1999.

9. Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации. Наброски к тео­ рии// Полис. 2001.№ 1.

10. Гришковец А.А., Романовский Н.В. Федерализм и государственная служба Российской Федерации// Российский федерализм: опыт становления и стратегия пер­ спектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М., 1999.

11. Енгибарян В.Р. Проблема договорного или конституционного характера Рос­ сийской Федерации // Реформирование России и современный мир. Вып.2./Отв. за вып. Марчук Н.И. — М., 1999.

12. Замятин Д.Н.,Замятина Н.Ю.Пространство российского федерализма'/ По­ лис. 2000. № 5.

13. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России)// Полис. 2000. № 5.

14. Иордан М.В. Регионы—Центр: поиск оптимальной взаимосвязи// Россий­ ский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абду­ латипова.— М., 1999.

15. Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос// Российский федера­ лизм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М., 1999.

16. Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределения народов // Государ­ ство и право. 1993. № 1.

17. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.

18. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. — М.: Манускрипт, 1996.

19. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов: Ав- тореф. на соиск. уч. степени д. ю. н. — М., РАГС, 1996.

20. Кинг П. Классифицирование федераций.// Полис. 2000. № 5.

21. Корельский В.М. Форма государственного устройства // Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М.Корельского и В.Д.Перевалова.—М., 1997.

139

22. Королева-Конопляная ПИ. Национальный фактор и его влияние на характер федерализма'/ Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулагипова.— М, 1999.

23. Крылов Б. Российская модель федерализма в новой конституции// Обозрева­ тель. 1994. № 12.

24. Кулешов СВ. Федерализм сегодня: некоторые аспекты мирового опыта// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова. — М., 1999.

25. Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отноше­ ний. //Федерализм. 1997. № 3.

26. Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М, 1999.

27. Миронов О.О. Формы государственного устройства// Теория государства и права. Курс лекций/Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько.— М., 1997.

28. Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа)/ Абду- латиповР.Г, Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др.— Р.-н.-Д. 1997.

29. Рекомендации Первой Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма»// Федерализм. 1998. №2.

30. Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № ю.

31. Сарычева И.А. Российский федерализм: обеспечение единого правового про­ странства// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М., 1999.

32. Сборник материалов Всероссийского совещания по вопросам развития фе­ деративных отношений.Москва,26 января 1999 года.— М.,1999.

33. Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5.

34. Семененко И.С. Институциализация процесса согласования интересов: к вопросу о перспективах социального партнерства в России и опыте Запада'/ Транс­ формация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы международного семинара).— М., 1999.

35. Социально ориентированные функции государства и регионов в контексте развития основ российского федерализма(Доклад ИЭ РАН, подготовлен рабочей груп­ пой Валентей С.Д., Бухвальд Е.М., Одинцова А.В.)— М.: ИЭ РАН. 1998.

36. Строев Е.С. Финансовая стабилизация и экономический рост// Федерализм. 1998 .№ 2.

37. Строев Е.С. Российский парламентаризм. Движение в будущее или бег по кругу //Независимая газета. 18.04.2001.

38. Титков А. Модели развития региональных политических элит// Трансфор­ мация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы меж­ дународного семинара).— М., 1999.

39. Токвиль А. Демократия в Америке. — М., 1992.

140

40. Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления // Полис. 2000. № 5.

41. Тюков Н., Запсклый А. Элиты российских регионов— формирование и раз­ витие// Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы международного семинара).— М., 1999.

42. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федера­ лизма. Учебно-практическое пособие. — М., 1998.

43. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Учебник для вузов. — М., 2000.

44. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8—9.

45. Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм. — М., 1995.

46. Эбзеев B.C., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъек­ тов и асимметричность// Государство и право. 1995. № 3.

47. Currie, David P. The Federal System // The Constitution of the Federal Republic of Germany. — Chicago. 1994.

Глава И. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

В конце XX века представительная власть вступила в новую фазу своей эволюции. В Российской Федерации эта фаза возникла прежде всего в противопоставлении модели советской демократии, для кото­рой были характерны жесткие идеологические императивы, руково­дящая роль правящей и единственной партии, безальтернативные и контролируемые политические выборы, атмосфера единодушия при принятии депутатских решений, нередко весьма формальных.

Предшествующее развитие представительных учреждений в Рос­сии, однако, наглядно продемонстрировало их полезность и исключи­тельную жизнеспособность. Вовлекая в управленческий процесс ши­рокие слои населения, представительным органам отчасти удавалось сблизить народ и политическую элиту, обеспечить более открытый режим функционирования публичной власти.

Подобно тому, как социалистическая догматика, провозглашая диктатуру пролетариата, не могла упразднить право населения уча­ствовать в управлении делами государства, так и развитая в последую­щем система Коммунистической партии не могла отрешиться полно­стью от парламентского строительства, избираемого непосредственно населением депутатского корпуса. Как бы ни были ограничены пол­номочия Советов народных депутатов, их роль бесспорна и не подле­жит никакому сомнению. Но это была лишь первая ступень в процессе становления подлинного парламентаризма и истинной демократии в России.

Следует признать, что в историческом аспекте парламентаризм не относится к числу прижившихся атрибутов российской государствен­ности. Просуществовавшая с 1906 года до падения самодержавия Го­сударственная Дума никогда не была верховным законодателем и за 12 лет ее функционирования дважды распускалась. Аналогичным об­разом складывались условия деятельности других представительных органов: единоличное политическое властвование в России всегда до­минировало над коллегиальным.

Есть основания полагать, что лишь в конце XX — начале XXI века созрели условия для организации полноценных законодательных ор-

142

ганов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, реализующих свои полномочия во взаимодействии и сотрудничестве с органами исполнительной и судебной власти на ос­нове Конституции Российской Федерации и законов.

Практика последних лет неуклонно свидетельствует о том, что система представительных органов в Российской Федерации корен­ным образом изменилась и имеет тенденцию к оптимизации. Мы на­блюдали, как исчезли «вертикальные» отношения между органами представительной власти и как они уступили место координации и деловому сотрудничеству. Уходят в историю политическое «клоунство» и депутатский дилетантизм. Появляются все более качественные зако­ны не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Феде­рации. Возрастает политико-правовая культура народных избранни­ков, они чаще обращаются к цивилизованным формам разрешения общественных проблем. Гораздо большая степень уважения к депу­татской деятельности проявляется со стороны должностных лиц госу-дарственых и муниципальных органов власти. Однако процесс совер­шенствования системы представительной власти в России еще далек от своего завершения, он требует глубокого научного осмысления и анализа.

Среди научных проблем, обусловленных существованием и дея­тельностью представительных органов государственной власти и мес­тного самоуправления, особую актуальность приобретает вопрос о социально-правовой природе народного представительства, его месте в совокупности институтов демократии.

Понятие «представительство» широко используется не только в публичном, но и в частном праве. В обоих случаях под представитель­ством понимается деятельность одних лиц от имени других лиц. Срав­нение института представительства в частном праве с аналогичным институтом публичного права может оказаться гораздо полезнее, чем кажется на первый взгляд.

В частном праве понятию «представительство» придается особое значение, так как речь идет о совершении гражданско-правовых сде­лок одним субъектом частного права от имени другого субъекта. Здесь законодатель требует, чтобы полномочия представителя были оформ­лены документально (доверенность, указание закона или акта уполно-

143

моченного органа) или во всяком случае были бы с достаточной опре­деленностью ясны (например, когда продавец или кассир в магазине для покупателей является представителем этой торговой организации).

Глава 10 Гражданского кодекса Российской Федерации¹, регули­руя правоотношения в области гражданско-правового представитель­ства, устанавливает, в частности, следующие правила: не являются представителями лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени; представитель не может совершать сделки от имени представляемого в отношении себя лично; не допускается со­вершение через представителя сделки, которая по своему характеру может быть совершена только лично; при отсутствии полномочий дей­ствовать от имени другого лица или при превышении таких полномо­чий сделка считается заключенной от имени и в интересах совершив­шего его лица, если только представляемый впоследствии прямо не одобрит данную сделку.

В публичном праве понятию «представительство» придается во многом схожий смысл, однако правовые конструкции здесь существен­но отличаются. Так, в Конституции Российской Федерации данное понятие используется применительно к институтам Президента Рос­сийской Федерации и Федерального Собрания. Часть 4 статьи 80 Кон­ституции гласит: Президент России как глава государства представ­ляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных от­ношениях. В статье 94 Конституции Российской Федерации указывает­ся, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Нельзя сказать, что в приведенных случаях представляемый субъект определен с недостаточной точностью, как это имеет место в частном праве. С одной стороны, и Президент Российской Федерации, и Федеральное Собрание представляют многонациональный народ России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти. Об этом свидетельствует схожая форма замеще­ния должностей Президента России, членов Совета Федерации и де-

¹ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301; 1996, № 9, ст. 773; № 34," ст. 4026; 1999, № 28, ст. 3471.

144

путатов Государственной Думы: представляющие Российскую Феде­рацию Президент и депутаты Государственной Думы избираются все­народно путем прямых выборов, представляющий субъекты Федера­ции Совет Федерации — посредством волеизъявления законодатель­ных (представительных) органов субъектов Федерации и высших дол­жностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации.

С другой стороны, в статьях 80 и 94 Конституции Российской Федерации речь идет о представительстве Российской Федерации как суверенного государства. Но тогда уместно утверждать, что все иные органы государственной власти федерального уровня в определенной мере представляют Российскую Федерацию исходя из предметов сво­ей компетенции. Правильность этого вывода подтверждают, например, нормы процессуального законодательства, требующие, чтобы феде­ральные суды и даже мировые судьи субъектов Федерации выносили свои правоприменительные акты «именем Российской Федерации».

Примечательно, что в публичном праве термин «представитель­ство» широко используется и в случаях, когда определенное должност­ное лицо уполномочивается представлять какой-либо орган государ­ственной власти или орган местного самоуправления. Так, согласно статье 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»¹ председатель Прави­тельства имеет право представлять Правительство Российской Феде­рации; аналогичным образом статья 24 Федерального конституцион­ного закона от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Россий­ской Федерации»² наделяет председателя Конституционного Суда пра­вом представлять Конституционный Суд в отношениях с государствен­ными органами, организациями, общественными объединениями, а по специальному уполномочию Конституционного Суда — также высту­пать с заявлениями от его имени.

¹ См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.

² См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1997 года «О Конституционном Суде Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 13, ст. 1447.

10 Заказ №7288 145

Сравнительный анализ института представительства в публичном и частном праве приводит нас к следующим выводам:

1. как в публичном, так и в частном праве достаточно ясно про­ слеживается круг субъектов правоотношений: представитель и пред­ ставляемый;

2. в публичном праве не всегда четко прослеживается объект пра­ воотношения (в частности, когда речь идет о так называемом «народ­ ном представительстве»¹).

Действительно, если гражданин по доверенности представляет коммерческую организацию, всегда нетрудно выяснить, какими имен­но правами и обязанностями он обладает при ее представлении. То же самое можно сказать о случаях, когда руководитель государственного органа представляет этот орган в отношениях с другими субъектами права (его полномочия ограничены компетенцией государственного органа). Но значительно сложнее выяснить, какими правомочиями обладает выборное должностное лицо, представляющее население соответствующего избирательного округа; трудно определить, по по­воду какого объекта права между ними возникают, изменяются и пре­кращаются правоотношения.

Отмеченная проблема не относится к числу новых в юридической науке: она всегда привлекала внимание исследователей, на этот счет имеется немало интересных и заслуживающих внимание суждений². Уже в дореволюционном государствоведении высказывалась точка зре­ния, что органы народного представительства приобретают независи­мое положение от бюрократического механизма государственного уп­равления³. В более поздней отечественной литературе отмечалось, что народное представительство обеспечивает широкое непосредственное участие трудящихся в выполнении государственных дел, а также в кон­троле за государственными органами⁴.

¹ Позже будет показано, что при народном представительстве не совсем четко прослеживается также представляемый субъект правоотношения.

² Об этом пишет, в частности, профессор Е.И.Козлова. См.: Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995, с. 39.

³ См.: Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. Конституционное государство. Спб, 1905, с. 182.

⁴ См.: Скуратов Ю.И.. Народный суверенитет развитого социализма: (Конституционные вопросы). Красноярск, 1983, с. 22.

146

Современные авторы уделяют не меньшее внимание вопросам сущ­ности и правовой природы народного представительства. С.А. Авакьян полагает, что парламент является органом общенародного представи­тельства, и при всем многоцветий его социального состава, «во мно­гом благодаря именно данному фактору, должно рождаться определен­ное общественное согласие, которое служит интересам простого граж­данина и является предпосылкой внутреннего мира в обществе»¹. Ю.А.Веденеев придает особое значение реализации принципа свобод­ных выборов, так как это «наполняет голосование граждан реальным содержанием и ставит кандидата перед необходимостью учитывать интересы и пожелания граждан»². Менее оптимистичной выглядит позиция А.И.Ковлера, который отмечает: «Политический выбор изби­рателя не есть абсолютно свободное изъявление исключительно его собственной воли. Он является результатом не видимого глазу дей­ствия самых различных факторов, закономерных и случайных, но в большинстве случаев определяющих выбор избирателя задолго до того, как он переступит порог избирательного участка»³.

Однако по трудно объяснимым причинам в исследованиях часто опускается весьма важный вопрос: что именно и кого именно пред­ставляет депутат или выборное должностное лицо? Данная пробле­ма не ограничена рамками юридической науки и во многом носит по­литологический, социологический и даже философский характер.

Попытаемся ответить на первый из поставленных вопросов: ка­ков объект народного представительства?

Здесь возможны следующие подходы:

а) депутат или выборное должностное лицо представляет потреб­ности и интересы социальной общности, которые имеют относитель­но постоянный характер (обеспечение мира, безопасности, правопо­рядка, экономического благополучия и т.п.). Этот подход уязвим в том,

¹ См.: Авакьян С.А. Выборы-99 депутатов Государственной Думы: правила и процедуры. М., 1999, с. 7.

² См.: Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации». М., 2000, с. 7.

³ См.: Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995, с. 18.

ю- 147

что в действительности потребности и интересы населения динамич­но меняются;

б) депутат или выборное должностное лицо представляет обще­ственное мнение, которое складывается по тому или иному вопросу политической жизни. Уязвимость этого подхода, очевидно, заключа­ется в обратном — увлекаясь сложившимся общественным мнением, депутат или иной народный избранник может принять решение, иду­щее в разрез с действительными потребностями и интересами населе­ния, в результате чего избирательный корпус может выразить такому представителю даже вотум недоверия.

Какой из приведенных подходов ближе к истине — сказать крайне непросто. Причина кроется в том, что общественное мнение изменчи­во, избирательный корпус редко относится с благодарностью к своим представителям, даже если такие представители искренне стремятся к достижению позитивных целей. Пытаясь же выявить некие «действи­тельные» потребности и интересы электората без учета сложившегося общественного мнения, кандидат на выборную должность может прий­ти к еще более ошибочным выводам.

Ситуация осложняется тем, что потребности и интересы населе­ния не являются общими, стандартными и едиными. Есть группы граж­дан, которые преследуют даже деструктивные цели (например, пре­ступные сообщества). Разумеется, такие социальные слои не должны иметь представительства в органах публичной власти, хотя теория на­родного суверенитета об этом и умалчивает.

Наш ответ на первый из поставленных вопросов был бы непол­ным, если бы мы упустили также следующую группу проблем:

а) по каким критериям избиратель осуществляет свой выбор;

б) связан ли депутат или выборное должностное лицо волей изби­ рательного корпуса;

в) как проявляется народное представительство в процессе изби­ рательной кампании и при взаимодействии уже избранного депутата (выборного должностного лица) с его избирателями?

От разрешения данных проблем во многом зависит оценка инсти­тута народного представительства в целом. Примечательно, что в пос­ледние годы появилось достаточное количество изданий, связанных с

148

избирательным маркетингом и технологиями победы на выборах'. Среди отмеченных критериев политического выбора применительно к институту народного представительства заслуживают особого вни­мания два из них: это личность кандидата (возраст, пол, профессия, образование, деловые качества и т.п.) и его политическая позиция (при­надлежность к избирательному объединению или блоку, предвыбор­ная программа).

Надо полагать, что народное представительство проявляется и в том, и в другом случаях. Делегируя мандат лицу, обладающему опре­деленными качествами (даже не вникая в подробности его предвыбор­ных обещаний), избиратель доверяет ему властные полномочия («до­верие личности»). Разумеется, одобряя или не одобряя политическую платформу кандидата, избиратель более адекватно выражает волю о направлении своего представителя в орган публичной власти («дове­рие политической позиции»).

Касаясь проблематики взаимоотношений выборного лица с изби­рательным корпусом, следует подвергнуть определенной критике тра­диционную классификацию депутатских мандатов на «императивные» и «свободные». На наш взгляд, правильнее говорить об уровнях связи между представителем и представляемым, выстроенных по возраста­ющей степени их взаимодействия.

Первый уровень взаимоотношений между выборным лицом и из­бирательным корпусом—это состояние, когда отсутствуют какие-либо публично-правовые обязательства народного представителя перед из­бирательным корпусом (выборное лицо стремится к тому, чтобы быть избранным на новый срок, и этого достаточно). Несмотря на кажущу­юся циничность данного подхода, он, несомненно, заслуживает вни­мания.

Второй уровень — когда признается обязательство депутата или выборного должностного лица проводить периодические встречи с избирателями. Такое обязательство может возникнуть в силу импера­тивных предписаний закона или подзаконного акта, а также по иници-

¹ См., например: Ковлер А.И. Указ. соч. Автономов А.С, Морозова Е.Г. Избирательная кампания: основные категории и институты избирательного права, менеджер избирательной кампании. М, 1995. Петропавловский Н.Н., Ситников А.П. Путь к власти. М., 1996.

149

ативе самого депутата или выборного должностного лица (при нали­чии и даже при отсутствии на этот счет диспозитивной нормы права).

Третий уровень характеризуется существованием публично-пра­вового обязательства народного представителя отчитываться перед избирательным корпусом о своей деятельности.

И, наконец, для четвертого уровня характерно признание за изби­рательным корпусом права давать какие-либо указания депутату, но­сящие обязательный характер (в советский период времени они назы­вались «наказами избирателей»).

Традиционная классификация депутатских мандатов на «свобод­ные» и «императивные» представляется неудачной потому, что второй и третий уровни взаимодействия между народным представителем и избирательным корпусом с трудом поддаются такой классификации. Можно утверждать, что мандат «свободен» при наличии публично-правового обязательства депутата проводить периодические встречи с его избирателями; допустимо утверждение, что мандат является им­перативным при существовании обязательства выборного лица отчи­тываться перед избравшим его населением. Но ничто не препятствует и противоположным выводам.

Исходя из этого, в юридической науке вновь приобретает актуаль­ность проблема регулирования отношений, возникающих между на­родными представителями и избирательным корпусом. Должен ли за­конодатель вмешиваться в подобные отношения или в обществе име­ются достаточные ресурсы для их саморегулирования? Анализ зако­нотворческой деятельности федерального парламента и законодатель­ных органов субъектов Федерации свидетельствует о неоднозначнос­ти подходов при ответе на данный вопрос.

Так, Федеральный закон от 8 мая 1994 года «О статусе члена Со­вета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федераль­ного Собрания Российской Федерации»¹ (статья 7) относит работу с избирателями только к формам деятельности депутатов Государствен­ной Думы (к формам деятельности членов Совета Федерации это, ви-

¹ См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 2, ст. 74; 1999, № 28, ст. 3466.

150

димо, не относится). Причем статья 8 анализируемого Федерального закона достаточно определенно обязывает депутата Государственной Думы поддерживать связь с избирателями, рассматривать их обраще­ния, вести прием граждан и информировать их о своей деятельности. Игнорирование депутатом Государственной Думы указанных обязан­ностей должно квалифицироваться как правонарушение, совершение которого, однако, не влечет за собой какой-либо юридической ответ­ственности.

Федеральным законом от 6 декабря 1999 года «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции» правоотношения между выборным лицом и избирательным кор­пусом вообще не регулируются, поэтому законодательство субъектов Федерации в этом аспекте отличается существенным разнообразием¹. Единственным сдерживающим фактором здесь может служить право­применительная практика Конституционного Суда Российской Феде­рации.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Феде­рации от 24 декабря 1996 года «По делу о проверке конституционнос­ти Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке от­зыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Су­дебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»² Конституционный Суд признал соответствующим Кон­ституции Российской Федерации институт отзыва депутата избиратель­ным корпусом, установленный законом субъекта Федерации, но толь-

¹ См., например: Закон Смоленской области «О статусе депутата Смоленской областной Думы»// Вестник Смоленской областной Думы, 1997, № 4; 1998, № 6. Закон Рязанской области «О статусе депутата Рязанской областной Думы»// Рязанские ведомости, 2000, 4 июля. Закон Приморского края «О статусе депутата Думы Приморского края»// Ведомости Думы Приморского края, 1995, № 4; 1996, № 25; 1999, №45; 2000, №56.

² См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 2, ст. 348.

151

ко с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и го­сударственными органами ее субъектов. При этом Конституционный Суд указал, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, зак­репляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, мно­гопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама про­цедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать изби­рателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое уча­стие избирателей в тайном голосовании по отзыву».

В другом Постановлении от 10 июня 1998 года¹ Конституцион­ный Суд установил, что народ не только конституирует органы пуб­личной власти и легитимирует их полномочия, но и вправе контроли­ровать их деятельность в предусмотренных законом формах. При этом «каждая форма непосредственной демократии имеет собственное пред­назначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других». В Постановлении от 29 мая 1998 года Конституционный Суд указал, что депутатский ман­дат является несовместимым с государственной службой², но это лишь косвенно затрагивает проблемы народного представительства.

Таким образом, ни федеральное законодательство, ни правопри­менительная практика Конституционного Суда Российской Федерации, по существу, не затрагивают правоотношения, складывающиеся меж­ду выборными лицами и избирательным корпусом в субъектах Феде­рации. Полагаем, эти отношения должны регулироваться федераль-

¹ См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 25, ст. 3002.

^: См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1998 года «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 23, ст. 2626.

152

ным законодателем преимущественно на основе использования дис-позитивного метода. И лишь в редких случаях допустим императив­ный метод правового регулирования.

Например, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» можно закрепить следующие нормы:

«депутат законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации обязан проводить периодические встречи с избирателями своего округа, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации»;

«депутат законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации обязан вести прием граждан в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации»;

«депутат законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации обязан рассмотреть поступившее к нему обращение гражданина в кратчайшие сроки и дать ответ по существу такого обращения» и т.п.

Особого внимания заслуживает вопрос о правомерности так на­зываемых «наказов избирателей». Полагаем, что сам по себе институт наказов избирателей вполне отвечает критериям демократического общества, однако имеется немало случаев, когда наказы избирателей следует запрещать. Водораздел между правомерными и неправомер­ными наказами избирателей лежит в плоскости компетенции законо­дательного (представительного) органа власти соответствующего уров­ня (в данном случае — уровня субъекта Федерации). Юридическое признание обязательности наказов избирателей, не относящихся к ком­петенции органа представительной власти, будет означать отрицание фундаментального принципа разделения властей, содержащегося в статье 10 Конституции Российской Федерации.

Например, если группа избирателей дает наказ своему депутату внести в порядке законодательной инициативы тот или иной законо­проект, такой наказ должен всемерно поощряться законодателем и в обязательном порядке вноситься депутатом на рассмотрение предста­вительного органа (по крайней мере в случаях, когда сам депутат раз-

153

деляет позицию своих избирателей). Если же содержание наказа изби­рателей сводится, например, к выделению каких-либо денежных средств на общественно полезные или частные цели, подобный наказ является неправомерным, так как денежные средства расходуются толь­ко в рамках бюджетного процесса, причем представительный орган уполномочен лишь утверждать бюджет, контролировать его исполне­ние, но не исполнять бюджет непосредственно (это является прерога­тивой соответствующих органов исполнительной власти).

Анализ практики работы депутатов с избирательным корпусом, к великому сожалению, наглядно демонстрирует, что обращения граж­дан, их наказы и просьбы направляются без учета предметов компе­тенции органов публичной власти, нередко в расчете на то, что депу­тат сможет изменить волю исполнительного или судебного органа вла­сти на основе своего личного авторитета и влияния. Подобный подход несовместим с ценностями правового государства и по своей сути глу­боко деструктивен. Б.С.Эбзеев, характеризуя представительную демок­ратию, совершенно справедливо отметил такой ее важнейший признак, как ограниченность компетенции представительных органов. Он выс­казывает следующее суждение: «Власть не отрывается от народа и не переходит к представительному органу, который лишь представляет народ и в принимаемых этим органом законах выражает его волю. Из этого прежде всего следует, что законодательная власть не всесильна, как это было характерно для абсолютного государства, напротив, она ограничена обязательствами по отношению к народу в целом и граж­данам в отдельности»¹.

Приведенная цитата помогает ответить на второй из поставлен­ных нами вопросов: кого представляет избранное населением лицо, чьей именно волей оно связано? Конкретизировав поставленный воп­рос, можно обозначить следующие проблемы:

1. Представляет ли Президент Российской Федерации весь много­ национальный народ России или он представляет лишь ту часть изби­ рательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру?

2. Представляет ли депутат Государственной Думы весь многона-

¹ См.: Хабриева Т.Я. Теоретические проблемы современного российского конституционализма (Научно-практический семинар). Государство и право, 1999, №4, с. 115.

154

циональный народ Российской Федерации, или он представляет изби­рателей своего избирательного округа, или он представляет лишь ту часть избирателей своего избирательного округа, которая высказалась за его кандидатуру в результате тайного голосования?¹

3. Представляет ли избранное всенародно высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Фе­ дерации население данного субъекта Федерации или оно представля­ ет лишь ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за дан­ ную кандидатуру? Должно ли высшее должностное лицо (руководи­ тель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации учиты­ вать волю и интересы граждан, проживающих на территориях других субъектов Федерации (особенно в случаях, когда воля и интересы граж­ дан, проживающих в различных субъектах Федерации, не являются тождественными)?

4. Аналогичные проблемы могут быть сформулированы приме­ нительно к таким представительным учреждениям, как депутат зако­ нодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; глава муниципального образования; депутат пред­ ставительного органа местного самоуправления.

Наша позиция в исследуемой проблематике выглядит следующим образом: всякое выборное лицо представляет лишь ту часть избира­тельного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру по­средством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, не известен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может. Сказанное вовсе не означает, что депутату или выборному должностному лицу дозволено принимать любые ре­шения, которым депутат или выборное должностное лицо отдает пред­почтение: институт народного представительства несовместим с про­изволом в их деятельности. Поэтому обязательства, возникающие ввиду отношений народного представительства, носят больше нравственный, нежели юридический характер.

Данная точка зрения не является общепризнанной в юридической

' Поставленная проблема выглядит несколько сложнее, когда депутат Государственной Думы избирается по пропорциональной избирательной системе и территория Российской Федерации одновременно является избирательным округом.

155

науке. Например, В.Г.Павлов считает, что в парламентской деятельно­сти должно осуществляться так называемое «функциональное пред­ставительство», и это является «неотъемлемым элементом политичес­кого механизма развитого государства»¹. Авторы издания «Права че­ловека в регионах Российской Федерации» утверждают о возможнос­ти «единодушной поддержки» населением кандидатуры лидера, если его предвыборная программа соответствует их представлениям об этом политическом деятеле². Но в подавляющем большинстве высказыва­ний обнаруживается мысль, что депутат или выборное должностное лицо представляет население той или иной территории в целом. Уяз­вимость приведенного умозаключения проявляется в том, что при ус­ловии альтернативности политических выборов часть избирательного корпуса высказывается за других кандидатов, не получивших искомо­го мандата, и эта часть электората не имеет представительства в орга­нах публичной власти.

Ограничительное толкование института народного представительства наглядно проявляется в исследованиях, посвященных вопросам избира­тельных систем в узком смысле этого словосочетания³. Так, Б.А. Страшун при анализе мажоритарной системы говорит о том, что «го­лоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают» (курсив наш. — П.А.). Подобное «пропадание» голосов есть не что иное, как отсут­ствие представительства соответствующих слоев населения в избира­емом гражданами органе публичной власти. И чем менее репрезента­тивна избирательная формула, тем меньшая степень народного пред­ставительства наблюдается в данной политической системе.

Приведенному выводу не противоречит особая роль политичес­ких партий. Продолжая свою мысль, Б.А.Страшун пишет: «В странах, имеющих длительные демократические традиции, политическая жизнь давно монополизирована политическими партиями, представители

¹ См.: Павлов В.Г. Инициативный законопроект о лоббизме// Государство и право, 1998, №12, с. 47.

² См.: Права человека в регионах Российской Федерации. Том 1. М., 2000, с. 21.

³ Под избирательной системой в узком смысле слова мы понимаем механизм обращения голосов избирателей в мандаты выборных лиц (мажоритарная, пропорциональная и другие системы). В широком смысле избирательная система — это общественные отношения, складывающиеся по поводу политических выборов.

156

которых в основном только и баллотируются на выборах и татем обра­зуют в парламенте или ином представительном органе соответствую­щие партийные фракции, действующие организованно. В тех же стра­нах, где партийная система еще находится в стадии становления, а воз­никающие политические партии большого авторитета в обществе не имеют, выборы по мажоритарной системе создают слабоорганизован­ную палату. Больше шансов для избрания имеют люди, умеющие хо­рошо говорить, зажигать массы привлекательными лозунгами, но да­леко не всегда способные к тщательной, хотя и рутинной, законода­тельной работе, в которой демонстрация собственной личности совер­шенно не требуется»¹.

Правильность нашего вывода подтверждается содержанием так­же весьма важного в сфере анализируемой проблематики Постановле­ния Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции»². Кроме прочего, в ходе судебного разбирательства по этому делу проверялась конституционность части второй статьи 62 Федерально­го закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государствен­ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которой избирательные объединения и избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избира­телей, принявших участие в голосовании, из распределения депутат­ских мандатов по федеральному избирательному округу исключают­ся. По мнению заявителя — Саратовской областной Думы в лице пред­ставителей М.Я.Семенца и В.Т.Кабышева — эта норма находилась в противоречии со статьями 3 (народный суверенитет), 13 (равенство общественных объединений), 19 (равенство всех перед законом и су-

¹ См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999, с. 105.

² См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 48, ст. 5969.

157

дом) и 32 (право граждан участвовать в управлении делами государ­ства) Конституции Российской Федерации.

Как установил Конституционный Суд, так называемый загради­тельный пункт или процентный барьер, означающий некоторое огра­ничение пропорциональности представительства (курсив наш. — П.А.), предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной из­бирательной системой; такое ограничение позволяет избежать раздроб­ления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образова­нию которых может привести пропорциональная избирательная сис­тема при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законода­тельной власти и конституционного строя в целом.

Но с другой стороны, Конституционный Суд признал положение части второй статьи 62 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответствующим Конституции Российской Федерации лишь в той мере, в какой применение пятипроцентного барьера позволяет обеспечить участие в распределении мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, при­нявших участие в голосовании.

Таким образом, мы приходим к еще одному важному выводу: на­родное представительство должно быть по возможности пропор­циональным или репрезентативным. Это не означает, что должна ис­пользоваться только пропорциональная избирательная система (тем более, что при выборах должностных лиц это просто невозможно). Однако практика проведения в Российской Федерации политических выборов нуждается в глубоком анализе с точки зрения пропорциональ­ности представительства в органах власти разнообразных групп насе­ления.

Например, на выборах Президента Российской Федерации 16 июня 1996 года за кандидатуру Б.Н.Ельцина в первом туре высказалось 35,28% избирателей, а в совокупности не за него и против него — 64,72% (Г.А.Зюганов, А.ИЛебедь, ГАЛвлинский, В.В.Жириновский, С.Н.Федеров, М.С.Горбачев, МЛ.Шаккум, Ю.П.Власов, В.А.Брынца­лов, «против всех»). Однако во втором туре Б.Н.Ельцина поддержало

158

уже 53,83% избирателей (т.е. против 46,17%). Эта картина выглядит вполне реалистичной, так как активность избирателей была высокой (в голосовании 16 июня 1996 года приняло участие 69,67% избирате­лей, а в голосовании 3 июля 1996 года — 68,88%)'.

При выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации первого созыва по двухмандатным избирательным округам схема замещения мандатов оказалась менее репрезентатив­ной. Только в пяти субъектах Федерации оба представителя были из­браны абсолютным большинством голосов (Ингушетия, Кабардино-Балкария, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Нижегород­ская и Ульяновская области). И лишь в 32 субъектах Федерации абсо­лютным большинством голосов было избрано по одному представите­лю из двух (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Северная Осетия-Ала­ния, Тыва, Удмуртия, Саха (Якутия), Краснодарский край, Краснояр­ский край, Таймырский автономный округ, Приморский край, Хаба­ровский край, Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Вол­гоградская область, Воронежская область, Иркутская область, Кеме­ровская область, Липецкая область, Новгородская область, Омская об­ласть, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Свердловская область, Тверская область, Тюмен­ская область и Ханты-Мансийский автономный округ). В 52 субъек­тах Федерации либо вообще ни один из кандидатов не набрал абсо­лютного большинства голосов избирателей, либо выборы не состоя­лись. Таким образом, из 178 членов Совета Федерации первого созыва только 42 члена (23,6%) представляли абсолютное большинство насе­ления соответствующих субъектов Федерации².

Аналогичная ситуация наблюдается при выборах высших долж­ностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъек­тов Федерации, депутатов законодательных (представительных) орга­нов субъектов Федерации, глав муниципальных образований и депу­татов представительных органов местного самоуправления. Основная причина — сознательная позиция законодателя формировать выбор-

¹ См.: Выборы Президента Российской Федерации. 1996. Электоральная статистика. М., 1996, с. 128-131.

² См.: Российские регионы накануне выборов — 95. М., 1995, с. 7 — 184.

159

ные органы по возможности без второго тура голосования по форму­ле относительного большинства голосов избирателей, что позволяет минимизировать бюджетные расходы, а также блокировать пред­ставительство средних и мелких партий. Пропорциональная избира­тельная система при выборах в региональные и местные органы пред­ставительной власти используется сравнительно редко. Например, в ходе выборов в 1995 — 1997 годах в законодательные (представитель­ные) органы субъектов Федерации только в четырех субъектах Феде­рации применялась смешанная избирательная система (Красноярский край, Калининградская область, Корякский и Усть-Ордынский Бурят­ский автономные округа), а в Свердловской области одна палата фор­мировалась по мажоритарной избирательной системе, другая — по пропорциональной. Во всех других субъектах Федерации использова­лась мажоритарная избирательная система¹.

Не следует думать, что пропорциональная избирательная система является более удачной по сравнению с мажоритарной системой: уст­раняя одни недостатки, она порождает другие. Однако факты неук­лонно свидетельствуют, что в подавляющем большинстве субъектов Федерации и муниципальных образований избирательная система не является репрезентативной. Этому в немалой степени способствует принципиальный отказ федерального законодателя регулировать по­добные правоотношения. Во всяком случае, ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни в Федеральном законе «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» мы не обнаруживаем норм о порядке обращения голосов избира­телей в мандаты выборных лиц. Даже если предположить, что регули­рование соответствующих правоотношений относится к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, некоторые об­щие принципы должны закрепляться в федеральных законах.

Так, не было бы лишним указание в федеральном законе, что выс­шее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного орга-

¹ См.: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995 — 1997. Электоральная статистика. М., 1998, с. 15—18.

160 •

на) субъекта Федерации, а равно глава муниципального образования в первом туре могут быть избраны только абсолютным большинством голосов избирателей. И лишь во втором туре допустимо их избрание по формуле относительного большинства при условии, что выбор осу­ществляется из двух претендентов и против всех кандидатов высказа­лось меньше граждан, чем за победившего соискателя (аналогично порядку выборов Президента Российской Федерации).

Вышеприведенные выводы Конституционного Суда Российской Федерации о допустимых пределах использования заградительного пункта при организации выборов по пропорциональной избиратель­ной системе могли бы быть сформулированы в виде нормы права, об­ращенной к представительным органам субъектов Федерации и муни­ципальных образований. Например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следовало бы дополнить правовой нормой такого содер­жания: «Законом субъекта Российской Федерации может быть предус­мотрено избрание законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации с использованием пропорциональной избирательной системы. Если при использовании пропорциональной избирательной системы применяется заградительный пункт, должно быть обеспечено представительство не менее двух избирательных объе­динений (блоков), в поддержку которых в совокупности проголосова­ло не менее пятидесяти процентов избирателей данного субъекта Рос­сийской Федерации». Аналогичная норма напрашивается в Федераль­ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

Однако соблазн насыщения этих федеральных законов нормами права о порядке взаимодействия выборных лиц с избирательным кор­пусом должен, по возможности, ограничиваться. Поскольку депутаты и выборные должностные лица представляют лишь часть электората, не известную ввиду тайности волеизъявления на выборах, законода­тель в этом вопросе должен быть крайне осторожным. С приведенной точкой зрения не соглашаются некоторые представители депутатского сообщества. Так, депутат Государственной Думы Л.А.Злобина воскли­цает: «Есть святое право избирателя — через своего депутата дикто-

Заказ № 7288

вать свою волю парламенту. А это право сегодня нарушено»¹. В дей­ствительности ни у одного избирателя нет права «диктовать» волю своему депутату; защищая интересы избирателей, депутат прежде всего должен быть сам убежден в обоснованности и справедливости соот­ветствующих заявлений граждан. Значительно мягче по этому вопро­су высказывается американский исследователь Ричард Нойштадт: за­висимость между народными представителями и избирательным кор­пусом «может быть непосредственной — благодаря народному голо­сованию, а может быть и косвенной, проявляясь в пассивной терпимо-

' См.: Депутат — это профессия. Один год работы VI Государственной Думы (Выпуск 4). М., 1997, с. 13.

² См.: Нойштадт Р. Президентская власть и нынешние президенты. М., 1997, с. 117.