Глава 9. Роль и место стадии законодательной инициативы в региональном правотворческом процессе

Говоря о роли и месте стадии законодательной инициативы в ре­гиональном законотворческом процессе, необходимо вначале опреде­литься с понятием законотворческого процесса и его структурой. В настоящее время в юридической литературе под законотворческим процессом принято понимать процесс создания, изменения и отмены нормативно-правовых актов повышенной юридической силы¹. Зако­нотворчество отличает от правотворчества ряд особенностей: прежде всего законотворческому процессу присущ особый ограниченный круг субъектов—только высшие законодательные (представительные) орга­ны и электорат.

Процесс законотворчества в силу своей общественной значимос­ти является жестко регламентированным, причем несоблюдение зак­репленной процедуры осуществления законотворческого процесса способно повлечь за собой недействительность изданного акта.

Законотворчество в силу особой силы юридической силы норм, являющихся результатом данного процесса, регулирует наиболее важ­ные общественные отношения. Стадии законотворчества—это этапы разработки законодательных актов (законов). Стадии законотворчества на региональном уровне аналогичны стадиям федерального законо­творчества. В юридической науке принято выделять следующие ста­дии законотворчества:

• законодательная инициатива;

• рассмотрение законопроекта;

• отклонение проекта либо принятие его за основу;

• доработка проекта;

• отклонение либо принятие закона;

— введение в действие принятого акта².

¹ Теория государства и права под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. — М.: НОРМА, 2000. — С.376.

Теория государства и права под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. — М.: ЮНИТИ— ДАНА, 2000. — С.417.

² Там же.

117

Без сомнения, стадия законодательной инициативы имеет ключе­вое значение для законотворческого процесса в целом, данная роль обусловлена тем, что именно с этой стадии начинается процесс транс­формации сложившихся общественных отношений в гарантированную силой государства норму права, обладающую повышенной юридичес­кой силой. При анализе регионального законотворческого процесса следует учитывать ряд его особенностей, установленных прежде все­го Конституцией Российской Федерации. Законодательное регулиро­вание, осуществляемое на региональном уровне населением субъекта Российской Федерации (путем вынесения обсуждения законопроекта на референдум) либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, имеет пра­вовые пределы, границы которых устанавливает Конституция Россий­ской Федерации (статьи 71—73). Кроме того, в непосредственной зави­симости от предмета правового регулирования находится и юридичес­кая сила издаваемого акта (закона субъекта). Так, законы и иные нор­мативные правовые акты субъекта Российской Федерации, издаваемые в рамках полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции Рос­сийской Федерации, обладают наивысшей юридической силой на тер­ритории данного субъекта Российской Федерации даже в сравнении с федеральным законодательством (часть 6 статьи 76 Конституции Рос­сийской Федерации), а законы субъекта Российской Федерации, при­нимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации), долж­ны соответствовать действующим федеральным законам. Кроме того, важное значение имеет внутреннее разграничение властных полномо­чий в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное разграничение проводится как в федеральном за­конодательстве (Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), так и в региональном законодательстве (конституции и уставы субъектов Рос­сийской Федерации). Законодательные акты субъекта Российской Фе­дерации принимаются, как правило, представительным (законодатель­ным) органом государственной власти только в рамках предметов его компетенции. Все вышеперечисленное имеет большое значение для

118

такой первичной стадии регионального законодательного процесса, как стадия законодательной инициативы. Именно на данной стадии про­исходит определение предмета правового регулирования, то есть выч­ленение общественных отношений, на регламентацию которых будет направлен законодательный акт. На стадии законодательной инициа­тивы разработчик проекта должен определить пределы правового ре­гулирования издаваемого закона, а в случае, если они определены не­точно и предмет правового регулирования закона выходит за рамки компетенции законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, это может повлечь противоречие между феде­ральным и региональным законодательством, либо внутренние колли­зии законодательства субъекта Российской Федерации. Таким образом, уже на стадии законодательной инициативы при юридически коррект­ном подходе к разработке законопроекта возможно решение достаточ­но острой на сегодняшний момент проблемы — устранения противо­речий между федеральным и региональным законодательством и уст­ранение внутренних противоречий в региональном законодательстве. Определение предмета правового регулирования законодательно­го акта является лишь первым шагом на пути оформления законода­тельной инициативы. Для подготовки эффективно действующего и жизнеспособного законодательного акта кроме четкой ориентации предмета правового регулирования необходимо также учесть соци­альные интересы населения, которое фактически является объектом воздействия регионального закона. В.Н. Зенков и В. М. Серых выделя­ют следующий круг источников социальных интересов населения:

• письма, обращения, петиции граждан в органы государства и местного самоуправления;

• публикации в печати, выступления по радио и телевидению;

• решения и программные документы общественных объедине­ ний и политических партий, их обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

• материалы судебной практики, иных правоприменительных органов;

• коллективные споры трудовых коллективов с администрацией предприятий, организаций, учреждений;

• решения сельских сходов, иных органов местного самоуправле-

119

ния, обращения в государственные органы, принимаемые в ходе митингов;

—■ материалы социально-правовых исследований, обобщений су­дебной и иной правоприменительной практики'. Изучение круга источников социально значимых интересов насе­ления является одним из важнейших этапов стадии законодательной инициативы, так как логическое осмысление мнения населения по воп­росу реализации общественных отношений и последующее его воп­лощение в юридических нормах регионального законодательства мо­жет и должно способствовать разработке эффективно действующего регионального законодательства. Кроме этого, данный процесс спо­собствует реальному воплощению конституционных норм, закреплен­ных в статьях Конституции Российской Федерации. Для всесторонне­го и полного изучения социально и юридически значимых интересов населения представительному (законодательному) органу государ­ственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно иметь в аппарате структурное подразделение, предназначенное конкретно для данных целей и осуществляющее постоянный мониторинг обществен­ного мнения и развития общественных отношений. Выводы, сформи­рованные на основании данных исследований, могут быть использо­ваны в региональном законотворческом процессе, а также в качестве основы для составления краткосрочных и долгосрочных планов зако­нодательных инициатив. Следует также отметить необходимость кри­тической оценки сведений, полученных в результате изучения соци­ально и юридически значимых интересов населения. При их анализе необходимо учитывать различный социальный статус, уровень пра­вовой культуры, образования, материального обеспечения личности; каждый из данных факторов оказывает влияние на правосознание и подход конкретного человека к оценке общественных отношений. По­этому вся система выявления, анализа и учета интересов населения должна быть разработана с учетом менталитета различных слоев населения.

' В.Н. Зенков, В.М. Серых Учет социально-правовых факторов как необходимое условие эффективного действия законодательства субъектов Российской Федерации. — Законы области как субъекта Российской Федерации: сборник/под ред. Ю.А. Тихомирова. — Воронеж: издательство Воронежского университета, 1996. —С.61.

120

Важным вопросом является определение круга субъектов, обла­дающих правом законодательной инициативы. Перечень должностных лиц и органов публичной власти, обладающих правом законодатель­ной инициативы в законодательном (представительном) органе госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации, установлен в ча­сти 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой право законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной ини­циативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории дан­ного субъекта Российской Федерации¹. Федеральный законодатель оставляет перечень субъектов законодательной инициативы открытым, и окончательно данный вопрос может быть решен лишь в Конститу­циях (Уставах) субъектов Российской Федерации. Часть 1 статьи 62 Устава (Основного Закона) Орловской области к числу субъектов зако­нодательной инициативы относит губернатора области, депутатов об­ластного Совета народных депутатов, комитеты, комиссии, фракции и иные депутатские группы областного Совета народных депутатов, представительные органы местного самоуправления, расположенные на территории области, а также областной суд, областной арбитраж­ный суд, прокурора области и областную избирательную комиссию по вопросам их ведения². Кроме этого, право выступать в качестве субъекта законодательной инициативы может быть предоставлено законодатель­ством субъекта Российской Федерации, регулирующим вопросы про­ведения референдума (в случае если законодательная инициатива вы-

¹ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ, — № 42, 1999. — Ст. 5005.

² Устав (Основной Закон) Орловской области. //Собрание нормативных правовых актов Орловской области. Выпуск 8-й. — Орел: издательство ОРАГС, 2001. — С. 214.

12!

носится в качестве вопроса на региональный референдум). Так, статья 15 Закона Орловской области «О референдуме Орловской области» дополнительно к вышеперечисленным субъектам права законодатель­ной инициативы предоставляет данное право не менее пятидесяти тысячам граждан, постоянно проживающим на территории Орлов­ской области, обладающим избирательным правом и надлежащим об­разом подписавшим коллективное обращение, при этом в каждом рай­оне области, городах Орле, Ливны и Мценске должно быть собрано не менее 7% подписей от числа избирателей, постоянно проживающих в районах области и указанных городах¹. Таким образом, население имеет определенную возможность реализовать сформировавшиеся соци­альные интересы и облечь их в надлежащую правовую форму.

Также не менее важным моментом, с точки зрения реальной взаи­мосвязи регионального законодательного процесса (на стадии законо­дательной инициативы) с народом как единственным источником вла­сти и носителем суверенитета, представляется наделение правом за­конодательной инициативы представительные органы местного са­моуправления. Местное самоуправление, являясь первичным и наи­более приближенным к населению звеном публичной власти, облада­ет наибольшей возможностью по определению сформировавшихся у населения законодательных приоритетов. То есть на данном уровне возможно отследить наличие пробелов законодательства, которые тре­буют своего скорейшего разрешения. Кроме того, население путем ре­ализации права на народную правотворческую инициативу (данное пра­во предоставлено гражданам федеральным и региональным законода­тельством) может поставить перед представительным органом мест­ного самоуправления вопрос о выступлении с законодательной ини­циативой перед законодательным (представительным) органом госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации². Однако следует

¹ Закон Орловской области «О референдуме Орловской области». // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. Выпуск 9-й. — Орел: издательство ОРАГС, 2001. —С.115.

^: Закон Орловской области «О местном самоуправлении в Орловской области». // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. Выпуск 8-й. — Орел: издательство ОРАГС, 2001. — С. 96—127.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ, — № 35, 1995, — Ст. 3506.

122

учитывать, что в соответствии с федеральными и региональными за­конами, предоставляющими право на правотворческую инициативу, население обладает правом правотворческой инициативы по вопро­сам местного значения, и поэтому возникает вопрос: правомерно ли внесение путем народной правотворческой инициативы на рассмотре­ние представительного органа местного самоуправления законодатель­ной инициативы для последующего направления этой инициативы представительным органом местного самоуправления в законодатель­ный орган государственной власти субъекта Российской Федерации? В настоящий момент в правовой практике деятельности представи­тельных органов местного самоуправления данный вопрос не встре­чался, что не исключает его актуальности в будущем. Он может быть решен путем официального толкования законодательства и разъясне­ния рамок народной правотворческой инициативы.

Существует также ряд актуальных проблем, связанных с реализа­цией предоставленного права законодательной инициативы. Предста­вительные органы местного самоуправления, являясь самой многочис­ленной категорией субъекта права законодательной инициативы в за­конодательном (представительном) органе государственной власти субъектов Российской Федерации (например: в Орловской области 267 муниципальных образований, обязательное наличие представительных органов в муниципальном образовании предусмотрено федеральным законодательством¹, и каждый из данных органов обладает правом за­конодательной инициативы в Орловском областном Совете народных депутатов), в то же время остаются одним из наиболее пассивных субъектов законотворческого процесса. В чем заключаются причины игнорирования представительными органами местного самоуправле­ния предоставленного им права, которое могло бы активно способ­ствовать усилению роли местного самоуправления в Российской Фе­дерации? Для ответа на этот вопрос необходимо проанализировать ситуацию, в которой осуществляется развитие института местного са­моуправления в Российской Федерации. В полемике, развернутой на страницах журнала «Российская Федерация сегодня», были озвучены

¹ См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ, — №35, 1995.— Ст. 3506.

123

наиболее острые проблемы негативно отражающихся на реализации органами местного самоуправления предоставленных им прав (в том числе и права законодательной инициативы в законодательных (пред­ставительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации)¹. К таковым прежде всего можно отнести отсутствие зако­нодательно установленных минимальных стандартов расчета бюдже­тов муниципальных образований, отсутствие экономической основы, необходимой для полной реализации органами местного самоуправ­ления присущих им прав и полномочий (предметов местного значе­ния), отсутствие четких правил межбюджетных отношений различных уровней публичной власти, что в конечном итоге приводит к отрыву института местного самоуправления от населения. Не имея реальной экономической основы, местное самоуправление не в состоянии ре­шить вопросы учета социальных и юридических интересов граждан для последующего их воплощения в форме законодательной инициа­тивы. Кроме этого, большинство муниципальных образований лише­но возможности привлекать к разработке законодательных инициатив специалистов, обладающих надлежащим уровнем квалификации, что также не способствует реализации ими данного права.

Целый ряд проблем возникает на этапе документарного оформле­ния законодательных инициатив. Требования к оформлению законо­проектов, вносимых в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должны зак­репляться в нормативных правовых актах данного органа. В целях повышения качества законотворческой техники наиболее целесообраз­ным представляется четко сформулировать данные требования в зако­не субъекта Российской Федерации. Принятие региональных законов по данному вопросу позволит сделать законотворческий процесс на стадии законодательной инициативы более «прозрачным», т. е. каж-

' Н. Матвеева. Парламентские слушания. Сумятица мыслей вокруг фундамента российской демократии. // Российская Федерация сегодня, — № 4, 2001. — С. 25—27.

Г. Леонтьев. Без этого закона мы обречены на грабеж. — Там же, — № 5, 2001. — С. 39—40.

Г. Атаманчук. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования. — Там же. — №6, 2001. — С.34—35.

С. Митрохин. Сколько денег, столько власти. — Там же. — № 9,2001. — С.38—39.

Т. Шрамко. Надо называть все своими именами. —• № 18, 2001. — С. 36.

124

дый субъект права законодательной инициативы (в том числе и насе­ление) будет иметь представление о требованиях, предъявляемых к законодательной инициативе, что в свою очередь позволит улучшить качество законодательных инициатив, направляемых в законодатель­ные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. На данный момент в Орловской области дело обстоит следующим образом: ряд норм, затрагивающих законотвор­ческую деятельность (и стадию законодательной инициативы в част­ности), закреплены в статье 62 Устава (Основного Закона) Орловской области, более подробно требования к оформлению законодательной инициативы и к оформлению документов на остальных стадиях зако­нотворческого процесса закреплены в регламенте Орловского област­ного Совета народных депутатов (утвержден постановлением Орлов­ского областного Совета народных депутатов) и в распоряжении Ор­ловского областного Совета народных депутатов «Об утверждении образца документов»¹. Устав (Основной Закон) Орловской области яв­ляется базой системы законодательства Орловской области, и по­этому содержит лишь общие положения, затрагивающие законотвор­ческий процесс. Регламент Орловского областного Совета депутатов направлен на внутреннюю организацию деятельности законодатель­ного (представительного) органа государственной власти Орловской области. Так как законотворческий процесс (в частности, стадия зако­нодательной инициативы) включает в себя более широкий круг субъек­тов, то возникает вопрос об обязательности для остальных участников законотворческого процесса вышеуказанного акта. Что касается рас­поряжения Орловского областного Совета народных депутатов «Об утверждении образца документов», то, с юридической точки зрения, можно отметить несоответствие выбранной формы правового акта его предназначению, так как распоряжение не может быть нормативным

¹ Устав (Основной Закон) Орловской области. //Собрание нормативных правовых актов Орловской области, — Выпуск 8, 2001. — С. 195—227.

Регламент Орловского областного Совета народных депутатов. //Там же. — Выпуск 1—2,том 1, 1999, —С. 409-450.

Распоряжение Орловского областного Совета народных депутатов «Об утверждении образца документов». // Там же. — Выпуск 1—2 (13—14), 1998, — С. 518—555

125

правовым актом, т.е. не должно содержать нормы права (рассчитан­ные на многократное применение правила поведения, обязательные для участников определенных общественных отношений).

Кроме этого, одной из проблем регионального законодательства, возникающих на стадии законодательной инициативы, является дуб­лирование норм федерального законодательства на региональном уров­не, что, по мнению специалистов, приводит к увеличению объема правовой инфляции, мешает уяснению иерархии нормативных требо­ваний и в конечном итоге ведет к инфляции самого права¹. При этом следует отметить, что данная проблема не является однозначной. На наш взгляд, дублирование основных понятий федерального законода­тельства является допустимым приемом юридической техники в слу­чае их дополнения и развития (в рамках собственной компетенции) в региональном законе. В противном случае данный процесс негативно сказывается на региональном правотворчестве, приводит к его жест­кой привязке к федеральным правовым нормам (любое изменение норм дублируемого федерального закона автоматически влечет за собой не­обходимость пересмотра продублированных норм на региональном уровне) и, кроме этого, теряется ценность регионального законодатель­ства для правоприменительных и судебных органов, которые переста­ют замечать его особенности в совокупности воспроизводимых феде­ральных норм.

В целях повышения эффективности законотворческого процесса в целом на стадии законодательной инициативы органам публичной власти и иным субъектам законотворческой деятельности необходимо:

• определить допустимые пределы регионального законотворче­ ства во избежание возникновения правовых коллизий;

• сконцентрировать внимание на учете социальных и правовых потребностей населения для последующего закрепления их в раз­ рабатываемых законодательных инициативах;

• содействовать становлению и развитию института местного са-

' Т.Н. Рахманина, М.С. Студеникина. Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Типология актов и законодательные программы. — Законы области как

субъекта Российской Федерации: сборник / под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж:

издательство Воронежского университета, 1996. — С.42—43.

126

моуправления как первоосновы публичной власти, расширять ~ рамки участия данного института в законотворческом процессе;

— четко зафиксировать в нормативном правовом акте региона (луч­ ше всего, если это будет региональный закон) требования к до­ кументарному оформлению законодательной инициативы и к документообороту, возникающему во время законотворческого процесса;

— максимально возможно уменьшить дублирование норм феде­ рального законодательства на региональном уровне.

Решение указанных проблем будет являться основой для последу­ющего поступательного развития регионального законодательства в целом.