ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ОРЛОВСКИЙ ФОНД «ПРАВОВАЯ РЕФОРМА»

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ

И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ

СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Под общей редакцией

кандидата юридических наук Савина В. И.

, 02-9

г. Орел

Труд 2001

УДК 340 (075.8) ББК 67.620

ТЗЗ

2092002257

Теоретические и практические-воп^асыххашшдения и развития пуб­ной власти. Монография / ПстдаМощей ред. ЗЗДД^авина. — Орел: Труд,

! |

личной

2001. — 532 с. I

В монографии изложен концептуальный взгляд на определение содержания публичности власти с учетом системных и информационных представлений о личности и гражданине, обще­стве и государстве, праве и власти. Рассмотрены теоретические и практические аспекты ряда факторов, влияющих на содержание и степень публичности власти, ее становление и развитие. Изложены теоретические подходы к решению проблемы повышения профессионального потен­циала кадров, разрабатывающих и реализующих процесс становления и развития публичной власти. Приводится практический пример реализации проекта, осуществленного в Орловской области, по подготовке кадров в области правотворческой деятельности с методической, органи­зационной и инвестиционной помощью иностранного партнера.

Материал монографии адресован ученым, педагогам и специалистам в области государства и права. Материал монографии может быть использован и практическими работниками органов государственной власти субъектов Российской Федерации как при определении стратегии орга­низации работы системы власти субъекта, так и при использовании представленного опыта де­лового сотрудничества с иностранными партнерами в области подготовки специалистов, уча­ствующих в правотворческом процессе.

Авторский коллектив:

Савин В.И., кандидат юридических наук — общее предисловие, гл. 1, гл. 2, гл. 17, преди­словие к части III монографии (соавторство: Инее Клемм), гл. 3 (соавторство: Фисун А.П., Каси-лов А.Н.), часть III (соавторство: Инее Клемм, эксперты проекта); Фисун А.П., доктор техничес­ких наук — гл. 3 (соавторство: Савин В.И., Касилов А.Н.), гл. б; Фисун Ю.А., кандидат юриди­ческих наук — гл. 4 (соавторство: Савин И.В., Овешников Д.А.), гл. 5; Овешников Д.А. — гл. 4 (соавторство: Фисун Ю.А., Савин И.В.); Савин И.В. — гл. 4 (соавторство: Овешников Д.А., Фи­сун Ю.А.); Касилов А.Н. — гл. 3 (соавторство: Савин В.И., Фисун А.П.), гл. 7; Узилевский Г.Я., доктор филологических наук — гл. 8; Гапешин И.В. — гл. 9; Бырлэдяну В.И., кандидат юриди­ческих наук — гл. 10; Астафичев П.А., кандидат юридических наук — гл. 11; Макуев Р.Х., доктор юридических наук — гл. 12; Хулио Пиньел — гл. 13; Томас Напперт — гл. 14; Жан-Мари Тиссо — гл. 15; Орлов А.Е. — гл. 16; Козачек В.И., кандидат технических наук — гл. 18; Инее Клемм — предисловие к части 111 монографии (соавторство: Савин^В.И.), часть III (соавторство: Са­вин В.И., эксперты проекта).

Ломтева Л.Б. — перевод отчетов иностранных экспертов проекта.

Рецензенты:

Хаванский Н.А. — начальник Правового управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Исаков В.Б. — начальник Правового управления Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

ИЗДАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНО ПРИ ПОДДЕРЖКЕ CONSORTIUM ABU CONSULT И РОССИЙСКОГО ФОНДА ПРАВОВЫХ РЕФОРМ

ISBN 5-89436-082-Х

О Коллектив авторов (части I, II), 2001 ) Consortium ABU Consult (часть III), 2001

ОБЩЕЕ ПРЕДИСЛОВИЕ

Г осударство — основной, хотя и не единственный элемент поли­тической системы общества, но единственный элемент, который опи­рается на власть в отношениях с другими элементами политической системы общества и выступает представителем страны и общества.

Государство — это не только система, элементами которой высту­пают процесс власти, подсистема властных органов и ее организация, но и результат ее деятельности. К такому результату, в частности, мо­жет быть отнесена и публичность власти, понимаемая как открытость и доступность как всей системы власти, так и ее элементов широчай­шим слоям населения государства. В такой трактовке степень публич­ности власти может рассматриваться как показатель демократичности государства, как показатель зрелости государства, указывающий на способность государства осознавать общественную цель своего суще­ствования и предназначения.

Принятие новой Конституции Российской Федерации ознамено­вало новый этап в развитии России как государства. Россия в своей Конституции объявила о приверженности таким достижениям циви­лизации, как система человеческих ценностей, общепризнанные прин­ципы права, фундаментальные права и свободы человека. Новая Кон­ституция признала человека, его права и свободы высшей ценностью и указала, что целью и обязанностью государства является обеспече­ние условий сохранения этой ценности.

Конституция 1993 года фиксирует новые, более демократичные условия реализации объявленных целей. К таким условиям, в частно­сти, можно отнести: объявление народа в качестве источника власти над собой и запрет на присвоение власти кем-либо, кроме народа; пра­вовую основу власти при республиканской форме правления и феде­ративном принципе организации государства; отказ от наличия правя­щей политической идеологии; распределение полномочий и ответствен­ности между уровнями и ветвями власти; отказ от обязательного труда и причисления какого-либо труда к общественно полезному; отказ от многих обязательств граждан перед государством, но сохранение обя­зательств государства перед гражданами; введение частной собствен-

3

ности; отказ от регламентации деятельности общественных объедине­ний; признание предпринимательской деятельности.

Конституция представляет собой документ, в содержании которо­го на большом уровне общности зафиксирована информация о пред­лагаемой разработчиками сущности вопроса строительства государ­ства. Однако общеизвестно, что чем выше уровень общности опреде­ления понятия, тем большая в нем неопределенность. При этом следу­ет учитывать, что общность информации, представленной в Консти­туции о сущности вопроса строительства государства и организации публичной власти, имеет элементный и системный уровни. Элемент­ный уровень связан с уровнем общности дефиниций, фиксирующих базовые понятия. Системный уровень связан с уровнем общности си­стемообразующего начала (исходного принципа), организующего си­стему из некоторых (определенных или неопределенных) элементов (исходных базовых понятий). Трудно ожидать определенных теорети­ческих выводов при неопределенных базовых посылках, трудно ожи­дать при этом и определенных практических результатов при неопре­деленных теоретических выводах.

Факт того, что нынешняя Конституция является документом, фик­сирующим Основной Закон качественно иного состояния страны на большом уровне общности при новых условиях реализации постав­ленных целей, делает весьма актуальной задачу:

• научного рассмотрения и переосмысления содержательных ас­ пектов основ конституционного строя Российской Федерации, провоз­ глашаемых принятой Конституцией;

• пересмотра существующей нормативно-правовой базы, являю­ щейся механизмом власти в условиях правового государства, регуля­ тором процессов преобразования в практику заложенных в Конститу­ ции принципов и перестройки нормативно-правовой базы в соответ­ ствии с новыми принципами государственного строительства;

• пересмотра существующей содержательной стороны образова­ тельной системы, готовящей специалистов в области государственно­ го строительства с учетом изменений в нормативно-правовой базе, а также пересмотра методов организации процесса образования с уче­ том новых основ государственного строительства в условиях устаре­ вания накопленной методической и содержательной базы.

Монография «Теоретические и практические вопросы становле­ния и развития публичной власти» представляет собой попытку авто­ров с системных позиций рассмотреть некоторую часть большого спек­тра аспектов проблематики становления и развития публичной власти в условиях новых конституционных основ России. Авторы считают, что именно достижения в области системного подхода должны быть положены в основу рассмотрения вопросов строительства государства и обеспечения его публичности.

Осознавая всю сложность проблемы обеспечения публичной вла­сти, авторы осознают и то, что только открывают научную дискуссию по вопросам публичной власти. Авторы считают, что в научных кру­гах эта дискуссия должна быть продолжена, поскольку между поло­жением дел в области теории и практики государственного строитель­ства существует причинно-следственная зависимость: положение" дел в области теории определяет положение дел в области практики.

По мере возможности, отдавая дань сложившимся традициям, ав­торы старались:

• перейти от изложения существующих взглядов на предложе­ ние своего модельного представления рассматриваемой проблемы и способа ее решения;

• отразить не столько решенные проблемы, сколько нерешенные, так называемые «пробельные» проблемы;

• отойти в некоторых случаях от официально (законодательно) принятого, иногда единственного подхода и представить еще не при­ знанное официально мнение, поскольку были движимы желанием объективного исследования рассматриваемых проблем;

—рассмотреть некоторые вопросы с позиций более высокого уров­ня методологической общности.

Монография состоит из трех частей.

Первая часть монографии посвящена теоретическим и практичес­ким аспектам проблемы становления и развития публичной власти.

В этой части подняты вопросы структуры проблемы становления и развития публичной власти и методологических основ ее решения. Особое внимание уделено вопросу содержания понятия «публичная власть», поскольку от корректности формулирования исходного поня­тия зависит корректность реализации публичности. Последнее акту-

ально, в частности, в связи с тем, что публичность трактуется и как информированность, и как открытость, и как доступность и т.д.. При этом не совсем определены ответы на вопросы: «публичность чего?», «публичность для чего?», «публичность для кого?» и т.д. Многое в понимании содержания власти вообще, и публичной власти в частно­сти, изменилось при перенесении источника власти в народ, с приня­тием демократических принципов государственного строительства, осознанием права как специфического информационного механизма реализации процесса власти.

В цивилизованном, правовом государстве право является основ­ным механизмом реализации власти. Учитывая информационную при­роду права, в первой части монографии рассмотрены:

• особенности правовой информации, ее отличия от информа­ ции вообще и проблемы развития информационного права;

• формирование правовых основ информационной безопаснос­ ти при регулировании отношений в обществе через правовое поле;

• проблемы, возникающие в результате необходимости обеспе­ чения открытости системы власти и наличия института тайны, связан­ ного с наличием частной собственности на продукты интеллектуаль­ ной деятельности;

• необходимость и проблемы разработки антропо-семиотичес- кого подхода к исследованию народа при рассмотрении его как источ­ ника власти;

• вопросы роли и места стадии законодательной инициативы как механизма реализации процесса получения информации об интересах народа и способах их удовлетворения.

Значительное внимание уделено вопросу социально-правовой при­роды народного представительства, вопросам повышения эффектив­ности этого механизма обеспечения публичности и выражения инте­ресов народа.

Несомненный интерес представляет проблема совершенствования отечественной концепции федеративных отношений, поскольку субъект Федерации является как специфическим источником интере­сов народа, проживающего на его территории, так и элементом госу­дарства. Взаимная открытость властных процессов субъектного и фе­дерального уровней является одним из аспектов публичности. В такой

интерпретации вопрос разделения полномочий между федеральным и региональным уровнем также есть вопрос обеспечения публичности.

Демонстрируя на практике публичность как открытость различ­ным точкам зрения, в монографии представлены материалы, отража­ющие вопросы практического решения вопросов публичности в дру­гих странах. Данные материалы предоставлены зарубежными экспер­тами проекта «Программа обучения местных специалистов, участву­ющих в региональной законотворческой деятельности».

Вторая часть монографии рассматривает теоретические аспекты формирования и поддержания эффективности кадрового потенциала при решении проблемы становления и развития публичной власти. Рассмотрение проблем кадровой составляющей процесса становления и развития публичной власти, наверное, уместен, поскольку система власти есть гуманистическая система (состоящая из людей) и система, организуемая людьми. Власть как процесс, подсистема органов влас­ти, механизмы властвования вообще, и правовые в частности, соци­альная удовлетворенность или социальные потрясения есть результат, последствия деятельности участников власти — политической элиты.

Третья часть монографии излагает сведения о структуре проекта правового реформирования «Программа обучения местных специали­стов, участвующих в региональной законотворческой деятельности». В отношении данного материала хотелось бы обратить внимание чи­тателя на следующее. Проект имел две фазы: аналитическую и об­разовательную.

Первая фаза демонстрирует реальный механизм обеспечения пуб­личности системы власти Орловской области и эффект его работы. Публичность не обеспечивалась ради публичности, она была направ­лена на выявление проблем системы власти Орловской области в сфе­ре формирования правовых механизмов регулирования рыночных от­ношений в новых условиях, на привлечение опыта стран, где эти отно­шения эффективно действуют, на разработку механизмов по устране­нию выявленных проблем. В конечном счете, все это предусматрива­ло создание благоприятного инвестиционного климата в области для успешного решения задач развития экономического сектора и реали­зации концепции социального государства.

Что касается второй фазы, то она демонстрирует вариант реализа-

ции механизма поддержания эффективности кадрового потенциала органов публичной власти в субъекте Российской Федерации через организацию процесса обучения лиц, участвующих в законотворчес­кой деятельности в той или иной сфере общественных отношений.

Авторы осознают, что затронули только малую долю проблем, свя­занных с вопросом становления и развития системы публичной влас­ти, и впереди еще много исследовательской работы.

Первая и вторая части строились по определенной схеме представ­ления оригинальных материалов авторов, содержание которых не под­вергалось редакторской правке, за авторами оставлялось право выска­зывать свое мнение, как они считают его нужным высказать. Третья часть построена на отчетах экспертов проекта, предоставленных ру­ководству, и тоже сохранила свою оригинальность. Схема же подачи материала третьей части следует стадиям жизненного цикла проекта по принципу «от общего к частному».

Авторы выражают искреннюю благодарность всем ученым и спе­циалистам, сотрудникам кафедры государственного права Орловского государственного университета и Орловского фонда «Правовая рефор­ма» за поддержку и помощь, оказанную в процессе работы над кни­гой. Особую признательность авторы выражают рецензентам, началь­нику Правового управления Государственной Думы Федерального Со­брания Российской Федерации, доктору юридических наук, профес­сору Исакову В.Б., начальнику Правового управления Совета Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации Хаванскому Н.А. за ряд замечаний и предложений, сделанных в ходе подготовки руко­писи монографии.

С уважением к читателю Савин В.И.

Часть I. Теоретические и практические аспекты проблемы становления и развития публичной власти

Г лава 1. ПРОБЛЕМА СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Конституция Российской Федерации (Конституция) фиксирует до­стижения цивилизации, в том числе систему человеческих ценностей, общепризнанные принципы права, фундаментальные права и свобо­ды человека, тем самым, закрепляя страну в качестве неотъемлемой составной части мирового сообщества, воспринимает и развивает высокие идеалы человечества.

В Конституции закреплены идеи и принципы, определяющие ха­рактер общества, базовые принципы экономики, политики, социаль­ной сферы, государства и права. Говоря языком синергетики, одного из направлений системного подхода, Конституция — это юридичес­кий акт, выполняющий системозадающую и системообразующую функцию в деле государственного строительства.

Конституция выполняет как идеологическую функцию в деле го­сударственного строительства, так и установочную функцию в право­творческом процессе и реализации отдельных нормативных положе­ний идеологической функции, в развитии всего права и его институ­тов. Это следует из того, что Конституции в России отведено приори­тетное, ключевое положение в правовой системе. Конституция зани­мает в правовом поле России наивысшую ступень иерархии. Консти­туция — документ, обладающий высшей юридической силой прямо­го действия и применения на всей территории государства и содержа­щий запрет иным правовым актам противоречить базовым положени­ям, закрепленным в Конституции. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции, ее базовым положениям. Говоря языком генетического

направления системного подхода, Конституция является геном, на ос­нове которого продуцируется правовое поле, регулирующее строитель­ство и деятельность государства Россия.

Ядро Конституции составляют статьи, раскрывающие основы кон­ституционного строя государства. При этом нынешняя Конституция, рассматривая основы конституционного строя, гарантирует им осо­бую защиту: они могут быть пересмотрены только новой Конституци­ей, принимаемой особым органом — Конституционным Собранием (см. статьи 16 и 135 Конституции).

Рассмотренные с такой точки зрения конституиионные положе­ния могут быть приняты в качестве отправных методологических посылок в исследовании вопросов государственного строительства вообще и к вопросам становления и развития системы органов пуб­личной власти в Российской Федераиии в частности.

Нынешняя Конституция является документом, фиксирующим ка­чественно иную системозадающую и системообразующую основу го­сударства, тем самым определяя качественно иное состояние страны. Это можно проследить, сравнив основы государственности, представ­ленные в предыдущих Конституциях, с основами государственности, изложенными в ныне действующей Конституции. Анализ содержания предыдущих и ныне действующей Конституций указывает на глубо­кие качественные изменения в основах методов и условий реализа­ции государственного строительства в Российской Федерации, произо­шедшие за последние 20 лет.

С точки зрения информационного подхода Конституция представ­ляет собой документ, в котором зафиксирована сущностная сторона вопроса строительства государства. Выполняя роль документа, нынеш­няя Конституция фиксирует только принципиальные основы государ­ственного строительства без излишней их детализации, поскольку это не ее задача. Форма фиксации излагаемых в Конституции основ носит высокий уровень общности и требует семантического (смыслово­го, содержательного) раскрытия и уточнения в нормах и дефини­циях документов законодательного поля, стоящих на более ничких уровнях, атакже материалов информационного, методического и про­пагандистского характера.

Анализ также показывает, что Конституция фиксирует' большие

К)

изменения в условиях реализации объявленных целей. К таким изме­нениям, в частности, можно отнести: отказ от обязательного труда; отказ от многих обязательств граждан перед государством, но сохранение обязательств государства перед гражданами; введение частной соб­ственности; отказ от регламентации деятельности общественных объе­динений; признание предпринимательской деятельности; отказ от пра­вящей идеологии; распределение полномочий и ответственности между уровнями и ветвями власти и т.д.

Факт того, что нынешняя Конституция является документом, фик­сирующим Основной Закон качественно иного состояния страны на большом уровне общности, а также произошедшие изменения в усло­виях реализации поставленных целей делает актуальной задачу:

• научного рассмотрения и переосмысления содержательных ас­ пектов основ конституционного строя Российской Федерации, провоз­ глашаемых принятой Конституцией;

• пересмотра существующей нормативно-правовой базы, являю­ щейся регулятором процессов преобразования в практику заложенных в Конституции принципов и перестройки нормативно-правовой базы в соответствии с новыми принципами государственного строительства;

— пересмотра существующей содержательной стороны образо­ вательной системы, готовящей специалистов в области государствен­ ного строительства с учетом изменений в нормативно-правовой базе, а также пересмотра методов организации процесса образования с уче­ том новых основ государственного строительства в условиях устаре­ вания накопленной методической и содержательной базы.

■ Уже отмечалось, что Конституция являет собой Основной Закон государства, обладающий высшей юридической силой, закрепляющий его политическую и экономическую систему, устанавливающий прин­ципы организации и деятельности органов государственной власти, и ядром Конституции являются статьи, раскрывающие основы консти­туционного строя. Поэтому представляет определенный интерес про­ведение анализа основ конституционного строя, изложенного в нем, с точки зрения таких системных представлений, как:

• цель (желаемый результат),

• система как средство, реализующее деятельность для достиже­ ния цели, и условия ее функционирования,

• результат деятельности системы (реальный результат),

• эффективность организации системы и ее деятельности по до­ стижению цели.

Учитывая сказанное, был проведен анализ основ конституцион­ного строя, изложенного в ядре Конституции РФ, с точки зрения та­ких организующих систему начал, как ценность (система критериев выбора цели), цель (желаемый результат, первопричина), система как средство и метод, реализующие деятельность для достижения цели (следствие наличия цели, причина появления результата), результат деятельности системы (реальный результат, следствие деятельности системы).

Анализ основ конституционного строя, изложенных в ныне дей­ствующей Конституции, указывает, что одной из характерных черт Российской государственности является ценностная, целевая и праг­матическая ориентация Российской Федерации как государства. Ана­лиз указывает также на провозглашение подчиненности государствен­ного организма ценностным, целевым и прагматическим аспектам. В частности, это иллюстрируется следующими положениями «Основ конституционного строя» Конституции.