10. Эстоппель: утрата права ссылаться на основания прекращения, приостановления или недействительности международного договора с участием международных организаций

В соответствии с принципом эстоппеля государство или другой субъект международного права может утратить свои права, например право ссылаться на основания прекращения, приостановления или недействительности международного договора, если они, после того как им стало известно о фактах, определенно или молчаливо согласились с тем, что договор сохраняет силу, остается в действии или действителен.

В Конвенции 1986 года этому принципу посвящена ст. 45, которая, восприняв положения ст. 45 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, распространила их на договоры с участием международных организаций. Повторив в п. 1 ст. 45 положения Венской конвенции 1969 года, новая конвенция тем самым восприняла ее недостатки в этой области. Как известно, в подпункте b этой статьи дается слишком широкое понимание эстоппеля в случае любого молчания как согласия с отказом государства от своих международных прав. В связи с этим Советский Союз предложил и поддержал поправку развивающихся государств на Венской конференции 1968-1969 годов, направленную на ограничение применения ст. 45 случаями явного согласия государств на отказ от прекращения, приостановления или оспаривания действительности международного договора. В поправке предлагалось исключить подпункт b о так называемом молчаливом согласии государства на такой отказ в силу его поведения.

Этот пункт представляет особую опасность для слабых и развивающихся государств, ибо данные государства в силу своего зависимого положения от крупных капиталистических держав не имели в прошлом и сейчас далеко не всегда имеют возможность свободно проявить свою волю в оспаривании действительности или в прекращении договора. На это справедливо указывали в своих выступлениях представители СССР, Кубы, МНР, Боливии, Эквадора и ряда других стран на Венской конференции 1968-1969 годов. Поэтому простое молчание не должно истолковываться всегда как добровольное согласие государств с навязанными им международными обязательствами. Только явно выраженное согласие на отказ от прав может считаться действительным.

Однако упомянутая поправка под нажимом западных государств не была принята конференцией, ввиду чего Советский Союз воздержался при голосовании ст. 45 и сделал соответствующую оговорку при присоединении к конвенции в 1986 году.

Еще более сложно определить характер молчаливого согласия у международной организации как доказательства отказа ее от своих прав. В Комиссии международного права этот вопрос вызвал большие споры. Одни члены Комиссии считали, что в отношении международных организаций и в этом случае должен применяться такой же подход, что и к государствам, иначе, мол, международные организации будут поставлены в неравное положение с государствами. Другие члены Комиссии резонно считали, что значительные различия между государствами и международными организациями требуют того, чтобы в отношении последних предусмотреть особые нормы. На это указывали советский юрист, юристы из Венесуэлы, Кении и др.*(736) Кроме того, Н.А. Ушаков считал, что из п. 2 ст. 45 проекта следует исключить случай, предусмотренный в п. 3 и 4 ст. 46, о недействительности согласия международной организации на обязательность для нее договора, если такое согласие выражено в нарушение правил этой организации, касающихся компетенции заключать договоры.

Поведение, регулируемое соответствующими правилами организации, не может быть равнозначно ее отказу от права ссылаться на явное нарушение правила, касающегося компетенции заключать договоры. По мнению Н.А. Ушакова, такая возможность не может быть предоставлена международной организации. Поэтому в ст. 45 следовало бы исключить упоминание не только ст. 51-53, но также и ст. 46. Международные организации могут действовать лишь согласно своим соответствующим правилам. Допускать, что международная организация может действовать в нарушение своего устава, будь то путем явного или молчаливого согласия, означало бы ставить под угрозу само ее существование, поскольку учредительный акт организации представляет собой основу ее функций и полномочий. Некоторые правительства в своих замечаниях поддержали эту позицию. Указывалось также, что "поведением", равнозначным отказу международной организации от своих прав, должно считаться поведение компетентных органов организации, способных устанавливать обязательность для нее договора.

В результате обсуждения из п. 2 ст. 45 проекта были исключены слова о "молчаливом согласии", использованные в ст. 45 Венской конвенции в отношении государств. В ходе второго чтения понятие "поведение" международной организации было уточнено указанием, что под ним понимаются действия "компетентного органа" организации.

На конференции 1986 года ст. 45 как проблематичная вновь подверглась обсуждению. По ней высказались представители 30 государств, и были внесены две поправки (Мексики и Китая). Мексиканская поправка имела целью исключить указание на "компетентный орган" организации, против чего выступили Советский Союз и многие другие государства. Глава советской делегации обоснованно заявил, что указание в п. 2 b на компетентный орган должно сохраниться, ибо, к сожалению, имеются случаи, когда утверждалось, что решения, которые в действительности не были приняты компетентным органом организации, являются тем не менее официальными актами заинтересованной организации*(737).

Советскую позицию разделили представители Чехословакии, ГДР, Румынии, Вьетнама, Китая, Польши*(738). В то же время Советский Союз и многие другие государства поддержали подход Комиссии международного права о необходимости проводить различие между государствами и международными организациями в случае эстоппеля (против чего была направлена китайская поправка, которая предусматривала объединить п. 3, относящийся к государствам, и п. 2, относящийся к международным организациям, ст. 45 в один пункт)*(739). "Значительные структурные различия между этими двумя видами субъектов международного права, - резонно заявила представитель Индии, - предполагают, что, взвесив все факторы, было бы предпочтительно сохранить различия, которые предусмотрены в тексте, подготовленном Комиссией международного права"*(740).

Основная борьба по ст. 45 развернулась в редакционном комитете конференции, куда были переданы обе поправки. В острой дискуссии, в ходе которой представлялись различные формулировки, имевшие целью под видом упрощения текста приравнять юридические последствия поведения государств и международных организаций в случае их молчания о недействительности договоров, было решено сохранить текст ст. 45 в редакции Комиссии международного права как наиболее правильно отражающий различие между молчаливым согласием (государства) и отказом (международной организации) при эстоппеле. Если государство в силу своего поведения должно считаться молчаливо согласившимся с тем, что договор действителен, сохраняет силу или действие, то международная организация должна в силу поведения, причем ее компетентного органа, считаться отказавшейся от права ссылаться на это основание при решении вопроса о действительности или действии международного договора.

Таким образом, в этом отношении ст. 45 конвенции является приемлемой. В то же время эта статья не свободна от недостатков. Один из них повторяет недостаток ст. 45 Венской конвенции 1969 года, на который еще тогда обращали внимание многие государства, в том числе СССР, и на который на конференции 1986 года вновь обратил внимание представитель Кубы, заявивший о неправильности того, чтобы суверенное государство по причине одного только молчания считалось согласившимся на действительность международного договора*(741). Другой недостаток ст. 45 заключается в том, что в п. 2 ее осталась ссылка на ст. 46, что делает возможным сохранять в силе внеуставные договоры, когда таковые заключены и действуют. На это справедливо указал представитель Румынии на конференции, предложив исключить ссылку на ст. 46 в этом пункте*(742). В самом деле, внеуставные договоры - один из случаев нарушения принципа pacta sunt servanda. Они не должны находиться под защитой международного права и конвенции о праве договоров.

Принцип эстоппеля может применяться только при условии соблюдения основных принципов международного права, таких как суверенное равенство всех государств, самоопределение народов, строгое соблюдение международных договоров и др.