4. Принятие текста международного договора и установление его аутентичности

Принятие текста является одним из важных этапов стадии разработки согласованного текста международного договора. В Конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года, как, впрочем, и в Венской конвенции 1969 года, определение этого термина отсутствует. В доктрине его иногда определяют как формальный акт, посредством которого устанавливаются форма и содержание предложенного договора*(532).

Принятие текста международного договора выражается в особой процедуре голосования, посредством которой уполномоченные представители высказывают свое согласие с формулировками текста договора. Форма принятия определяется как переговорами, так и заранее по соглашению сторон, например правилами процедуры международной конференции государств с участием международных организаций, на которой разрабатывается и принимается текст международного договора.

Вопрос о принятии текста встретил большие трудности в Комиссии международного права в плане приспособления соответствующих положений Венской конвенции к договорам с участием международных организаций. Причина заключалась в том, что международные организации как субъекты международного права существенно отличаются от государств, и это должно было найти отражение в ст. 9 проекта, посвященной принятию текста договора.

Хотя в настоящее время действуют тысячи международных договоров, участниками которых являются международные организации, среди них нет таких договоров, которые были бы открыты большому числу участников, чтобы рассматриваться в качестве общих многосторонних договоров. Не созывались до сих пор и открытые общие международные конференции, в которых бы на равных правах с государствами принимали участие международные организации.

Между тем тексты межгосударственных договоров принимаются, как известно, государствами единогласно (в случаях двусторонних и ограниченных многосторонних договоров) или большинством, например, в две трети голосов в случаях общих многосторонних договоров. Во всех этих случаях встает вопрос: можно ли приравнять голоса международных организаций к голосам государств, если все они участвуют в международной конференции, созванной для разработки и принятия текста международного договора с участием международных организаций?

С формальной точки зрения это возможно. Во всяком случае, в международном праве нет норм, которые запрещали бы государствам сделать это. Созывая конференцию, государства вправе установить в правилах процедуры равные права при голосовании всех участвующих в ней государств и международных организаций. Но они могут установить и иные правила процедуры. Все зависит от воли, соглашения государств - первичных и главных субъектов международного права. Из этого исходила Комиссия международного права, разрабатывая ст. 9 проекта о принятии текста международного договора. Как подчеркивал Н.А. Ушаков, ст. 9 не возлагает на конференцию государств никаких обязательств относительно процедуры принятия текста международного договора с участием международных организаций. Правила, сформулированные в ст. 9, применяются только тогда, когда правила процедуры конференции не содержат положений относительно принятия текста договора*(533). Эта позиция советского юриста была поддержана в Комиссии. Докладчик П. Ретер заявил, что он согласен с Н.А. Ушаковым в том, что ст. 9 предоставляет участникам конференции полную свободу принимать любые правила процедуры, которые они пожелают. По его мнению, правило о большинстве в две трети голосов может быть полезным, если нет другого правила*(534).

В ходе сложной и острой дискуссии ст. 9 была сформулирована с учетом такого подхода. Проект предусматривал, что текст международного договора принимается по соглашению всех государств и международных организаций или, в зависимости от случая, всех организаций, участвующих в его составлении, за исключением случаев, когда текст договора принимается на международной конференции государств, в которой участвуют международные организации.

Текст договора между государствами и международными организациями на международной конференции государств, в которой принимают участие международные организации, принимается путем голосования за него двух третей государств и организаций, присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством голосов они не решили применить иное правило.

Как видно, Комиссия международного права пошла по пути приравнивания прав международных организаций и прав государств при принятии текста международного договора: в первом случае - во время переговоров, во втором - на общих международных конференциях с участием международных организаций. При этом в комментарии к ст. 9 было указано, что под термином "организация, участвующая в составлении текста договора" нужно понимать лишь организации, которые участвуют в его составлении на равных правах с государствами, а не организации, которые просто помогают в его составлении, консультируют и т.п.*(535)

При рассмотрении вопроса о возрастающей роли международных организаций в международных отношениях Комиссия международного права столкнулась с проблемой возможности созыва для принятия текста договора международной конференции, в которой будут участвовать только международные организации. Было признано, что такая возможность также не должна быть исключена, но в таком случае разработанный международный договор должен приниматься не двумя третями, а единогласно, ибо каждая международная организация имеет столь специфическую компетенцию, что правило о двух третях едва ли может быть применимо. Это нашло отражение в формулировке ст. 9 проекта.

То же самое правило (единогласие) должно применяться и в случае, если государства - участники международной конференции решат пригласить одну или две международные организации для участия в разработке и принятии текста международного договора на равных правах с самими государствами. В этом случае правило о двух третях тоже неприменимо.

При обсуждении вопроса в Комиссии международного права справедливо указывалось, что применение в этом случае правила большинства в две трети может привести к абсурду. Например, если какая-либо международная организация типа СЭВ или ЕЭС заключит в рамках международной конференции многосторонний договор с государствами Азии, Африки или Латинской Америки, то данная организация не обязательно будет включена в понятие большинства в две трети голосов, которые необходимы для принятия текста договора, а это было бы абсурдом. Аналогичным образом, если международные организации, имеющие местопребывание в Швейцарии, решат собраться на международную конференцию с целью заключения единого договора со Швейцарией по этому вопросу, то Швейцария не будет обязательно включена в большинство в две трети голосов, что также противоречит здравому смыслу. Следовательно, и в этом случае принятие текста международного договора может проводиться только единогласно*(536).

Таким образом, принятие текста международного договора с участием международных организаций большинством в две трети голосов должно рассматриваться как исключение, главным образом на широких международных конференциях, на которые приглашены многие международные организации. Только в таком случае в две трети будут включаться на равных правах все ее участники - как государства, так и международные организации.

Однако и это исключение, возводимое проектом ст. 9 в общую международно-правовую норму, может иметь отрицательные последствия для суверенных государств, когда требуемое большинство в две трети голосов на международной конференции возникало бы за счет голосов международных организаций, которые смогли бы в этом случае навязать свое решение государствам. Правда, принятый таким большинством международный договор не становится еще обязательным для не согласного с ним меньшинства, которым могли бы стать государства, ибо решения большинства на конференциях необязательны для не согласного с ними меньшинства. Это общепризнанный и непоколебимый принцип международного права. Но все же сама возможность и факт принятия большинством международных организаций (а их значительно больше, чем государств) решений против суверенной воли государств означали бы значительное расширение правоспособности международных организаций и могли бы поставить их над государствами, чего нельзя допустить. Поэтому лучше было бы эту возможность из ст. 9 проекта исключить и оставить решение вопроса на основе ad hoc с учетом того, насколько представительной является данная организация, какова ее компетенция и т.п.

В остальных случаях принятие текста международного договора с участием международных организаций должно основываться на принципе единогласия всех участвующих в переговорах субъектов международного права. В этом направлении, как представляется, и должны были совершенствоваться формулировки ст. 9 проекта 1982 года.

Советская делегация на Венской конференции 1986 года придерживалась именно такого подхода, когда вносила свою поправку к п. 2 ст. 9 проекта. Эта поправка предусматривала, что каждая конференция, в которой участвуют и государства, и международные организации, принимает свои правила процедуры, соответствующие ее предмету и цели. Как отмечалось выше, на конференции разгорелась напряженная борьба вокруг советской поправки, в ходе которой удалось убедить большинство государств в ее правильности и достичь компромиссной формулировки п. 2 ст. 9, улучшившей проект Комиссии международного права. В Конвенции 1986 года он гласит: "Текст договора принимается на международной конференции в соответствии с процедурой, согласованной участниками этой конференции. Однако в случае отсутствия договоренности относительно такой процедуры текст принимается путем голосования за него двух третей участников, присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством они не решили применить иное правило". Данный пункт предусматривает принятие текста международного договора на широкой конференции государств и международных организаций. Что касается процедуры принятия текста международного договора в ходе переговоров или на конференциях государств и международных организаций с ограниченным числом участников или только международных организаций, то она предусмотрена в п. 1 ст. 9 конвенции. Здесь было подтверждено, что действует правило единогласия принятия текста.

После того как текст международного договора согласован и принят, становится необходимым каким-то образом удостоверить, что данный текст является окончательным и не подлежит изменениям со стороны уполномоченных представителей государств и международных организаций.

Процедура, посредством которой принятый текст договора объявляется окончательным, называется установлением аутентичности текста. Это особая подстадия в процессе заключения международного договора, ибо всякое государство и международная организация, прежде чем взять на себя обязательства по договору, должны точно знать, каково его окончательное текстуальное содержание. Дело в том, что в ходе переговоров или на конференциях, где разрабатываются тексты международных договоров, часто возникают разные варианты текста, и важно знать, какой же вариант является окончательным и подлежит подписанию, а затем утверждению или ратификации субъектами договора.

Процедура установления аутентичности текста международного договора определяется или в самом тексте, или путем соглашения между договаривающимися государствами и международными организациями.

В настоящее время применяются следующие формы установления аутентичности текстов международных договоров: парафирование, включение текста договора в заключительный акт международной конференции, на которой он был принят, и другая согласованная процедура. Кроме того, если после принятия текста международного договора имеет место его подписание, то последнее кроме его основной функции, о которой пойдет речь дальше, включает и установление аутентичности текста.

Все эти формы для договоров между государствами зафиксированы в ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров, и они воспроизведены в ст. 10 Конвенции 1986 года для договоров с участием международных организаций, но с учетом двух категорий таких договоров: договоров государств с международными организациями и договоров между международными организациями. В частности, в п. 2 предусматривается в качестве исключительного предположения в будущем созыв конференции, на которой участвовали бы только международные организации, и включение в заключительный акт такой конференции согласованного и принятого ими международного договора.

Среди юристов иногда высказывалось мнение, что парафирование является исключительной функцией представителей государств, удостоверяющих аутентичность принятого договора. При этом ссылались на то обстоятельство, что в прошлой договорной практике международных организаций парафирование не встречалось. Однако, с другой стороны, в международном праве нет нормы, которая бы запрещала международным организациям прибегать к парафированию до подписания ими международного договора. Не исключено, что в будущем они к нему станут прибегать. В этом отношении докладчик в Комиссии международного права П. Ретер был поддержан, в частности, Н.А. Ушаковым*(537). В то же время последний справедливо отметил, что едва ли парафирование текста может означать подписание договора для международной организации*(538).

Даже в договорной практике государств парафирование не заменяет подписание договора. Случаи, когда парафирование заменяло подписание договора между государствами, чрезвычайно редки. Распространять эти исключения на международные организации было бы неразумно: парафирование не должно подменять собой подписание. Новейшая практика подтверждает сказанное. 9 июня 1988 г. в Москве была парафирована Совместная декларация об установлении официальных отношений между СЭВ и ЕЭС. Ее подписание состоялось 25 июня в Люксембурге в том же году. Последнее является одним из важных способов выражения согласия на обязательность международного договора. Это его главная функция, в то время как главной функцией парафирования остается удостоверение аутентичности текста договора.